公共政策是國家治理的基本工具，國家審計機(jī)關(guān)開展公共政策審計是發(fā)揮審計推動完善國家治理職能的必然要求。審計機(jī)關(guān)對于該領(lǐng)域的研究和探索仍處于起步階段，因此，對這一新的審計形式所需要的基礎(chǔ)條件、路徑方法以及可能出現(xiàn)的困難進(jìn)行充分研究，在當(dāng)前有重要意義。

　　一、關(guān)于公共政策審計內(nèi)涵的理解

　　公共政策是對英文public policy的直譯。對于公共政策，目前理論界仍沒有一個絕對權(quán)威的定義，但不論是戴維·伊斯頓的“社會的價值所作的權(quán)威性分配”理論，還是哈羅德·拉斯維爾與亞伯拉罕·卡普蘭“目標(biāo)、價值與策略的大型計劃”理論，抑或是托馬斯·戴伊等人的“政府行為”理論，強(qiáng)調(diào)的都是政府（或其他權(quán)力主體）根據(jù)其自身的理性判斷對于公共生活的一種安排（當(dāng)然，不經(jīng)過民主決策產(chǎn)生的公共政策不在此列，那是合法性層面的問題）。從這一寬泛的定義，可以引申出公共政策所具有的部分特征，即：一是公共政策由有權(quán)機(jī)關(guān)發(fā)布和推動，具有規(guī)范性和強(qiáng)制性；二是公共政策是由有權(quán)機(jī)關(guān)做出的一種價值選擇，具有博弈性和妥協(xié)性；三是公共政策的作用對象是公共生活，具有廣泛的影響力；四是公共政策的作用過程，往往呈現(xiàn)一種“自上而下、層層傳遞”的過程。

　　按照審計科研所研究報告對于公共政策審計的定義，公共政策審計是“國家審計機(jī)關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)，從形式、事實、價值三個維度，對公共政策、公共政策系統(tǒng)（政策主體、政策客體、政策環(huán)境）、公共政策過程（政策制定、政策執(zhí)行、政策評估、政策終結(jié)等）和公共政策的結(jié)果和影響進(jìn)行的監(jiān)督、評價、建議咨詢等審計活動”。公共政策審計能夠從保障政策貫徹落實，提高公共政策決策科學(xué)性和政策能力，保障公共政策價值目標(biāo)的實現(xiàn)，推動責(zé)任政府和績效政府理念的建立和深化，提高公共政策的參與度和透明度從而增進(jìn)社會民主等五個方面作用于國家治理。

　　二、對于公共政策審計的幾點(diǎn)認(rèn)識

　　（一）審計對象涉及面廣。公共政策是國家治理的目標(biāo)實現(xiàn)途徑，往往由國家發(fā)布，主要針對政治、經(jīng)濟(jì)、文化等某個領(lǐng)域進(jìn)行調(diào)整。由于其自身所具備的特點(diǎn)，公共政策對于公共生活的調(diào)整往往容易產(chǎn)生連鎖反應(yīng)，影響范圍極易擴(kuò)散至相關(guān)領(lǐng)域。比如國家對房地產(chǎn)的調(diào)控，就引起稅收、金融、建筑等多個行業(yè)的劇烈反應(yīng)。因此公共政策審計較一般審計項目而言，審計對象更為廣泛和模糊，對于審計項目的組織要求也更高。

　　（二）公共政策審計具有階段性。公共政策從制定到產(chǎn)生結(jié)果，有一個向下傳導(dǎo)的過程，其作用流程大致可以分為政策制定和政策執(zhí)行（含科研所定義的后兩個階段）兩大階段。在公共政策過程的不同階段，審計關(guān)注對象、審計重點(diǎn)都不一致?？紤]到國家審計的行政監(jiān)督權(quán)性質(zhì)，政策制定階段的審計重點(diǎn)應(yīng)更傾向于通過向立法機(jī)關(guān)提供立法素材、決策依據(jù)等方式，為立法機(jī)關(guān)合理制定政策、適時修正政策等提供建議；而對于政策執(zhí)行階段審計重點(diǎn)則轉(zhuǎn)向政策執(zhí)行在內(nèi)容上是否同一，標(biāo)準(zhǔn)上是否統(tǒng)一，執(zhí)行過程是否流暢、執(zhí)行結(jié)果是否到位，乃至政策執(zhí)行部門在執(zhí)行政策過程中是否存在失職瀆職、弄虛作假、不作為和亂作為等行為等方面。

　　（三）審計視野要求全局性。如前所述，公共政策本身具有博弈性和妥協(xié)性特征，公共政策在內(nèi)容安排、出臺時間、政策實施手段選擇等等方面，都體現(xiàn)出“有權(quán)機(jī)關(guān)”對社會不同利益集團(tuán)（甚至包括有權(quán)機(jī)關(guān)自身）價值需求的綜合平衡，其思維眼界是基于政策治理全局性的，其作用過程往往具有宏觀性、全局性特點(diǎn)。因此進(jìn)行公共政策審計，必須突破以往審計項目查處違法違規(guī)問題為導(dǎo)向?qū)徲嬎悸?，將審計重點(diǎn)放在科學(xué)分析和評價公共政策對于社會發(fā)展全局影響之上，發(fā)揮國家審計信息收集和處理能力的優(yōu)勢，及時的揭示問題、分析問題和反映問題。

　　三、當(dāng)前公共政策審計實踐中的難點(diǎn)分析

　　一是對“公共政策”這一審計對象缺乏明確界定。公共政策實際是一個非常廣泛的問題，涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境等等諸多領(lǐng)域，哪些是審計可以關(guān)注的，那些是應(yīng)該關(guān)注的，那些是需要重點(diǎn)關(guān)注的，以及哪些是不應(yīng)關(guān)注的，直接關(guān)系到審計項目的立項。目前不論是審計機(jī)關(guān)抑或是理論界，仍未對此問題進(jìn)行明確界定，這一狀況既不利于審計機(jī)關(guān)內(nèi)部具體操作，也容易引發(fā)外界不必要的疑慮和抵觸。

　　二是對于“公共政策”審計的邊界缺乏界定。將公共政策全過程納入審計監(jiān)督的范圍，意味著審計監(jiān)督權(quán)力與黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、人大的立法權(quán)以及政府的行政管理權(quán)都將出現(xiàn)交集。面對這種交集審計機(jī)關(guān)既不能“固步自封”，放松甚至放棄監(jiān)督；更不能“越廚代庖”，以監(jiān)督名義“代行”其他權(quán)力主體職權(quán)，因此對于公共政策審計中審計權(quán)力的邊際需要有一個清晰的認(rèn)識。

　　三是“公共政策”審計的評價標(biāo)準(zhǔn)較難確定。這主要有兩方面原因，一方面“公共政策”的實質(zhì)是政策制定者對于社會價值所作的權(quán)威性分配，一般不會存在與當(dāng)前實行的法律法規(guī)相違背的情況（現(xiàn)行的公共政策甚至都是審計評價標(biāo)準(zhǔn)的重要來源），因此公共政策的評價很大程度上是一個“比較選優(yōu)”的問題。而持不同立場、不同視角的主體，對于同一個公共政策的評價，往往會得出不同的結(jié)論，評價標(biāo)準(zhǔn)難以做到唯一性；二是對于審計機(jī)關(guān)而言，當(dāng)前行政型審計體制也制約了審計機(jī)關(guān)對于公共政策進(jìn)行審計的能力。進(jìn)行公共政策審計，審計機(jī)關(guān)如何滿足中央政府、地方政府、普通民眾的不同利益期望；如何在諸多的價值中選取最優(yōu)的評價依據(jù)，是審計機(jī)關(guān)在公共政策審計中需要考慮的問題。

　　四是“公共政策”審計結(jié)果如何執(zhí)行的問題。公共政策與其他專項審計的審計對象不同，其發(fā)生作用的方式、基本運(yùn)作流程等并不必然以一定經(jīng)濟(jì)行為為媒介。因此，當(dāng)前主要以經(jīng)濟(jì)監(jiān)督權(quán)形式存在的審計權(quán)，缺乏對公共政策事項本身進(jìn)行實質(zhì)調(diào)整的能力，審計機(jī)關(guān)只能通過建議的方式，促進(jìn)政策制定和執(zhí)行機(jī)關(guān)對當(dāng)前政策不合理的內(nèi)容和執(zhí)行過程中不合理的環(huán)節(jié)等加以改進(jìn)。從目前審計機(jī)關(guān)的權(quán)力能力來看，審計機(jī)關(guān)仍缺乏足夠制約能力，來保證上述機(jī)關(guān)認(rèn)可并接受審計建議。

　　四、若干建議

　?。ㄒ唬τ谡吒檶徲嫅?yīng)進(jìn)行適當(dāng)規(guī)劃。鑒于公共政策審計的若干特點(diǎn)，將公共政策審計“一步到位”的想法是不適當(dāng)?shù)摹徲嫏C(jī)關(guān)有必要在理清各類關(guān)系的前提下，對推進(jìn)政策跟蹤審計做一個較為長期的規(guī)劃。從目前條件來看，第一階段可沿襲審計機(jī)關(guān)以往審計經(jīng)驗，從政策執(zhí)行的跟蹤審計入手，通過揭示和分析在政策執(zhí)行過程中的問題，提出對包括執(zhí)行機(jī)制，以及制度本身的改進(jìn)建議。在此階段審計工作的重點(diǎn)在于推動公共政策的全面執(zhí)行；第二階段審計機(jī)關(guān)可以通過特定的審計程序，針對性的開展對特定的公共政策的審計。通過對公共政策目標(biāo)是否合理、成本是否經(jīng)濟(jì)、效果是否實現(xiàn)、損害是否得到充分補(bǔ)償?shù)戎笜?biāo)的綜合評估，對公共政策整體的合理性發(fā)表審計意見。這一階段審計工作的重點(diǎn)在于評估政策自身的合理性和經(jīng)濟(jì)性，為有權(quán)機(jī)關(guān)的加強(qiáng)、中止或廢止公共政策提供決策依據(jù)；第三階段審計機(jī)關(guān)應(yīng)發(fā)揮“智庫”角色，通過審計工作對社會危機(jī)進(jìn)行前瞻性的風(fēng)險識別，及時提示有權(quán)機(jī)關(guān)制定或加快實施某類型公共政策。

　?。ǘ?yīng)積極創(chuàng)造政策研究條件。審計機(jī)關(guān)應(yīng)從國家審計長遠(yuǎn)發(fā)展布局入手，做好政策研究工作的規(guī)劃；從提高政策研究能力的角度，在一線審計機(jī)關(guān)建立起與上級政策研究機(jī)構(gòu)相配套的，相對獨(dú)立于審計業(yè)務(wù)部門的政策研究機(jī)構(gòu)，并發(fā)揮整個政策研究體系的系統(tǒng)功能。同時加大政策研究專業(yè)人才的培養(yǎng)。審計機(jī)關(guān)的人才建設(shè)應(yīng)該在精細(xì)分工的基礎(chǔ)上，將研究性人員從業(yè)務(wù)人員中分離出來，通過專門性研究提升政策分析的權(quán)威度。

　?。ㄈ┘訌?qiáng)審計機(jī)關(guān)自身相關(guān)措施的建設(shè)。一是應(yīng)盡快出臺政策跟蹤審計相關(guān)的操作辦法和指南性規(guī)范，解決政策跟蹤審計對象界定、審計邊界模糊、評價標(biāo)準(zhǔn)選擇困難、審計重點(diǎn)不清等基礎(chǔ)性問題；二是采取措施保障審計機(jī)關(guān)的獨(dú)立性，保證審計機(jī)關(guān)能在政策跟蹤中保持客觀、公正的立場，獨(dú)立發(fā)表審計評價意見；三是創(chuàng)新審計思路和方法，探索聯(lián)網(wǎng)審計、跟蹤審計、計算機(jī)審計等新審計方法在政策跟蹤審計中的運(yùn)用，提高審計效率、擴(kuò)展審計覆蓋面、提高審計分析的深度。四是繼續(xù)推動審計結(jié)果的全面公告。

　?。ㄋ模┙⑵饘徲嫏C(jī)關(guān)與立法和政策制定機(jī)關(guān)的常設(shè)性溝通機(jī)制。使審計機(jī)關(guān)能及時掌握到當(dāng)前立法和政策制定的背景、目的、思路、困難等基本情況，而進(jìn)行針對性、專業(yè)性的分析，提供合理建議；另一方面也方便審計機(jī)關(guān)在日常審計實踐中發(fā)現(xiàn)、揭示的問題情況及時反饋到立法和政策制定機(jī)關(guān)，以完善制度建設(shè)；同時，雙方的常設(shè)性溝通也能提升雙方的了解度和借鑒度。具體而言，這種常設(shè)性溝通機(jī)制可以從審計項目計劃的征求意見制度、審計結(jié)果的報告制度、審計意見咨詢制度、雙方專業(yè)人才交流等專門性制度建設(shè)著手，逐步完善成統(tǒng)一的制度體系。

　　（五）公共政策審計應(yīng)推動公眾參與。推動公眾參與重要意義在于：一是為審計重點(diǎn)的確定提供方向。公眾位于公共政策的末端，對于公共政策的利弊得失有最直觀的感受，因此公眾參與有利于審計機(jī)關(guān)及時掌握公共政策最新動態(tài)和薄弱環(huán)節(jié)，從而鎖定審計的重點(diǎn)；二是有助于審計評價更趨合理。促進(jìn)專家和公眾對公共政策審計的積極參與，能夠起到集思廣益的作用，彌補(bǔ)審計機(jī)關(guān)能力上的不足，同時增進(jìn)民眾對政策的認(rèn)知和支持；三是為審計結(jié)果的有效執(zhí)行提供助力。公民參政、議政能力與公民所掌握的政治信息量成正比關(guān)系，加強(qiáng)透明度能夠有效提升輿論監(jiān)督的效果，不僅可以制約公共政策制定和執(zhí)行中的“精英操控”和貪腐行為，也可以為審計工作提供良好的助力。

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