近年來，審計署駐沈陽特派辦先后對黑龍江省、遼寧省和內(nèi)蒙古自治區(qū)等地高速公路建設(shè)項目進行了審計。發(fā)現(xiàn)由于項目建設(shè)管理的方式存在諸多問題，已經(jīng)直接影響著我國高速公路建設(shè)的管理水平與國際接軌，為此，本文擬對高速公路建設(shè)管理中存在的問題進行分析，從中提出適合我國公路建設(shè)的管理模式的建議。

　　一、現(xiàn)行管理方式下存在的主要問題

　　（一）項目法人不獨立

　　為建立固定資產(chǎn)投資責任約束機制，規(guī)范項目法人行為，明確其責、權(quán)、利，以及努力提高投資效益，近年來國家出臺了關(guān)于實行建設(shè)項目法人責任制的相關(guān)規(guī)定，要求大中型基本建設(shè)項目在建設(shè)階段必須組建項目法人制的建設(shè)單位，對項目的策劃、資金籌措、建設(shè)過程的組織管理，甚至建成后的生產(chǎn)經(jīng)營、債務(wù)償還等負責。項目法人按《公司法》操作，獨立行使法人權(quán)利。上述規(guī)定在一定程度上解決了有國家投資的大中型建設(shè)項目在投資、產(chǎn)權(quán)關(guān)系和工程質(zhì)量等方面存在的責任不清問題，但在項目建設(shè)的具體管理工作方面，還沒有擺脫計劃經(jīng)濟體制時期的管理模式的影響。在工程管理的權(quán)限上雖然政府均作了明確規(guī)定，但由于各方面原因，從立項開始，至工程組織管理形式，人員配備，一直到最后項目建成時間等均要受到相關(guān)政府和行政管理部門的“無微不至的呵護”，項目法人獨立發(fā)揮作用難以實現(xiàn)。內(nèi)蒙古自治區(qū)某高速公路其中一段總計122公里，自治區(qū)交通主管部門和自治區(qū)政府在短短的兩年內(nèi)先后三次下文件批準成立同一個項目法人單位。由于不按設(shè)計批復(fù)工期竣工而按政府要求的時間竣工通車，2004年9月通車至今，路面上的行車安全、標牌等尚未完善。

　　（二）管理環(huán)節(jié)過多，責任不清

　　項目自立項開始至項目建設(shè)后的管理，要涉及地方政府和行業(yè)主管部門的投資計劃、財務(wù)管理部門，項目法人，以及為項目建成管理而設(shè)立的管理部門等各個環(huán)節(jié)。由于項目管理層次和部門過多，造成在管理上相互脫節(jié)，責任不清。如：遼寧省某高速公路在建設(shè)的過程中，經(jīng)有關(guān)部門統(tǒng)計，從立項至建成通車，至少要經(jīng)過 29個部門，蓋約90多個章，任何一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題都不能順利開工建設(shè)。

　　（三）法人機構(gòu)臨時性，工作缺乏系統(tǒng)性和連續(xù)性

　　近年來的審計發(fā)現(xiàn)，這些地區(qū)的高速公路建設(shè)項目法人均由行業(yè)主管部門自行籌組，絕大部分是政府授權(quán)的臨時法人，尚未建立符合市場經(jīng)濟發(fā)展要求的科學(xué)的管理模式。由于這些項目法人單位都是臨時搭建的，人員綜合素質(zhì)參差不齊，缺乏組織大規(guī)模工程的建設(shè)經(jīng)驗，專業(yè)水平不高，工作缺乏系統(tǒng)性和連續(xù)性。從項目建設(shè)審計中發(fā)現(xiàn)一些諸如由于勘察設(shè)計深度不夠造成的工程質(zhì)量問題；施工中由于缺乏組織管理經(jīng)驗造成的工程投資損失問題；對單位工程疏于監(jiān)管造成的工程嚴重超概預(yù)算問題，都是由于上述原因引起的。內(nèi)蒙古自治區(qū)某高速公路就因缺乏施工組織管理經(jīng)驗，土方的挖填方不縱向調(diào)配而做為棄方處理，僅此一項就造成工程投資損失1 600萬元。

　　上述問題的存在，不僅制約了我國工程建設(shè)管理水平走向世界，而且由于管理手段落后，制約機制不健全，也容易滋生腐敗行為。我們感到改革建設(shè)項目管理模式，是改革固定資產(chǎn)投資體制的重要環(huán)節(jié)，是改善政府對建設(shè)項目管理，提高我國建設(shè)項目管理水平的一種探索。

　　二、實行代建制

　　作為大中型建設(shè)項目管理機制改革的一種探索方式，這種方式在國外早已開始實行，國內(nèi)近年在個別項目中也有嘗試。它是建設(shè)單位以“總承包”形式將建設(shè)項目委托專業(yè)承包商，從項目前期籌備、項目建議書、可研、初步設(shè)計，以及施工監(jiān)理、設(shè)備和材料采購、竣工驗收等全過程代為組織管理的一種模式。項目建設(shè)單位在標書中明確作為代建人的總承包商的建設(shè)內(nèi)容，所應(yīng)承擔的責任和應(yīng)有的權(quán)力。這種方式的特點是政府投資項目主管部門作為建設(shè)單位，不承擔項目管理的具體工作，采取合同形式約束了彼此間的關(guān)系，兩者間利益沖突少。從根本上解決了作為政府投資的大中型建設(shè)項目建設(shè)單位封閉運作、政企不分、管理粗放，缺乏競爭力等問題，也同時解決了建設(shè)項目長期存在的周期長、造價高、預(yù)算超概算、決算超預(yù)算等老大難問題。

　　從今后一個較長時期我國經(jīng)濟發(fā)展的趨勢看，政府投資的大中型基建項目將仍然保持相當規(guī)模。加入世貿(mào)組織后，在建設(shè)領(lǐng)域封閉式管理不僅不會提高我國建設(shè)項目的管理水平，建筑市場作為市場經(jīng)濟的一部分，也必然會向世界開放，公共投資在政府主管部門內(nèi)封閉管理的狀況將難以為繼，所以對政府投資建設(shè)項目的管理模式進行改革應(yīng)勢在必行。