摘要：本文以國家治理的視角，從投資審計在國家治理的地位、獨特優(yōu)勢、實現(xiàn)國家治理的途徑等方面，闡述如何加強對國家重點投資項目的審計監(jiān)督，使得投資審計真正服務(wù)于國家治理。

　　關(guān)鍵詞：國家治理 投資審計

　　國家審計作為國家治理這個大系統(tǒng)中一個內(nèi)在的具有預(yù)防、揭示和抵御功能的“免疫系統(tǒng)”，是國家治理的重要組成部分，同時對國家治理起著促進作用。近年來，尤其是2009年以來，為擴大內(nèi)需促進經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展，國家多次下達政府投資計劃，全社會固定資產(chǎn)投資規(guī)模在不斷增長。這些投資是否得到高效使用、這些工程建設(shè)項目是否得到順利實施，不僅直接決定著國家擴大內(nèi)需、促進經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展政策措施的宏觀調(diào)控效果，而且投資行為涉及民生、社會方方面面和百姓福祉。加強對政府投資審計監(jiān)督，充分發(fā)揮審計保障經(jīng)濟社會健康運行的“免疫系統(tǒng)”功能，實現(xiàn)國家宏觀調(diào)控政策的落實，使得投資審計真正服務(wù)于國家治理，服務(wù)于國家的經(jīng)濟、社會發(fā)展的大局。

　　一、政府投資審計在國家治理的地位

　　劉家義審計長指出，國家治理是通過配置和運行國家權(quán)力，對國家和社會事務(wù)進行控制、管理和提供服務(wù)，確保國家安全，捍衛(wèi)國家利益，維護人民權(quán)益，保持社會穩(wěn)定，實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展。在這一過程中，國家審計通過依法履行職責，對權(quán)力運行進行監(jiān)督和制約，發(fā)揮預(yù)防、揭示和抵御的“免疫系統(tǒng)”功能，從而推動實現(xiàn)國家良好治理。

　　在國家審計監(jiān)督體系中，政府投資審計一直是最重要領(lǐng)域之一，政府投資審計是國家審計機關(guān)依據(jù)《中華人民共和國審計法》及其實施條例、《審計機關(guān)國家審計準則》等法律法規(guī)，以投資活動為主線對參與建設(shè)活動的諸多單位和環(huán)節(jié)實施全過程監(jiān)督控制，對投資立項的合法性、建設(shè)資金來源和使用的合理性、竣工投產(chǎn)后的效益性進行審計監(jiān)督，從而最大限度地保障國家建設(shè)項目資金的真實、合法和效益，促使投資單位嚴格履行基本建設(shè)程序，遵守國家有關(guān)基本建設(shè)法規(guī)，制止盲目建設(shè)，減少損失浪費，起到防患未然的作用，以發(fā)揮審計監(jiān)督職能的一種行政執(zhí)法行為。審計署、國家計委、財政部、國家經(jīng)貿(mào)委、建設(shè)部、國家工商行政管理局頒布的《建設(shè)項目審計處理暫行規(guī)定》、中央紀委、中央組織部、監(jiān)察部、人事部、審計署頒布并實施的《審計機關(guān)國家建設(shè)項目審計準則》以及各地方政府制定的相應(yīng)的國家建設(shè)項目審計辦法，確認了政府投資審計在政府投資建設(shè)項目監(jiān)管體系中的主導(dǎo)地位；與此同時，各級地方政府紛紛成立“政府投資審計中心”、“政府投資審計分局”、“政府投資審計專業(yè)局”等專門投資審計機構(gòu)。通過更加專業(yè)的投資審計監(jiān)督，實現(xiàn)國家宏觀調(diào)控政策的實施、維護國家財政經(jīng)濟秩序、促進廉政建設(shè)和保障國民經(jīng)濟健康發(fā)展，進而完善國家治理。

　　二、政府投資審計在國家治理中的獨特優(yōu)勢

　?。ㄒ唬┩顿Y審計監(jiān)督的資金量大面廣。近年來，我國經(jīng)濟的發(fā)展動力主要來自于三個方面：消費、投資和出口。其中投資中最重要的部分——固定資產(chǎn)投資無疑對我國經(jīng)濟發(fā)展的拉動作用最大、最有效、最明顯，它對調(diào)整我國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)會發(fā)揮巨大的作用，對解決就業(yè)和提高財政收入、改善民生都有著巨大的作用，在很大程度上決定了我國經(jīng)濟發(fā)展的速度、規(guī)模、質(zhì)量和效益。因此，我國在關(guān)系國計民生的重大基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)領(lǐng)域投資規(guī)模空前高漲，2009至2011年，我國固定資產(chǎn)投資總額持續(xù)增長，分別高達到22萬億元、28萬億元和30萬億元。政府投資審計聚焦國家財政性資金及以財政性資金為主導(dǎo)吸引的社會其他投資，最有條件評價國家財富的使用和管理情況，促進國家治理。

　?。ǘ┱顿Y活動涉及到國民經(jīng)濟的各決策、管理部門。固定資產(chǎn)投資領(lǐng)域中的重大投資項目資金使用好壞、項目績效情況直接關(guān)系到黨和政府各項重大決策的落實效果，關(guān)乎國計民生。這部分資金如果用得好，可以為國家經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展奠定堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)，在整個經(jīng)濟發(fā)展中形成一筆巨大的物質(zhì)財富，有效推動國家良治。近年來，政府投資審計一直圍繞國家深化投資體制改革的要求，緊密結(jié)合中央實施的積極財政政策和中央調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)及經(jīng)濟發(fā)展方式要求，堅持在工作中既充分利用財政審計方法手段，又突出投資審計的特點，使投資審計工作更加貼近國家經(jīng)濟工作中心，較好地發(fā)揮了投資審計監(jiān)督的作用。政府投資審計從最初的完成政府交辦的個性任務(wù)，發(fā)展到揭示重點項目的問題、維護建設(shè)領(lǐng)域的秩序，進而開始主動關(guān)注國計民生、關(guān)注國家經(jīng)濟安全的重大發(fā)展問題，促進了制度的完善、法制的健全和體制的改進。

　?。ㄈ┩顿Y審計更能直面社會大眾利益訴求。政府投資項目涉及“三農(nóng)”、教育、醫(yī)療、住房和社會保障房、公共設(shè)施、環(huán)保等民生項目，所有這些投資行為的最終受益者是人民群眾，而投資建設(shè)過程所涉及建設(shè)單位征地拆遷、施工單位拖欠農(nóng)民工問題均涉及人民群眾的切身利益。政府投資審計更能直面老百姓的根本訴求，服務(wù)大局的職能更強于其他專業(yè)審計，更能直接的服務(wù)于人民群眾，為政府宏觀經(jīng)濟決策提供依據(jù)，推動社會經(jīng)濟發(fā)展目標實現(xiàn)作用更為突出，是實現(xiàn)國家治理的重要工具。

　　（四）投資審計涉及公權(quán)力腐敗高發(fā)領(lǐng)域。由于我國目前建筑市場競爭無序，監(jiān)督管理機制薄弱，這一領(lǐng)域已經(jīng)成為當前我國腐敗現(xiàn)象滋生與發(fā)展的溫床，是我國腐敗高發(fā)、多發(fā)的重點領(lǐng)域、高危領(lǐng)域。將審計的內(nèi)容鎖定在項目建設(shè)過程中涉及到的所有技術(shù)經(jīng)濟活動方面，從縱向看，是對項目建設(shè)從開始到結(jié)束乃至使用階段的效益情況等的全部過程進行的審計監(jiān)督；從橫向看，是對項目活動同時存在的各個側(cè)面進行的審計監(jiān)督。強化政府投資項目決策失誤責任追究制度，嚴肅查處重大損失浪費事件的責任人，追究其行政責任、法律責任和經(jīng)濟責任等，能實現(xiàn)對這一領(lǐng)域公權(quán)力的監(jiān)控和威懾作用。

　　三、深化投資審計服務(wù)國家治理的途徑

　　作為政府審計機關(guān)，要充分發(fā)揮投資審計“免疫系統(tǒng)”功能作用，全力服務(wù)國家治理，就應(yīng)立足大局、著眼宏觀，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，圍繞黨委政府中心工作，結(jié)合開展政府投資建設(shè)領(lǐng)域突出問題專項治理工作，著力揭露和查處投資領(lǐng)域中的突出問題和重大違法違規(guī)問題，促進投融資體制的改革和制度的完善，促進黨委政府的各項政策措施落實到位，努力發(fā)揮審計保障國家經(jīng)濟社會安全運行的免疫系統(tǒng)功能，服務(wù)于國家治理。

　　（一）服務(wù)黨委、政府中心工作，當好決策參謀。在我國，各級黨委、政府是國家治理的主體，國家審計則是實現(xiàn)國家治理的一項重要手段。這就要求國家審計要當好“政府謀士”、“經(jīng)濟衛(wèi)士”，充分發(fā)揮審計監(jiān)督職能。因此，作為審計機關(guān)，首先應(yīng)該做到的就是高度重視地方黨委、政府關(guān)注的建設(shè)項目。比如地方黨委政府每年承諾要辦的實事工程、對地方經(jīng)濟社會發(fā)展有較大影響的基礎(chǔ)設(shè)施或其他重項建設(shè)項目，都應(yīng)該是審計關(guān)注的重點。審計中，審計機關(guān)掌握大量素材，可以說要情況有情況，要問題有問題，要數(shù)據(jù)有數(shù)據(jù)，在為黨委政府決策服務(wù)方面有責得天獨厚的優(yōu)勢，為此審計機關(guān)應(yīng)全力當好黨委政府的決策參謀，做到“黨委政府關(guān)心什么，就重點審什么”根據(jù)黨委政府關(guān)注的重點來立項，進行重點審計，做到“黨委政府需要什么，就提供什么”，抓住普遍性、苗頭性、典型性、新生性、潛在性問題，從體制、機制、制度層面提出建議，為黨委政府決策提供參考。

　?。ǘ┘訌姍?quán)力監(jiān)督，打擊建設(shè)領(lǐng)域犯罪行為，發(fā)揮對腐敗行為的震懾作用。政府審計實現(xiàn)“權(quán)力監(jiān)督”職能的關(guān)鍵目標是遏制權(quán)力尋租、打擊預(yù)防腐敗行為。投資建設(shè)領(lǐng)域是腐敗的重災(zāi)區(qū)，是國家治理中最嚴重的威脅之一。在這些領(lǐng)域中，一些部門和壟斷企業(yè)控制著關(guān)系國計民生的基礎(chǔ)性資源，資源分配權(quán)、資金使用權(quán)、壟斷權(quán)力等交織在一起，成為貪污腐敗、權(quán)錢交易的沃土。委托—代理利益鏈條下，履行公共受托責任的政府行政部門始終處于權(quán)力尋租的中心環(huán)節(jié)，層出不窮的尋租行為扭曲了市場資源配置功能，破壞了市場競爭秩序。為更好地遏制權(quán)力尋租的發(fā)生，基于公共財政框架下的政府投資審計重點應(yīng)放在公共支出上，實現(xiàn)由收支審計向以支出為主的轉(zhuǎn)變，通過強化支出審計，促進政府正確執(zhí)行法定職責，并對公共支出進行有效的控制。在對政府重大投資項目和重點工程的審計中，政府投資審計通過發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，配合當前開展的工程建設(shè)領(lǐng)域突出問題專項治理，以揭露和查處重大違法違規(guī)問題和經(jīng)濟犯罪線索為重點，加大對工程建設(shè)領(lǐng)域的審計監(jiān)督力度，推進從源頭上防治腐敗工作，促進工程建設(shè)高效、安全、廉潔運行，防止國家建設(shè)資源的流失。

　　（三）著眼社會關(guān)注、群眾關(guān)心的熱點難點問題，促進和諧社會建設(shè)。在我國，國家治理的服務(wù)對象和最終目標都是人民群眾的根本利益，因此，我國的審計機關(guān)是在黨和政府領(lǐng)導(dǎo)下直接服務(wù)于人民利益的，這使得我國各級審計機關(guān)在行使檢查監(jiān)督職能的同時，自覺地融入到國家經(jīng)濟安全和社會經(jīng)濟健康運行過程中來，參與到服務(wù)型政府的建設(shè)中來，參加到國家治理和履行政府職能之中來，并且在國家治理中發(fā)揮了重要作用。其中，高度關(guān)注民生，高度重視關(guān)系到民眾根本利益的熱點難點問題領(lǐng)域的審計項目，是國家審計非常突出的一個特點。今年年初的全國審計工作會議上，劉家義審計長明確指出：“審計工作要更加關(guān)注民生問題，關(guān)注嚴重影響和損害群眾利益的問題，防范在土地征用、拆遷安置和企業(yè)改制等方面可能引發(fā)的社會問題，切實維護社會穩(wěn)定。”政府投資審計以維護群眾權(quán)益、促進整改為目的，充分發(fā)揮審計建設(shè)性作用。在審計的過程中，一方面如審計工作中重點關(guān)注涉及“三農(nóng)”、教育、醫(yī)療、住房和社會保障房、公共設(shè)施、環(huán)保等民生項目，保障項目建設(shè)順利推進和各項資金的規(guī)范管理和有效使用，為維護民眾的根本利益做出了貢獻；另一方面，在工程建設(shè)項目審計中重點關(guān)注征地拆遷資金的補償情況，注意揭露單位或個人擠占、侵占、挪用、截留征地拆遷補償資金的問題，關(guān)注施工單位拖欠農(nóng)民工問題，維護人民群眾的切身利益。

　　（四）維護財政資金使用合規(guī)、安全，提高資金使用效益。隨著政府職能轉(zhuǎn)型和支出規(guī)模的不斷擴大，以及社會民主意識的不斷增強，投資審計以“合規(guī)性”為目標的傳統(tǒng)審計方式已經(jīng)遠遠不能滿足廣大人民對政府及其所屬部門使用公共資源工作的要求。從傳統(tǒng)財務(wù)審計向現(xiàn)代績效審計延伸，已成為我國政府審計的必然發(fā)展趨勢。政府投資審計處在績效審計的前沿陣地，要在對全部政府性資金投資項目進行綜合分析的基礎(chǔ)上，針對其中重點和關(guān)鍵投資項目的合理性、經(jīng)濟性、有效性進行監(jiān)督、評價，并提出改進建議，評價項目資金使用績效的變化趨勢，提高項目對社會經(jīng)濟發(fā)展的影響力。應(yīng)圍繞政府自身管理的效率性和效果性開展績效審計。如通過關(guān)注政府責任履行情況和政府績效，揭露政府及有關(guān)部門自身管理方面存在的不足和績效缺陷，深入分析原因，提出建議，促進政府不斷改進管理，加強自身建設(shè)和提高績效，建立問責機制，建設(shè)責任政府，為推動民主化進程和深化政治體制改革發(fā)揮了積極的作用。

　?。ㄎ澹┳⒅貙徲嬤^程的服務(wù)性和建設(shè)性，實現(xiàn)社會管理和公共服務(wù)職能。由于投資審計是對建設(shè)工程項目從源頭到終結(jié)各個控制點進行靜態(tài)和動態(tài)控制的跟蹤審計，充分體現(xiàn)了審計的服務(wù)性、預(yù)警性等功能，投資審計今后要加強“全過程跟蹤”力度，將事前預(yù)防，事中控制和事后監(jiān)督有機結(jié)合起來，把投資審計工作貫穿于工程建設(shè)全過程，并有效滲透到固定資產(chǎn)投資領(lǐng)域的各環(huán)節(jié)。這種審計模式為審計參與管理提供了可能，將有效地促進建設(shè)工程項目的健康運作，較好地防范不合理工程造價現(xiàn)象的出現(xiàn)，從而在遏止腐敗問題產(chǎn)生，提高經(jīng)濟效益，降低投資風險等方面發(fā)揮建設(shè)性作用。與此同時，應(yīng)始終關(guān)注項目建設(shè)運營中出現(xiàn)的體制性障礙、制度性缺陷和管理漏洞，綜合分析問題成因，從體制、制度層面提出建議，努力實現(xiàn)社會管理和公共服務(wù)職能。

　　參考文獻

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