【摘要】本文從高校財務領導體制、財務管理模式、財務工作主管、經(jīng)濟責任制度和財務機構(gòu)設置等方面，回顧了新中國成立60年來高校財務管理體制改革與創(chuàng)新的歷史過程，分析和總結(jié)了我國探索建立與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的、具有中國特色的高校財務管理體制的歷史經(jīng)驗及意義。

　　【關鍵詞】財務管理；體制；創(chuàng)新；經(jīng)驗；高等學校

　　高校財務管理體制是高等教育管理體制的重要組成部分，高校財務管理體制的改革必須與整個高等教育管理體制的改革相適應。建立規(guī)范的高校財務管理體制是保證國家對高等教育的宏觀管理，辦好社會主義高等學校的需要。高校財務管理體制是高校財務管理工作的核心內(nèi)容，只有建立起科學的財務管理體制，高校財務工作才能按照高等教育財務規(guī)律辦事，實施有效的財務管理，從而提高財務管理水平和教育投資的效益。新中國成立60年來，我國高校財務管理體制在不斷探索中進行創(chuàng)新，在財務領導體制、財務管理模式、財務工作主管、經(jīng)濟責任制度和財務機構(gòu)設置等方面進行了的重大改革，現(xiàn)在已初步建立了與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應、符合中國高等教育發(fā)展實際、具有中國特色的高校財務管理體制。

　　一、財務領導體制：實現(xiàn)從班子集體負責制到校長法人負責制的轉(zhuǎn)變

　　財務工作領導體制是高校財務管理體制的重要內(nèi)容，建立科學規(guī)范的財經(jīng)工作領導體制是維護學校財經(jīng)工作秩序、理順財務關系、貫徹落實經(jīng)濟責任制的有力保證。

　　新中國成立60年來，我國高等學校領導體制不斷調(diào)整和完善，先后經(jīng)歷了新中國成立初期的“校長負責制”、20世紀50年代中后期的“黨委領導下的校務委員負責制”、20世紀60年代的“黨委領導下的以校長為首的校務委員負責制”、“文革”時期的“革命委員會負責制”、20世紀70年代末到80年代的“黨委領導下的校長分工負責制”和20世紀90年代至今的“黨委領導下的校長負責制”等形式和階段。學校財務工作領導體制也經(jīng)歷了從實行學校黨政領導班子共同負責——集體負責制，到“校(院)長領導下的，以總會計師為首的經(jīng)濟責任制”——專職主管負責制，再到“高等學校財務工作實行校(院)長負責制”——法人負責制的歷史轉(zhuǎn)變。

　　改革開放以前，在計劃經(jīng)濟體制下，中央及有關業(yè)務部門對高校統(tǒng)得過多，包得過寬，管得過死。從人、財、物的分配使用，到學生的招生分配、教學計劃的制定等等都統(tǒng)起來、包起來、管起來，高校沒有相應的自主權。在財務上，高校資金來源主要是靠國家預算撥款，沒有經(jīng)濟效益觀念，不實行教育成本核算。也不承擔任何經(jīng)濟責任。因此，盡管在不同階段的學校領導體制中都強調(diào)了校(院)長的責任，但由于高校沒有自主權，校長實際上無責可負或負不了責。即使是有責任也是“校務委員負責制”“革命委員會負責制”的集體領導、集體決定、集體負責。在這樣的背景下，學校財經(jīng)工作的校長負責制不可能落到實處，實質(zhì)上的班子集體領導、集體負責制取代了“校長負責制”。

　　改革開放后。為了增強高校適應經(jīng)濟和社會發(fā)展需要的能力。充分揮發(fā)揮高校潛力，調(diào)動高校辦學的積極性、主動性、創(chuàng)造性，提高辦學的經(jīng)濟效率和社會效益，國家不斷擴大高等學校的辦學自主權。1986年3月國務院批轉(zhuǎn)了《高等教育管理職責暫行規(guī)定》，全方位地擴大了高校辦學自主權。1986年10月15日出臺的《高等學校財務管理改革實施辦法》第三條明確規(guī)定：“高等學校應根據(jù)《會計法》和國家有關規(guī)定，建立在校(院)長領導下的，以總會計師為首的經(jīng)濟責任制。”建立以總會計師為首的經(jīng)濟責任制，有利于集中學校財權，解決多支筆審批財務開支的混亂局面，使總會計師能夠積極參與學校整個經(jīng)濟工作的預測和決策。從組織和管理上，在保證學校各項事業(yè)的順利進行等方面起到一定的作用。但總會計師只是學校的一名副職校級行政領導成員，與其他副校(院)長一樣，只能是校(院)長的助手，協(xié)助校(院)長歸口領導和管理學校的財經(jīng)工作，不可能真正承擔起學校的經(jīng)濟責任。

　　1994年7月13日《國務院關于(中國教育改革和發(fā)展綱要)的實施意見》中明確指出“深化高等教育體制改革，建立政府宏觀管理、學校面向社會自主辦學體制。”“通過立法，明確高等學校的權利和義務，擴大學校的辦學自主權，使學校真正成為面向社會自主辦學的法人單位。”1997年出臺的《高等學校財務制度》從加強高等學校財經(jīng)工作宏觀調(diào)控能力和強化財務管理的需要出發(fā)，根據(jù)權責結(jié)合的原則。提出高校財務工作的校(院)長負責制。第六條明確規(guī)定：“高等學校財務工作實行校(院)長負責制。”1998年頒布的《高等教育法》第三十條規(guī)定：“高等學校自批準設立之日起取得法人資格。高等學校的校長為高等學校的法定代表人。高等學校在民事活動中依法享有民事權利，承擔民事責任。”第三十九條還規(guī)定：“國家舉辦的高等學校實行中國共產(chǎn)黨高等學?；鶎游瘑T會領導下的校長負責制。”以法律的形式確定高等學校的領導體制，為完善學校的管理提供了法律保障。

　　高校(院)長是學校的法人代表，是學校各項工作的總負責人，具有全面領導和管理學校各項工作的法定權力。因此，他必須相應地承擔包括財經(jīng)工作經(jīng)濟責任在內(nèi)的各種責任。高等學校建立校(院)長財經(jīng)工作負責制是與法定的權力相匹配的，這一體制有利于發(fā)揮校長的行政領導作用，增強學校財經(jīng)工作的宏觀管理和協(xié)調(diào)能力，做到了責、權、利統(tǒng)一，促進了學校經(jīng)濟責任制落到實處。

　　二、財務管理模式：實現(xiàn)從“集中管理”到“分級管理”的轉(zhuǎn)變

　　新中國成立60年來，我國高等教育的管理體制隨著教育事業(yè)的發(fā)展，不斷調(diào)整和完善，大致經(jīng)歷了集中統(tǒng)一領導、分散管理和統(tǒng)一領導、分級管理階段。目前，我國高等教育是實行中央統(tǒng)一領導，中央和省、市、自治區(qū)兩級管理的體制。高等學校內(nèi)部的財務管理體制，隨著經(jīng)濟體制的改革、教育體制的變遷，相應地進行了調(diào)整和改革。新中國成立后至改革開放前，與高度集中的計劃經(jīng)濟體制和高等教育管理體制相適應，我國高校主要實行“統(tǒng)一領導，集中管理”的內(nèi)部財務管理模式。這種財務管理模式就是在學校的統(tǒng)一領導下，根據(jù)事業(yè)發(fā)展的需要由學校統(tǒng)籌安排和使用學校的各項經(jīng)費和資源，對財經(jīng)工作和財務活動進行集中統(tǒng)一管理。這種模式的好處是權力和財力高度集中，便于直接管理、統(tǒng)一調(diào)配。其弊端是由于財經(jīng)工作的管理權過于集中，學?；鶎訂挝蝗狈ψ灾鳈啵y以調(diào)動學校內(nèi)部各單位生財、理財、增收節(jié)支的積極性。

　　改革開放后。特別是在由計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變的過程中，高校主動適應形勢的發(fā)展。大膽引入市場機制，進行教學、科研及內(nèi)部管理體制改革，使學校由過去單純的教學、科研活動，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榻虒W、科研、技術開發(fā)、咨詢服務和生產(chǎn)經(jīng)營等各項活動并舉，成為面向市場經(jīng)濟自主辦學的事業(yè)法人實體。與之相應的是學校經(jīng)濟利益更加多元化、經(jīng)濟關系日趨復雜化、財務管理日益精細化，這些都要求學校必須實行與之相適應的、體現(xiàn)高校辦學自主權、適合學校校情的、合理有效的財務管理模式，以規(guī)范財經(jīng)工作，理順財務關系，加強財務管理。改革開放初，國家及教育主管部門從深化學校管理體制改革，增強活力的客觀需要出發(fā)，為了加強管理，提高工作效率，調(diào)動校內(nèi)各單位的積極性，提出在有條件的學校實行“統(tǒng)一領導、分級管理”的財務管理模式。對學校及校內(nèi)單位適當下放財權，逐步建立健全學校自主辦學的財務運行機制。1997年頒發(fā)的《高等學校財務制度》在總結(jié)以前高校財務管理體制改革經(jīng)驗的基礎上，提出“高等學校應實行‘統(tǒng)一領導、集中管理’的財務管理體制；規(guī)模較大的學校實行‘統(tǒng)一領導、分級管理’的財務管理體制。”。進一步確定了“統(tǒng)一領導，分級管理”的財務管理模式。2007年財政部、教育部《關于“十一五”期間進一步加強高等學校財務管理工作的若干意見》進一步強調(diào)：高等學校應實行“統(tǒng)一領導、集中管理”的財務管理體制，規(guī)模較大的學校也可實行“統(tǒng)一領導、分級管理、集中核算”的財務管理體制。“高等學校必須確保學校財務規(guī)章制度、經(jīng)濟分配政策、經(jīng)濟資源配置、財務收支預算、會計核算等高度統(tǒng)一。”

　　從實行“統(tǒng)一領導，集中管理”的財務管理模式到實行“統(tǒng)一領導，分級管理”的財務管理模式的轉(zhuǎn)變，是深化高等教育改革、落實高校自主權和調(diào)動校內(nèi)各單位積極性。理順財務關系和加強經(jīng)濟責任制的重要舉措。這一模式要求學校財經(jīng)工作在學校的統(tǒng)一領導下，嚴格執(zhí)行學校統(tǒng)一的財經(jīng)方針政策、財務收支計劃和財務規(guī)章制度的前提下，在明確校內(nèi)各級各單位權、責、利關系的基礎上，根據(jù)財權劃分、事權與財權相結(jié)合的原則，由學校和校內(nèi)各級各單位(即二級單位)進行分級管理。目前，絕大多數(shù)高校都實行“統(tǒng)一領導，分級管理”的財務管理模式，財經(jīng)工作由一級管理、一級核算，向二級管理、一級核算或兩級管理。兩級核算方面轉(zhuǎn)變。這一模式的實行適當擴大了基層單位的自主權，極大地調(diào)動了高校及校內(nèi)各單位生財、理財?shù)姆e極性，高校收入迅速增加，經(jīng)濟實力大大增強，資金使用效益明顯提高。

　　三、財務工作主管：從非專業(yè)領導負責到推行總會計師制的轉(zhuǎn)變

　　改革開放后，隨著高校經(jīng)濟業(yè)務范圍不斷擴大，經(jīng)濟工作復雜性不斷提高，經(jīng)濟工作對學校教學、科研等各方面工作影響不斷加深，學校財務工作的重要性和專業(yè)性越來越受到人們的重視，人們越來越清晰地認識到，在高校領導班子中必須要有懂經(jīng)營、會財會、善管理的成員專職從事學校財務管理領導工作，以適應新形勢對高校領導班子的要求。因此，培養(yǎng)和選拔具有經(jīng)濟觀念、財會知識和財務管理經(jīng)驗的干部進入學校領導層，優(yōu)化校級領導班子的知識結(jié)構(gòu)日趨重要。改革開放以來，我國借鑒企業(yè)經(jīng)濟管理的經(jīng)驗，就高校設置總會計師制度進行了探索，逐步明確了總會計師在高校財務管理中應有的地位和作用，并通過在部分高校推行總會計師制度，積累了一定的經(jīng)驗。

　　早在1979年教育部頒發(fā)《教育部部屬高等學校(會計人員職權條例)實施細則》時就提出了建立總會講師的經(jīng)濟責任制。第十四條規(guī)定：“凡設立一級財會機構(gòu)的高等學校，根據(jù)工作需要，一般應當設置總會計師，建立總會計師的經(jīng)濟責任制?？倳嫀熂仁羌夹g職稱，又是行政職務，其職位相當于副校(院)長級”，并規(guī)定了高?？倳嫀煹幕韭氊熀凸ぷ鳈嘞蕖?982年，財政部轉(zhuǎn)發(fā)的《教育部部屬高等學校財務管理試行辦法》中也強調(diào)：“部屬高等學校應當建立在校(院)長領導下的以總會計師為首的經(jīng)濟責任制，由總會計師協(xié)助校(院)長全面領導學校的各項財經(jīng)工作，并負責處理學校日常財經(jīng)方面的重大問題，實行‘一支筆’審批財務開支的制度。暫時沒有條件設置總會計師的學校，必須責成一位副校(院)長代行總會計師的職權。”1985年1月21日由全國人大常委會通過的《中華人民共和國會計法》第二十一條規(guī)定：“大、中型企業(yè)，事業(yè)單位和業(yè)務主管部門可以設置總會計師，總會計師由具有會計師以上技術職稱的人員擔任。”1986年10月15日，國家教委、財政部頒發(fā)的《高等學校財務管理改革實施辦法》的第三條指出：“高等學校應根據(jù)《會計法》和國家有關規(guī)定，建立在校(院)長領導下的，以總會計師為首的經(jīng)濟責任制?？倳嫀焻f(xié)助校(院)長全面負責學校的各項財經(jīng)工作，實行‘一支筆’審批財務開支的制度。”1987年10月28日，國家教委發(fā)布了《高等學校總會計師工作試行規(guī)程》，分總則、職責、權限、任免、獎懲、附則等六章三十條，全面系統(tǒng)地對在高校試行總會計師制作了規(guī)定。1991年10月29日國家教委和財政部聯(lián)合下發(fā)了《關于高等院校貫徹(總會計師條例)的實施意見》，文件根據(jù)高等院校的實際情況，提出了在高校貫徹國務院《總會計師條例》的具體意見和要求，文件進一步強調(diào)了在高等學校設置總會計師的必要性和重要性，要求高校盡快培養(yǎng)和造就大批合格的總會計師人才，積極創(chuàng)造條件，逐步設置總會計師。1991年，國家教委、財政部印發(fā)《高等學校“八五”期間財務工作的若干意見》，將加速推行校(院)長領導下的總會計師經(jīng)濟責任制作為“八五”期間高校財務工作的重點，并要求“‘八五’期間高等學校的主管部門應與學校一起積極選拔和培養(yǎng)總會計師。規(guī)模較大的高等學校要在1995年前配備完畢。總會計師統(tǒng)一領導高等學校內(nèi)部的財務管理和會計核算工作。”1994年國家教委發(fā)布的《關于當前國家教委委屬高校財經(jīng)工作中幾點意見的通知》中再次強調(diào)：“委屬高校日常財經(jīng)工作原則上堅持實行校(院)長領導下的總會計師經(jīng)濟責任制。”1997年頒發(fā)的《高等學校財務制度》的第六條明確規(guī)定：“高等學校財務工作實行校(院)長負責制。符合條件的高等學校，應設置總會計師，協(xié)助校(院)長全面領導學校的財務工作。凡設置總會計師的高等學校，不設與總會計師職權重疊的副校(院)長。規(guī)模較小的高等學校，由主管財務工作的校(院)長代行總會計師職權。”《高等學校財務制度》進一步理順了總會計師與校(院)長之間的權責關系，強調(diào)了總會計師在學校財經(jīng)工作中的領導作用。明確總會計師協(xié)助校(院)長全面領導學校的財務工作。要求凡設置總會計師的高等學校，不應設置與總會計師職權重疊的副校(院)長。2007年財政部、教育部發(fā)布的《關于“十一五”期間進一步加強高等學校財務管理工作的若干意見》進一步強調(diào)：“規(guī)模較大的高等學校按國家有關規(guī)定經(jīng)批準可以設置總會計師崗位，協(xié)助校(院)長全面領導學校的財經(jīng)工作，直接對校

　　都必須單獨設置財務處(室)，作為學校的一級機構(gòu)，在校(院)長的直接領導下和上級部門的指導下，統(tǒng)一管理全校的財務會計工作。”第五條還特別強調(diào)“學校校辦工廠和其他業(yè)務部門，根據(jù)工作需要必須配備專職財會人員或設置財會機構(gòu)，在業(yè)務上，受學校財務處(室)的指導、監(jiān)督。”文件下發(fā)后，在國家教委的部署下，國家教委直屬高校很快將在總務處下設的財務科，升格為校(院)長直接領導下的財務處，財務處成為學校一級財務綜合管理部門。此后，其他中央部委院校和地方高等院校也相繼成立了財務處。其后，財政部和國家教委三令五申，要求各高等院校必須建立健全財務機構(gòu)，以加強對學校財務和各項資金的管理，并著重強調(diào)學校的財務處(室)是學校唯一的一級財務機構(gòu)，是學校財經(jīng)管理的職能部門，應在校(院)長和總會計師的直接領導下，對全校的財經(jīng)活動進行歸口管理。1991年4月8日國家教委、財政部共同印發(fā)的《高等學校“八五”期間財務工作的若干意見》強調(diào)：“財務處是學校實行財務工作統(tǒng)一領導的職能機構(gòu)，要加強財務處對全校財務工作的領導作用。……不得在財務處之外設立同級預算外財務機構(gòu)，已經(jīng)設立的要立即撤銷。”1994年11月17日國家教委下發(fā)的《關于當前國家教委委屬高校財經(jīng)工作中幾點意見的通知》特別強調(diào)：“財務處作為財經(jīng)管理的職能部門，應對全校的財經(jīng)活動實施歸口管理。各校均不得在財務處之外，設立同級財務機構(gòu)。”1997年頒布的《高等學校財務制度》第七條重申了學校財務處(室)作為學校一級財務設置機構(gòu)的地位，指出“高等學校必須單獨設置財務處(室)，作為學校的一級財務機構(gòu)，在校(院)長和總會計師的領導下，統(tǒng)一管理學校的各項財務工作，不得在財務處{室)之外設置同級財務機構(gòu)。”第八條明確了校內(nèi)其他部門設置的財務機構(gòu)只能作為學校二級財務機構(gòu)。“高等學校校內(nèi)后勤、科技開發(fā)、校辦產(chǎn)業(yè)及基本建設等部門因工作需要設置的財務機構(gòu)，只能作為學校的二級財務機構(gòu)，其財會業(yè)務接受財務處(室)的統(tǒng)一領導。高等學校二級財務機構(gòu)必須遵守和執(zhí)行學校統(tǒng)一制定的財務規(guī)章制度，并接受財務處(室)的監(jiān)督和檢查。”2007年財政部、教育部聯(lián)合下發(fā)的《關于“十一五”期間進一步加強高等學校財務管理工作的若干意見》中再次強調(diào)“高等學校的財務部門是負責學校財務管理的綜合機構(gòu)，在校(院)長和總會計師的領導下，參與學校財經(jīng)決策的討論和有關規(guī)定制定工作，對學校各類經(jīng)濟活動實施管理、核算和監(jiān)督。”由于教育部和財政部的高度重視，高校財務機構(gòu)作為學校一級機構(gòu)設置的地位得到了落實和鞏固，其管理職能大大加強，作用也得到了較為充分發(fā)揮。

　　高校財務機構(gòu)設置由學?？倓詹块T下屬的二級科室升格為校一級財務處(室)，機構(gòu)地位的這一變化既體現(xiàn)了各級領導對高校財會工作重視程度的提高，更體現(xiàn)了高校財務機構(gòu)職能的轉(zhuǎn)變和作用的增強，這為高校財會工作的轉(zhuǎn)軌變型提供了堅實的組織體制上的保證。這一轉(zhuǎn)變也實現(xiàn)了高校財會工作從簡單的記賬、算賬、報賬的核算型，向生財、聚財和理財?shù)墓芾硇偷霓D(zhuǎn)變。