2008年3月，劉家義審計長在中國審計學(xué)會五屆三次理事會暨第二屆理事論壇上提出了“國家審計免疫系統(tǒng)論”這一重要觀點，指出審計的本質(zhì)就是一個國家政治經(jīng)濟社會運行的免疫系統(tǒng)。

　　“免疫系統(tǒng)論”的提出，為在更高層次中發(fā)揮審計“免疫系統(tǒng)”功能奠定了基礎(chǔ)，也為實現(xiàn)審計工作的科學(xué)發(fā)展指明了方向，在構(gòu)建中國特色社會主義審計制度的進程中具有重要的戰(zhàn)略意義和指導(dǎo)意義。

　　財政審計作為國家審計的永恒主題和法定職責(zé)，在國家審計體系中居于重要地位，更好地發(fā)揮在財政審計中的免疫功能顯得尤為重要。筆者就多年來的縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))財政審計工作實踐，談一談“免疫系統(tǒng)論”框架下縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))財政審計的內(nèi)容、方式和重點等方面的粗淺認識。

　　一、財政審計的內(nèi)容

　　根據(jù)財政審計在國家審計體系中的重要地位和審計署對財政審計的“揭露問題，規(guī)范管理，促進改革。提高績效”的工作思路以及當(dāng)前縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))兩級財政的狀況，為了“免疫系統(tǒng)”功能作用的有效發(fā)揮，縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))財政審計的內(nèi)容應(yīng)包括以下幾個方面：

　　(一)財政預(yù)算管理審計

　　對財政預(yù)算管理審計主要抓住以下幾個方面：

　　1、預(yù)算的編制是否科學(xué)、合理。

　　(1)收入預(yù)算的增長是否與當(dāng)?shù)谻DP的增長趨于同步。

　　(2)流轉(zhuǎn)稅收入預(yù)算占當(dāng)?shù)氐腉DP的比重是否在合理的范圍之內(nèi)。

　　(3)隨流轉(zhuǎn)稅征收的城建稅，教育費附加等是否與當(dāng)?shù)氐牧鬓D(zhuǎn)稅相配比。

　　(4)非稅收入預(yù)算是否參照上年和當(dāng)年收入數(shù)，依據(jù)下年的政策變化及其他增減因素進行合理編制。

　　(5)支出預(yù)算總額是否在可用財力總額范圍內(nèi)；可用財力的計算是否考慮上級財力性轉(zhuǎn)移支付和其他政策性影響因素；上年結(jié)余是否按規(guī)定納入當(dāng)年支出預(yù)算安排。

　　(6)基本預(yù)算支出的編制是否依據(jù)合理的預(yù)算定額、標(biāo)準(zhǔn)，其中：人員經(jīng)費預(yù)算是否考慮增資因素，是否與部門(單位)預(yù)算中的基本支出預(yù)算的人員經(jīng)費一致；公用經(jīng)費預(yù)算在同一個定額標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，是否考慮各部門、單位履行政府職能的資金需要編制。

　　(7)項目支出預(yù)算是否為當(dāng)?shù)卣芯看_定的項目；項目支出預(yù)算安排是否建立在充分的可行性論證和嚴格審核上，有無編制“空頭”項目列入下年支出預(yù)算項目。

　　2、預(yù)算管理制度的執(zhí)行是否有效。

　　(1)國庫集中支付制度是否結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶嶋H，既集中了財力，加強了財政宏觀調(diào)控力度，提高了財政支付能力，又保證了部門、單位履行職能的資金需要；各代理銀行賬戶設(shè)置是否能有效地促進國庫集中支付制度的實施。

　　(2)“收人兩條線”管理制度的實施，是否促使各部門、單位各項規(guī)費收入及罰沒收入全額上繳國庫或財政專戶；行政性收費和罰沒收入實行“票款分離”，“罰繳分離”制度執(zhí)行是否到位。

　　(3)政府采購制度的實施是否有利于節(jié)約財政性資金；是否確保了采購物資的質(zhì)量；政府采購的程序是否嚴格執(zhí)行到位。

　　3、預(yù)算調(diào)整是否嚴格執(zhí)行《預(yù)算法》的規(guī)定，編制預(yù)算調(diào)整方案并提請本級人大常委會審查和批準(zhǔn)。

　　(二)財政預(yù)算收入審計

　　1、財政部門組織入庫的預(yù)算收入審計。

　　(1)預(yù)算收入項目的范圍、標(biāo)準(zhǔn)，對象是否符合《預(yù)算法》等有關(guān)規(guī)定，有無擅自擴大收人范圍，提高(或降低)收費標(biāo)準(zhǔn)，增加(或減少)收費項目對象。

　　(2)是否存在擅自減收、緩收、免收預(yù)算收入；或雖收繳預(yù)算收入入庫，又從“預(yù)算支出”渠道撥回，變相減收、免收預(yù)算收入的現(xiàn)象。對減收、緩收、免收預(yù)算收入的項目要審計其是否符合國家有關(guān)政策的規(guī)定，手續(xù)。是否齊全。

　　(3)有無擅自隱瞞、坐支、截留預(yù)算收入；將應(yīng)納入預(yù)算收入項目轉(zhuǎn)為預(yù)算外收入；有無將應(yīng)作預(yù)算收入不按規(guī)定及時結(jié)算，長期掛往來賬，并從往來賬科目直接撥付的現(xiàn)象。

　　(4)有無將應(yīng)納入預(yù)算管理的非稅收入另行存放在國庫以外的過渡性賬戶中，不按規(guī)定及時納入預(yù)算收入的現(xiàn)象。

　　(5)有無違規(guī)辦理預(yù)算收入退庫，或本應(yīng)作預(yù)算支出的項目作為收入退庫處理的現(xiàn)象。

　　(6)有無為了完成年初財政預(yù)算收入任務(wù)，違規(guī)調(diào)入資金用于平衡年度預(yù)算的現(xiàn)象。

　　2、稅務(wù)部門組織入庫的預(yù)算收入審計。

　　(1)是否按稅收政策及時足額征繳應(yīng)入庫的各項稅收，有無違規(guī)多征、少征、提前征收各項稅款的現(xiàn)象。

　　(2)是否存在違規(guī)設(shè)置過渡性銀行存款賬戶、隨意調(diào)節(jié)稅收入庫的現(xiàn)象。

　　(3)是否存在違規(guī)辦理稅收提成，繼續(xù)提取稅務(wù)征收業(yè)務(wù)經(jīng)費、獎勵資金和代征代扣稅款手續(xù)費；辦理退稅是否符合國家政策和相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定的現(xiàn)象。

　　(4)有無為了完成年度稅收任務(wù)，不按稅收征管的屬地管理原則。存在借稅、引稅，有意混庫擠占上級收入的現(xiàn)象。

　　(三)財政預(yù)算支出審計

　　1、預(yù)算支出是否真實。支出列報是否符合規(guī)定的用途列入相應(yīng)的支出科目；有無虛列支出掛暫存；預(yù)撥下年度經(jīng)費列入當(dāng)年財政預(yù)算支出；將應(yīng)在預(yù)算外支出的款項轉(zhuǎn)為預(yù)算內(nèi)支出。

　　2、經(jīng)費撥款是否有預(yù)算；超收安排，追加預(yù)算支出是否按規(guī)定的程序?qū)徟?

　　3、上級下?lián)艿母鞣N專項資金是否及時撥付，有無擠占、截留、挪作他用的現(xiàn)象。

　　4、是否按規(guī)定比例設(shè)置預(yù)備費，動用預(yù)備費是否按規(guī)定報本級人民政府批準(zhǔn)。

　　(四)財政預(yù)算結(jié)余審計

　　1、結(jié)轉(zhuǎn)下年支出是否真實，是否按規(guī)定落實到具體的支出項目或用款單位。

　　2、是否按規(guī)定從當(dāng)年的預(yù)算結(jié)余中設(shè)置和補充預(yù)算周轉(zhuǎn)金，是否存在挪用預(yù)算周轉(zhuǎn)金的現(xiàn)象。

　　二、財政審計的方式

　　從目前地方財政審計的方式來看，本級預(yù)算執(zhí)行審計均由地方本級審計機關(guān)負責(zé)審計，本級財政決算審計均由上一級審計機關(guān)負責(zé)審計，這種審計方式筆者認為主要有以下不足之處：

　　1、從審計的對象內(nèi)容來看幾乎一樣，只是側(cè)重點不同，這樣勢必造成重復(fù)審計。

　　2、從審計資源的有效性來看，居于上述原因，必將造成審計資源的浪費，做重復(fù)事。

　　3、從審計的時效性來看。上一級審計機關(guān)受審計人力、精力、異地條件的限制，最多每兩年安排一次對下級財政決算審計。而本級預(yù)算執(zhí)行審計，幾乎每年一次，對比之下時效性差。

　　為此，筆者認為，財政審計方式，按《審計法》第十六條之規(guī)定，應(yīng)作如下調(diào)整：

　　1、縣本級預(yù)算執(zhí)行審計和財政決算審計應(yīng)由縣級審計機關(guān)列入當(dāng)年審計工作計劃安排負責(zé)審計。

　　2、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))一級政府因沒有設(shè)立國家審計機構(gòu)，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))財政審計由縣審計機關(guān)負責(zé)審計。

　　3、上級審計機關(guān)按照《審計法》第二十八條規(guī)定，根據(jù)工作需要和政府要求對關(guān)系到國計民生，宏觀決策有重大影響的財政投入項目安排專項審計。

　　這樣既保證了審計“免疫系統(tǒng)”功能的發(fā)揮和審計，資源的有效利用，又避免了重復(fù)審計。

　　三、財政審計的重點

　　縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))財政審計應(yīng)該在總體把握的基礎(chǔ)上，根據(jù)縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))兩級財政管理體制和目前的財政狀況，主要應(yīng)突出如下審計重點：

　　(一)重點審計縣、鄉(xiāng)財政收入的真實性

　　1、審計中注重分析非稅收入占本級財政收入比重的變化情況，如增長(減少)過快則應(yīng)分析增長的原因并重點抽查收入增長過快的項目，審計其有無違規(guī)調(diào)入資金，虛增財政收入的行為。

　　2、重點審計土地出讓金是否及時足額上繳國庫列財政收入，土地出讓收入是縣、鄉(xiāng)財力的重要組成部分。對每宗土地的出讓都應(yīng)該審計到位。看土地出讓是否按法定審批權(quán)限，有無將單個建設(shè)項目用地拆分審批的現(xiàn)象，土地出讓程序是否合規(guī)，拍賣成交的土地出讓收人是否全額繳庫。

　　3、根據(jù)財政部門提供的縣、鄉(xiāng)財政收入進度情況和稅務(wù)部門提供的縣、鄉(xiāng)稅收入庫情況進行對比分析，找出兩者入庫金額較大的月份和稅目進行重點抽查審計，看有無異地借稅、引稅的現(xiàn)象。

　　(二)重點審計縣、鄉(xiāng)財政預(yù)算支出的有效性

　　1、預(yù)算安排的項目支出是否做到專款專用。

　　2、教育支出、科技支出、支農(nóng)支出的增長是否與財政預(yù)算收入的增長同步。

　　3、地方教育附加費，城建稅收入是否按規(guī)定專門用于教育事業(yè)發(fā)展和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有無挪作他用的現(xiàn)象。

　　4、對縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))財政的支付能力和保證程度指標(biāo)進行審計分析評價。

　　(1)某地方財政的支付能力=預(yù)算支出總額／(預(yù)算收入總額一本年凈結(jié)余)×100％

　　其中：預(yù)算支出總額=地方－般預(yù)算支出+體制結(jié)算、專項上解支出。

　　預(yù)算收入總額=地方－般預(yù)算收入+體制結(jié)算、專項補助收入+上年凈結(jié)余

　　該指標(biāo)的比例越高，財政的支付能力越強，反映出的財政狀況良好，財力充裕；反之，支付能力越弱，反映出的財政狀況惡化，財力短缺。

　　(2)部門、單位經(jīng)費保證程度＝財政對部門單位的撥款總額／該部門單位支出總額×100％

　　該指標(biāo)的比例越高。財政對該部門單位的經(jīng)費保障越充備；反之，經(jīng)費保障不足(或欠缺)該指標(biāo)間接地反映該地方財政管理的現(xiàn)狀水平。