審計(jì)實(shí)施方案是審計(jì)項(xiàng)目實(shí)施的指南和靈魂，是完成審計(jì)計(jì)劃、落實(shí)工作方案、指導(dǎo)實(shí)施過程、控制審計(jì)質(zhì)量、實(shí)現(xiàn)審計(jì)成果的“作戰(zhàn)計(jì)劃”。自《中華人民共和國國家審計(jì)準(zhǔn)則》（2010年審計(jì)署第8號(hào)令，以下簡(jiǎn)稱“準(zhǔn)則”）2011年1月1日正式施行，迄今已逾一年。與原有的質(zhì)量控制規(guī)范相比，準(zhǔn)則對(duì)審計(jì)實(shí)施方案編制和調(diào)整的規(guī)定是最引人注目的內(nèi)容變動(dòng)之一，從總體來看，這些規(guī)定適應(yīng)審計(jì)工作的現(xiàn)實(shí)需求，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)普遍認(rèn)可和接受這些規(guī)定是指導(dǎo)審計(jì)實(shí)施方案編制、調(diào)整、執(zhí)行的至關(guān)重要的依據(jù)。但也不可否認(rèn)，在具體操作的微觀層面審計(jì)實(shí)施方案編制質(zhì)量不高、對(duì)實(shí)際執(zhí)行指導(dǎo)性不足等問題仍未得到徹底解決，且受到審計(jì)組內(nèi)部人員素質(zhì)、質(zhì)量管理、控制水平等影響，編制不及時(shí)、內(nèi)容針對(duì)性不強(qiáng)等問題又逐漸顯現(xiàn)。審計(jì)實(shí)施方案編制和執(zhí)行水平已經(jīng)成為制約審計(jì)現(xiàn)場(chǎng)管理乃至審計(jì)項(xiàng)目整體質(zhì)量提高的重要因素，需要予以進(jìn)一步關(guān)注和研究。

　　一、審計(jì)實(shí)施方案編制和執(zhí)行存在的主要問題

　?。ㄒ唬┚幹茣r(shí)間滯后。隨著新舊準(zhǔn)則更替，審前調(diào)查和審計(jì)實(shí)施的界限不復(fù)存在，審計(jì)實(shí)施方案不再強(qiáng)調(diào)要求審計(jì)業(yè)務(wù)會(huì)議審議，一般只要經(jīng)審計(jì)組組長審定就可以，雖然有及時(shí)報(bào)審計(jì)機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)部門備案的要求，但對(duì)很大一部分項(xiàng)目而言審計(jì)組與其所在業(yè)務(wù)處室重合，且審定和備案的具體時(shí)間要求并未確定，審計(jì)實(shí)施方案的編制在一定意義上成為審計(jì)組的內(nèi)部事項(xiàng)。不少項(xiàng)目編制審計(jì)實(shí)施方案明顯滯后于進(jìn)度安排，有些項(xiàng)目審計(jì)實(shí)施時(shí)間過半實(shí)施方案還未成型，個(gè)別項(xiàng)目甚至直至審計(jì)報(bào)告提交審理前才匆匆倒擬實(shí)施方案，使得審理工作受到阻滯和影響。

　?。ǘ┚幹七^程隨意性大。審計(jì)實(shí)施方案的編制建立在對(duì)被審計(jì)對(duì)象及其相關(guān)情況的調(diào)查了解基礎(chǔ)之上，準(zhǔn)則對(duì)調(diào)查了解的操作對(duì)象、執(zhí)行方法及其范圍程度，就此作出職業(yè)判斷的依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)、重點(diǎn)，審計(jì)應(yīng)對(duì)措施的確定作出了極其詳盡的規(guī)定，但是在實(shí)踐中，很多審計(jì)組并未按照這些規(guī)范從審計(jì)工作方案提出的審計(jì)目標(biāo)出發(fā)，對(duì)調(diào)查了解過程進(jìn)行完整、精確、明細(xì)的分工，審計(jì)人員對(duì)調(diào)查了解的目標(biāo)、重點(diǎn)和執(zhí)行要求不清楚，工作的重復(fù)、遺漏和大量的“無用功”不同程度地存在， 表現(xiàn)出一定的盲目性和無序性。

　　（三）編制內(nèi)容針對(duì)性不強(qiáng)。盡管自2004年以來，審計(jì)機(jī)關(guān)在提升審計(jì)實(shí)施方案編制和執(zhí)行水平上做了很多探索和總結(jié)，把調(diào)查了解被審計(jì)單位及其相關(guān)情況，評(píng)估被審計(jì)單位存在重要問題的可能性，確定審計(jì)應(yīng)對(duì)措施，編制審計(jì)實(shí)施方案，并且做到審計(jì)分工和時(shí)限細(xì)化到人等做法在某些審計(jì)機(jī)關(guān)已經(jīng)得到公認(rèn)和較為普遍的執(zhí)行。但是，從更廣泛的領(lǐng)域來看，審計(jì)實(shí)施方案的目標(biāo)和內(nèi)容與審計(jì)項(xiàng)目對(duì)應(yīng)性不強(qiáng)、審計(jì)重點(diǎn)不突出、重要審計(jì)事項(xiàng)的方法步驟不具體、審計(jì)分工責(zé)任不明晰等實(shí)質(zhì)性問題仍未得到徹底解決，且其存在程度與范圍在審計(jì)機(jī)關(guān)之間極不平衡，個(gè)別審計(jì)項(xiàng)目的實(shí)施方案還在照搬工作方案，審計(jì)重點(diǎn)流于行業(yè)審計(jì)通用審查內(nèi)容而無法突出項(xiàng)目本身特點(diǎn)，這些都使得實(shí)施方案內(nèi)容失于籠統(tǒng)模糊，欠缺針對(duì)性和操作性。

　?。ㄋ模?duì)審計(jì)實(shí)施的指導(dǎo)性不足。在審計(jì)實(shí)施方案的執(zhí)行過程中，偏離和執(zhí)行不到位現(xiàn)象不容忽視。部分審計(jì)組未能把審計(jì)實(shí)施方案作為統(tǒng)一明確的執(zhí)行目標(biāo)和行動(dòng)綱領(lǐng)進(jìn)行強(qiáng)調(diào)，甚至把實(shí)施方案擱置或形式化，以行政指令代替實(shí)施方案，使得各個(gè)小組主要依靠自身的習(xí)慣實(shí)施審計(jì)，一些項(xiàng)目中盡管發(fā)現(xiàn)了頗具價(jià)值的問題，但是由于缺乏系統(tǒng)的計(jì)劃指導(dǎo)，各小組之間不能形成默契的協(xié)調(diào)和溝通，難以就其在項(xiàng)目中的問題形成整體情況和規(guī)?；男畔Ⅻc(diǎn)，或者對(duì)相同問題執(zhí)行的探查范圍、審查深度、輸出口徑各不相同，影響最終匯總形成審計(jì)結(jié)論。在現(xiàn)今審計(jì)項(xiàng)目對(duì)協(xié)作和聯(lián)動(dòng)需求日益強(qiáng)調(diào)的背景下這一問題也越加凸顯。

　　二、影響審計(jì)實(shí)施方案編制和執(zhí)行質(zhì)量的主要因素分析

　　由于上述問題的存在，審計(jì)組內(nèi)部對(duì)“審哪些內(nèi)容”、“怎么審”、“審到何種程度”、“輸出什么樣的成果”等關(guān)鍵性問題缺乏完整明確的共識(shí)，項(xiàng)目組織和執(zhí)行呈現(xiàn)出一定程度的無序和渙散，忙閑不均、控制缺位比較普遍，導(dǎo)致資源浪費(fèi)，審計(jì)成果分散，集約效果差，直接削弱了審計(jì)實(shí)施方案的指揮引領(lǐng)作用，并進(jìn)而損及審計(jì)項(xiàng)目執(zhí)行的秩序、效率和效果，甚至影響審理工作的正常開展。導(dǎo)致上述問題出現(xiàn)的因素是多方面的，既有審計(jì)組內(nèi)部對(duì)審計(jì)規(guī)范的認(rèn)識(shí)和管理水平，也有外部質(zhì)量控制過程演變和考核機(jī)制等制度環(huán)境。

　?。ㄒ唬┛刂乒?jié)點(diǎn)的適度前移使得審計(jì)組對(duì)審計(jì)實(shí)施方案的質(zhì)量控制責(zé)任凸顯?！秾徲?jì)機(jī)關(guān)審計(jì)方案準(zhǔn)則》（2000年審計(jì)署第2號(hào)令）第一次以部門規(guī)章的形式定義“審計(jì)實(shí)施方案”并就其編制的基礎(chǔ)、內(nèi)容、程序和調(diào)整、執(zhí)行、歸檔等做出規(guī)定，《審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)項(xiàng)目質(zhì)量控制辦法（試行）》（2004年審計(jì)署第6號(hào)令）進(jìn)一步鞏固和強(qiáng)化了審計(jì)實(shí)施方案對(duì)于辦理審計(jì)項(xiàng)目的綱領(lǐng)性作用。2011年開始實(shí)行的準(zhǔn)則對(duì)審計(jì)實(shí)施方案的重視程度有增無減，在審計(jì)實(shí)施一章的第一節(jié)就對(duì)審計(jì)實(shí)施方案作出專門而詳細(xì)的規(guī)定，同時(shí)，從順應(yīng)審計(jì)實(shí)踐進(jìn)一步改進(jìn)審計(jì)質(zhì)量分級(jí)控制的要求，對(duì)審計(jì)實(shí)施方案的審定和調(diào)整程序提出要求：除了重要審計(jì)項(xiàng)目的審計(jì)實(shí)施方案應(yīng)當(dāng)報(bào)經(jīng)審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人審定，其他項(xiàng)目的審計(jì)實(shí)施方案由審計(jì)組組長審定，并及時(shí)報(bào)審計(jì)機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)部門備案；除了對(duì)審計(jì)目標(biāo)、審計(jì)組組長、審計(jì)重點(diǎn)、現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)結(jié)束時(shí)間四大事項(xiàng)外，其他調(diào)整事項(xiàng)由審計(jì)組自行實(shí)施。前已述及，以前需要經(jīng)審計(jì)機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)會(huì)議審議、經(jīng)主管領(lǐng)導(dǎo)審批的實(shí)施方案，現(xiàn)在基本上已經(jīng)成為審計(jì)組可以自行決定內(nèi)容的事項(xiàng)，且由于審計(jì)組現(xiàn)場(chǎng)實(shí)際負(fù)責(zé)人均是業(yè)務(wù)處室的負(fù)責(zé)人，并且其中的 “重要審計(jì)項(xiàng)目”尚沒有明確定義，審計(jì)項(xiàng)目通常比照一般項(xiàng)目執(zhí)行，因此，審計(jì)實(shí)施方案的編制、調(diào)整由審計(jì)組所在處室主導(dǎo)，且其編制、執(zhí)行、調(diào)整過程中的質(zhì)量控制責(zé)任也落在了審計(jì)組。有些審計(jì)機(jī)關(guān)的審理部門盡管在項(xiàng)目執(zhí)行中也會(huì)提醒審計(jì)組及時(shí)編寫實(shí)施方案，但是這也只能是指引性的建議，從規(guī)范設(shè)定的控制節(jié)點(diǎn)上講，只有到審計(jì)項(xiàng)目提交審理時(shí)，審理部門才能取得審計(jì)實(shí)施方案。

　?。ǘ徲?jì)組對(duì)審計(jì)質(zhì)量的系統(tǒng)管理和控制水平尚不能完全適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求。一方面，審計(jì)組對(duì)審計(jì)質(zhì)量管理的認(rèn)識(shí)還不夠到位。在前準(zhǔn)則時(shí)期審計(jì)質(zhì)量控制的實(shí)質(zhì)性工作大多是由法規(guī)部門承擔(dān)，審計(jì)組、業(yè)務(wù)處習(xí)慣于根據(jù)法規(guī)部門提出的要求和檢查內(nèi)容來逐項(xiàng)安排控制事項(xiàng)，體現(xiàn)為一種“被動(dòng)”式控制責(zé)任，準(zhǔn)則的施行使得審計(jì)組需要承擔(dān)更加積極的質(zhì)量管理責(zé)任，且賦予審計(jì)組更大的空間，而大多審計(jì)組還未建立與這一要求相適應(yīng)的質(zhì)量管理意識(shí)。另一方面，審計(jì)組對(duì)審計(jì)實(shí)施的組織管理活動(dòng)還不夠系統(tǒng)規(guī)范。由于當(dāng)前審計(jì)現(xiàn)場(chǎng)管理水平不高，目標(biāo)分散、組織失序、溝通不暢等問題普遍存在，審計(jì)組習(xí)慣于“見招拆招”，未雨綢繆、全盤掌控的系統(tǒng)控制思路和精細(xì)化管理模式尚未建立。

　　（三）現(xiàn)有考核機(jī)制的不完善不健全在客觀上加重了審計(jì)實(shí)施方案的形式化風(fēng)險(xiǎn)。審計(jì)質(zhì)量是規(guī)范執(zhí)行質(zhì)量和成果實(shí)現(xiàn)質(zhì)量的統(tǒng)一，但是由于后者實(shí)現(xiàn)的難度更大，且無法后補(bǔ)，審計(jì)機(jī)關(guān)現(xiàn)行行政考核機(jī)制更多地突出審計(jì)要情、案件移送、專題報(bào)告等審計(jì)成果的取得，因此長期以來審計(jì)項(xiàng)目形成了“重成果、輕管理”的問題導(dǎo)向模式，審計(jì)組織從開始就要集中精銳優(yōu)先突擊重大違法違規(guī)問題和查找違法犯罪案件線索，因此就不可能在調(diào)查了解被審計(jì)單位總體情況和編制審計(jì)實(shí)施方案上投注足夠的時(shí)間和精力。

　　三、提高審計(jì)實(shí)施方案編制和執(zhí)行質(zhì)量的建議

　　審計(jì)項(xiàng)目的執(zhí)行過程實(shí)質(zhì)上也正是審計(jì)實(shí)施方案的貫徹和落實(shí)過程，因此，改進(jìn)實(shí)施方案編制的質(zhì)量并緊緊圍繞其提出的目標(biāo)、內(nèi)容、步驟、方法展開審計(jì)，對(duì)于保證和提升審計(jì)質(zhì)量來說具有至關(guān)重要的作用。

　　（一）在認(rèn)識(shí)層面，著力樹立審計(jì)實(shí)施方案作為一項(xiàng)重大資源的定位。如果將編制、調(diào)整審計(jì)實(shí)施方案形式化、模版化，那么勢(shì)必會(huì)把實(shí)施方案作為一項(xiàng)工作負(fù)擔(dān)，僅僅停留在應(yīng)付檢查的層面。但事實(shí)上，它不僅不是負(fù)擔(dān)，反而是可以開發(fā)利用的重要審計(jì)資源。對(duì)于團(tuán)隊(duì)管理來說，統(tǒng)一任務(wù)目標(biāo)、確定合理路徑、明晰人員分工是十分必要且可以有效提升工作效率和效果的。因此，可以采取組織審計(jì)組管理評(píng)析、典型案例交流座談、重要項(xiàng)目審計(jì)講評(píng)等有效手段引導(dǎo)審計(jì)組、業(yè)務(wù)處進(jìn)一步端正和提升對(duì)審計(jì)實(shí)施方案作用的理解和認(rèn)識(shí)，明確高質(zhì)量的實(shí)施方案與人員、技術(shù)、政策法規(guī)等并列作為重大審計(jì)資源的定位和要求，逐步提升審計(jì)項(xiàng)目執(zhí)行的計(jì)劃性。

　　（二）在執(zhí)行層面，著力突出系統(tǒng)論思維方式對(duì)實(shí)施過程的指導(dǎo)。積極創(chuàng)新和探索審計(jì)組織管理思維和方式，切實(shí)從統(tǒng)籌管理和有序?qū)嵤┏霭l(fā)處理好計(jì)劃與實(shí)施、分工和協(xié)作的關(guān)系，一方面通過充分細(xì)致的調(diào)查了解和信息整合工作增強(qiáng)審計(jì)實(shí)施方案的科學(xué)性和可操作性，保證現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)的高效有序，另一方面要時(shí)刻關(guān)注在實(shí)施中發(fā)現(xiàn)的新情況、新問題，及時(shí)調(diào)整和優(yōu)化方案；一方面要合理分工，劃定各小組工作內(nèi)容和范圍，明確目標(biāo)責(zé)任，另一方面要搞好綜合協(xié)調(diào)和進(jìn)度管理，跟蹤檢查各小組的工作進(jìn)展，評(píng)估其工作質(zhì)量，并根據(jù)已經(jīng)發(fā)現(xiàn)的線索題材及時(shí)改進(jìn)實(shí)施方案，指導(dǎo)各小組統(tǒng)一取證內(nèi)容和操作標(biāo)準(zhǔn)，避免各自為戰(zhàn)影響從整體分析歸納和提煉審計(jì)成果。

　?。ㄈ┰谝?guī)范層面，著力研究進(jìn)一步細(xì)化準(zhǔn)則相關(guān)規(guī)定的必要和實(shí)現(xiàn)途徑?？梢宰陨隙旅鞔_界定準(zhǔn)則第七十九條“重要審計(jì)項(xiàng)目”的范圍，并研究出臺(tái)或授權(quán)下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)自行制定相關(guān)配套和補(bǔ)充性規(guī)范指南，構(gòu)建和完善審計(jì)實(shí)施方案編制、執(zhí)行、調(diào)整的過程監(jiān)控機(jī)制。審計(jì)署不僅要重視審計(jì)成果實(shí)現(xiàn)質(zhì)量的考評(píng)，而且要強(qiáng)化和完善審計(jì)規(guī)范執(zhí)行質(zhì)量的檢查、通報(bào)和考核，進(jìn)一步增強(qiáng)全體審計(jì)人員樹立“依法、規(guī)范、程序、嚴(yán)謹(jǐn)、細(xì)致、責(zé)任”的審計(jì)質(zhì)量意識(shí)。