一段時期以來，我國非經(jīng)營性政府投資建設(shè)項目基本上沿襲計劃經(jīng)濟(jì)體制下的傳統(tǒng)管理模式，以政府主管部門為主體，組建多種形式的工程指揮部、工程建設(shè)籌建處作為項目業(yè)主，直接負(fù)責(zé)工程項目的建設(shè)管理工作。隨著我國市場經(jīng)濟(jì)程度不斷深化，這種模式越來越顯露出其弊端，越來越不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，所以代建模式相應(yīng)而生。代建制的提法最初產(chǎn)生于國內(nèi)一些地方政府的文件，是我國政府投資項目委托管理制度的特定稱謂。所謂“代建制”，是指通過招標(biāo)等方式，選擇專業(yè)化的項目管理單位對政府投資的非經(jīng)營性項目負(fù)責(zé)建設(shè)實施，嚴(yán)格控制項目投資、質(zhì)量和工期，建成后移交給使用單位。本文認(rèn)為，代建制是指投資人將建設(shè)項目委托給專業(yè)化工程項目管理公司代為建設(shè)直至交付使用的一種制度。作為代建單位的項目管理公司必須是項目法人，必須通過招標(biāo)確定。代建的任務(wù)是實現(xiàn)質(zhì)量、投資、工期三大控制。

　　一、代建制下政府投資項目存在的主要問題

　　近年來，國家各級審計機(jī)關(guān)通過對傳統(tǒng)管理模式下建成的政府投資項目進(jìn)行在建期審計和項目竣工決算審計，發(fā)現(xiàn)項目建設(shè)存在很多的問題，不僅存在項目建設(shè)客觀上的問題，更多的是存在人為的主觀問題，違法違規(guī)舞弊行為層出不窮，屢審屢犯，很多學(xué)者和專業(yè)建設(shè)人員都認(rèn)為問題的根源在于落后的管理體制和管理模式。目前代建制試點工作已經(jīng)試行了一段時間，那么原來的問題是否有所改正呢？引進(jìn)新的管理模式后是否又出現(xiàn)了新的問題呢？因此，就需要審計機(jī)關(guān)做好調(diào)查研究，除了對已有問題加強(qiáng)監(jiān)督，還要對新模式下容易出現(xiàn)差錯的環(huán)節(jié)采取針對性的審計監(jiān)督措施。

　?。ㄒ唬┱型稑?biāo)問題。代建制管理方式是通過招投標(biāo)的方式來選擇專業(yè)的代建人負(fù)責(zé)建設(shè)項目的建設(shè)管理的，可見招投標(biāo)在項目建設(shè)中的重要性。但是，招投標(biāo)這個程序不僅體現(xiàn)在開始對代建單位的選擇上，而且其重要性還體現(xiàn)在其他環(huán)節(jié)的招投標(biāo)上。代建制下政府投資項目普遍還存在著傳統(tǒng)建設(shè)模式下項目建設(shè)的一些問題，像招投標(biāo)缺乏公平性、招標(biāo)文件不規(guī)范、招標(biāo)標(biāo)底不準(zhǔn)、建設(shè)項目被肢解非法分包、投標(biāo)人資質(zhì)不符合標(biāo)準(zhǔn)等問題。

　　（二）工程造價問題。在代建制下，整個投資項目工程造價的確定同樣是一個非常復(fù)雜的過程，包括投資估算、設(shè)計概算、施工圖預(yù)算和竣工結(jié)算四大方面，涉及到各方人員并且要求的專業(yè)知識和專業(yè)技術(shù)非常高。由于其復(fù)雜性，導(dǎo)致其出現(xiàn)問題的機(jī)率也會大大上升。如隱蔽工程偷工減料、虛假項目變更頻繁、造價咨詢機(jī)構(gòu)不作為等問題。

　?。ㄈ┖贤芾韱栴}。在實行代建制的非經(jīng)營性政府投資項目中，至少存在四方當(dāng)事人，即項目委托單位、代建人、專業(yè)承包單位和使用單位。因此，合同管理在工程項目管理中具有十分重要的地位。政府投資項目是一個龐大的建設(shè)工程，由于其復(fù)雜性，在當(dāng)下經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時期，是難以找到發(fā)育健全的專業(yè)性建設(shè)單位來單獨完成項目建設(shè)的。一個政府投資項目的建成涉及多方面的主體，他們之間是以合同的方式聯(lián)系在一起的，合同規(guī)定了雙方或多方的權(quán)利和義務(wù)，但是在項目建設(shè)的過程中，由于建筑市場的不健康發(fā)展，合同的多樣性，主體自身素質(zhì)等多方面的原因造成了很多的合同形同虛設(shè)，起不到強(qiáng)制約束的作用。如違規(guī)轉(zhuǎn)包、分包依然普遍存在，分包單位不具備相應(yīng)資質(zhì)，代建方為降低投資不實施合同約定的建設(shè)內(nèi)容等問題還有存在。

　　二、代建制下政府審計的應(yīng)對措施

　?。ㄒ唬┖侠泶_定審計對象。

　　傳統(tǒng)管理模式下，合同主體是使用方和建造商，使用方的工作重心在于項目立項、資金審批使用、建設(shè)管理等方面，財政部門的管理職能弱化，因而審計的主體對象主要為項目法人即使用單位，而勘察、設(shè)計、監(jiān)理、施工、采購、供貨等則作為延伸的審計對象。在代建制制度下，合約方大致有兩種模式，其一是由投資方、項目使用單位和代建單位三方共同簽訂代建合同；其二是由使用方給代建單位出具一份項目代建委托書，再簽訂代建合同。這兩個模式都應(yīng)該賦予代建單位在項目建設(shè)期的法人地位，在合同中載明代建單位有通過招標(biāo)選擇確定勘察、設(shè)計、監(jiān)理、施工、采購、供貨等單位，并實施監(jiān)督和管理的權(quán)利。因而，代建制制度下，審計的主體對象應(yīng)為代建單位，并延伸到審計投資方、使用單位、勘察、設(shè)計、監(jiān)理、施工、采購、供貨等單位。但現(xiàn)實是，當(dāng)前國家層面沒有政策法律明確代建單位在項目代建期間的法人地位，如果合同中也未明確，合同的甲方仍然是投資方或是使用單位，則本文認(rèn)為，審計的主體對象應(yīng)該為原項目法人，即投資方或使用單位，而代建單位則轉(zhuǎn)換為延伸對象。

　?。ǘ┱型稑?biāo)問題應(yīng)對措施。

　　1.嚴(yán)格審查招標(biāo)文件和招標(biāo)標(biāo)底。審計招標(biāo)的工程內(nèi)容有無漏項，工程質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是否明確規(guī)定。而且要了解招標(biāo)時是否嚴(yán)格按照招標(biāo)法進(jìn)行，有沒有限制招標(biāo)公告的發(fā)布地點和發(fā)布范圍，是否保證投標(biāo)人及時地獲取招標(biāo)信息。審查標(biāo)底（攔標(biāo)價）是否合理，有沒有出現(xiàn)過低或是過高的情況。

　　2.嚴(yán)格審查評標(biāo)過程。審查評標(biāo)是否根據(jù)報價、工期、施工方案、保證工程進(jìn)度和質(zhì)量的措施、主要材料用量，并結(jié)合施工企業(yè)的施工業(yè)績、技術(shù)實力、經(jīng)營管理水平、企業(yè)財務(wù)狀況和信譽等進(jìn)行綜合分析之后，按照公正合理的原則來決定中標(biāo)單位。

　　3.嚴(yán)格審查中標(biāo)人的資質(zhì)。對代建人和施工單位的資質(zhì)等級、施工業(yè)績、技術(shù)實力、經(jīng)營管理水平、近期財務(wù)狀況及企業(yè)的信譽等進(jìn)行審計，審查其是否滿足招標(biāo)文件中對代建單位和施工單位的要求。

　?。ㄈ┕こ淘靸r問題應(yīng)對措施。

　　1.轉(zhuǎn)變審計方式。由于受審計力量限制，難以對整個項目的每一個環(huán)節(jié)進(jìn)行審計，審計機(jī)關(guān)應(yīng)突出審計重點，變竣工決算審計為全過程跟蹤審計，注重對作為編標(biāo)基礎(chǔ)的施工圖紙、招標(biāo)文件和標(biāo)底的合法合規(guī)性、施工合同、工程簽證等的審計，在招標(biāo)前就要求建設(shè)單位及設(shè)計單位盡可能做到設(shè)計圖紙細(xì)化，減少暫定價和合同活口的出現(xiàn)，變事后監(jiān)督為事前控制，把審計“關(guān)口”前移；對施工現(xiàn)場進(jìn)行不定期的審查，遏制偷工減料的現(xiàn)象。使其不敢輕易變更材料，將工程隱患消滅在萌芽狀態(tài)，防止其隨意變更，保證按施工圖紙施工。通過將事前預(yù)防、事中控制和事后監(jiān)督有機(jī)結(jié)合起來，把好工程造價關(guān)，保證造價的真實、合理性。

　　2.轉(zhuǎn)變審計手段。傳統(tǒng)的審計手段是手工計算工程量和鋼筋數(shù)量，現(xiàn)場踏勘測量的方法是手工拖皮尺，不僅勞動強(qiáng)度大，費時費力，而且精度也不高。隨著科技的發(fā)展，審計人員要充分運用計算機(jī)等現(xiàn)代技術(shù)手段審計，如使用工程圖形算量軟件、造價審核軟件，運用定位系統(tǒng)、激光測距儀設(shè)備進(jìn)行實地測量等，提高審計工作質(zhì)量和效率。

　　3.增強(qiáng)專業(yè)審計力量。聘用合格的中介機(jī)構(gòu)參與政府投資項目的審計，發(fā)揮中介機(jī)構(gòu)專業(yè)優(yōu)勢，緩解審計任務(wù)重與人員不足的矛盾。嚴(yán)格工程造價咨詢機(jī)構(gòu)的招標(biāo)準(zhǔn)入、審前培訓(xùn)、現(xiàn)場管理等環(huán)節(jié)，通過復(fù)審和考核的手段，加強(qiáng)對中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和管理，在擴(kuò)大國家審計覆蓋面的同時，保證審計力量。

　?。ㄋ模┕こ毯贤芾響?yīng)對措施。

　　1.加強(qiáng)事前監(jiān)督。應(yīng)該加強(qiáng)對工程合同事前的監(jiān)督審計，密切注視和追蹤工程的立項、設(shè)計、招投標(biāo)以及建設(shè)單位和施工單位周邊的種種可能影響因素，對在合同審計中發(fā)現(xiàn)的問題，應(yīng)敢于揭露和曝光，監(jiān)督合同雙方自覺遵守市場規(guī)律。

　　2.加強(qiáng)對專項合同和合同條款的審核。加強(qiáng)審計專項合同，如設(shè)計合同、施工合同、委托監(jiān)理合同、合同變更等，這些合同有機(jī)地結(jié)合起來就是整個政府投資項目的情況。同時，要加強(qiáng)合同條款的審核，如審核所定施工合同或協(xié)議書中的責(zé)權(quán)利、質(zhì)量、工期、取費、獎罰及時效等是否全面、合規(guī)。施工合同管理是合同管理的核心，應(yīng)特別關(guān)注施工合同，審核其主要條款是否與招標(biāo)文件、中標(biāo)條件相符，是否嚴(yán)格執(zhí)行合同內(nèi)容等。

　　3.借助社會監(jiān)督。近年來工程建設(shè)領(lǐng)域職務(wù)犯罪日趨隱蔽，查處難度大。審計機(jī)關(guān)可以通過實行審前公告制度，充分發(fā)揮信訪舉報作用，動員社會力量，依靠群眾反映和舉報，拓寬舉報渠道，擴(kuò)大案件線索來源。