“在很多人眼里，審計署就是反腐敗機構！”在接受《中國會計報》記者采訪時，審計署科研所副所長崔振龍笑著說。

　　的確，“權力的制約與監(jiān)督”是審計署的一大價值定位，而這個部分太過突出，加上每一次的“審計風暴”都會查出一批大案要案，以致于許多人以為，審計署本身就是一個反腐敗機構。

　　而實際上，在崔振龍看來，審計署的價值遠遠不在于此。

　　審計不是簡單的事后查賬

　　“審計是對權力的制約和監(jiān)督。”崔振龍用“十五大”的提法做了概述。“這一點，再加上對政府責任的考核，就是我們追求的核心價值觀。”“權力的制約和監(jiān)督，不僅僅在于查出大案。劉家義審計長提出的免疫系統(tǒng)，強調(diào)的是發(fā)揮事前的作用。”崔振龍說。“而干部管理，則源于經(jīng)濟責任審計。所有的干部離任以及任職期間的審計，都要接受監(jiān)督。審計機關特別是基層審計單位，經(jīng)濟責任審計所占的比重很大。”財政管理與國有資產(chǎn)管理則是基礎價值定位。在崔振龍看來，通過審計，促進體制、機制的完善，提高管理水平，才應該是審計的核心。“從現(xiàn)在審計發(fā)現(xiàn)的問題來看，大量的問題來自于管理不善，該納入預算的沒有納入預算，該審批的沒有審批，或者重復審批等等，這些都要做出整改，審計的目的也正在于此，而不是簡單的事后查處。”崔振龍說。

　　跟上被審計對象發(fā)展的腳步

　　審計機關主要的職責領域是三塊：財政資金、國有資產(chǎn)、干部管理，另外還有公共資金。其中最受關注的，無疑是財政資金和國有資產(chǎn)。

　　“政府審計，在不同的時期有不同的要求。就財政資金來說，政府公共預算的功能不同，審計的目標與方式也不同。”崔振龍說。

　　在改革開放初期，政府審計的目標就是查處違法違紀問題。崔振龍回憶說，1992年之前，工作的大部分內(nèi)容，就是會同相關部門做財務大檢查。下一個階段，是“活動管理”階段，或者叫項目管理階段。崔振龍介紹說，美國在二戰(zhàn)以后就已經(jīng)進入了這個階段。此時，編預算的核心在于：應該如何使用這筆資金，哪些項目應該建立？應該補充 養(yǎng)老保險，還是應該修公路？這時的政府審計，就轉變?yōu)榭冃徲嫞瑥娬{(diào)項目的管理、控制。

　　我國目前的預算功能，重點在于活動管理。“我們的預算分一般預算和項目預算，現(xiàn)在項目預算比重日益提高，活動管理的比重增加，因此我們的重心逐漸轉移過來。”至于戰(zhàn)略規(guī)劃或預警，我國也有，例如科教興國戰(zhàn)略。審計署也在嘗試做一些戰(zhàn)略評估，如住房公積金政策、開發(fā)區(qū)稅收優(yōu)惠政策的實施效果等等。

　　國有資產(chǎn)的審計，同樣是隨著國企功能的變化而變化。崔振龍分析說，不同時期的國有企業(yè)，公眾的期望是不一樣的。改革開放初期，國企改制時期，“主要矛盾”就是防止國有資產(chǎn)流失，審計機關就是維護國有股權益、審查資產(chǎn)真實性、不使國有資產(chǎn)被賤賣等等；而改制完成后，國企功能發(fā)生變化，不僅期望其創(chuàng)造價值，還要維護國家在相關領域的戰(zhàn)略優(yōu)勢，甚至是戰(zhàn)略安全，此時審計關注的就是使國企更好地創(chuàng)造價值，重點關注的是公司運作質(zhì)量、管理水平、創(chuàng)造的實際價值等等，審計還要協(xié)助提高國有企業(yè)的競爭力，以維護國家戰(zhàn)略優(yōu)勢。這一點，同樣是以政策評估和戰(zhàn)略預警為方向的。

　　對于領導干部的審計，也在不斷變化。最初級的要求是遵紀守法；然后是績效責任，隨之而來的就是績效審計。

　　“研究審計的發(fā)展，一定要研究被審計對象的發(fā)展，根據(jù)對象的發(fā)展變化調(diào)整審計的功能。”崔振龍說。

　　審計發(fā)展中的矛盾糾結

　　在審計的發(fā)展過程中，林林總 總的矛盾也讓崔振龍看在眼里，急在心里。

　　“需求與供給是基本矛盾！”崔振龍說。他介紹，現(xiàn)在納入審計機關的審計對象有170到180萬家，即使按160萬家計算，全國審計人員不到8萬，平均一個人一年要審20個單位！而這其中，不乏類似中國工商銀行這樣的龐然大物。這還不包括類似三峽大壩、農(nóng)村合作醫(yī)療等等的項目。

　　一系列問題隨之出現(xiàn)。監(jiān)督出現(xiàn)空白、監(jiān)督質(zhì)量得不到保證、監(jiān)督不平衡。“供小于求，審計機關只能有選擇地進行審計，有選擇，就可能有偏差。”崔振龍說。

　　至于是否能夠引入中介，崔振龍不甚樂觀。“中介是贏利機構，最后的成本一定比政府要高，并且質(zhì)量不一定可靠。”審計的質(zhì)量是崔振龍非常關心的問題。“什么樣的審計算好的審計？查出大案要案？還是遵守準則就可以？對質(zhì)量的分析怎么判斷？目前我們把太多的精力放在了‘審計結論不要錯’上面，我認為太低了。如果審查發(fā)現(xiàn)20個問題，但只有10個是可以確定的，那么結論中只會出現(xiàn)這10個確定的問題，這樣是有問題的。”崔振龍說。

　　另外，目前的審計需要層層復核，但是沒有劃分出界限，往往是簡單的重復，不僅浪費人力，還往往因為責任的不明確而產(chǎn)生懈怠和互相依賴的情緒。崔振龍介紹，在國外，復核一般是兩個層級：一是事實；二是判斷。到了第二層，就不再復核事實。

　　在崔振龍看來，審計的業(yè)務類型也急需重新劃分。目前是按監(jiān)督對象領域來劃分的，即財政、金融、企業(yè)，加上經(jīng)濟責任審計（所謂的3+1模式），這種模式無法明確財務審計和績效審計的界限，以及審計和專項審計調(diào)查的界限。崔振龍介紹，在國際上，財政財務審計與績效審計是清晰劃分的，這樣才能明確每一種業(yè)務類型的審計目標。

　　“這是對審計機關如何履行職責進行約束。不能做到哪里算哪里，要拿出意見，這才是規(guī)范的職責。”崔振龍說。

　　政府的管理水平也是審計水平的制約條件之一。“預算管理出問題，建項的時候目標不明確，項目建了就建了，也不知道要達到什么效果。這樣使審計工作非常被動。”崔振龍說，“一些發(fā)達國家，在項目上馬之前就提出可計量的、詳細的績效目標，有了量化指標，事后的考核就容易多了。美國的《政府績效與結果法案》，就是這樣一種機制，值得我們借鑒。”