國家審計作為“免疫系統(tǒng)”，一是關(guān)注改革問題，緊緊圍繞建設(shè)服務(wù)型政府的需要，揭示改革過程和社會轉(zhuǎn)型中重大的違法違規(guī)和經(jīng)濟(jì)犯罪問題，促進(jìn)依法治國和廉政建設(shè)；二是關(guān)注效益問題，進(jìn)一步加強(qiáng)對政府投資項目的審計和審計調(diào)查，揭露重大的損失浪費(fèi)、環(huán)境污染、威脅國家信息安全等問題，促進(jìn)提高行政效能，推進(jìn)生態(tài)文明、節(jié)約型社會的建設(shè)；三是關(guān)注發(fā)展問題，切實加強(qiáng)對改革發(fā)展中重點和熱點問題的審計調(diào)查，揭示經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行中的重大問題，促進(jìn)國家宏觀調(diào)控措施和重大方針、政策和戰(zhàn)略的貫徹實施；四是關(guān)注民生問題，認(rèn)真貫徹落實“加快推進(jìn)以改善民生為重點的社會建設(shè)”的精神，堅持把最廣大人民群眾的根本利益作為審計工作的基本出發(fā)點，關(guān)注民生工程，加強(qiáng)民生資金審計，真正發(fā)揮審計在推進(jìn)和諧社會建設(shè)中的積極作用。金融是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心，金融改革的成敗關(guān)系經(jīng)濟(jì)改革的成功與否，關(guān)系國家的經(jīng)濟(jì)安全和穩(wěn)定，關(guān)系百姓的日常生活。為此，金融改革也始終伴隨著中國改革開放的進(jìn)程而不斷深入。鑒于金融部門的重要作用，政府審計近年來一直不斷加強(qiáng)金融審計的力度，金融審計也成為建立“免疫系統(tǒng)”不可或缺的組成部分，在減少金融領(lǐng)域市場失靈，增進(jìn)社會福利，降低法律不完備性，發(fā)揮綜合監(jiān)管優(yōu)勢等方面，都發(fā)揮著獨特作用。

　　一、金融審計可以減少金融領(lǐng)域市場失靈，增進(jìn)社會福利

　　公共利益理論認(rèn)為金融市場的失靈是客觀存在的，因此需要政府對金融領(lǐng)域進(jìn)行適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管，引導(dǎo)金融資源配置向“帕累托最優(yōu)狀態(tài)”轉(zhuǎn)變。公共利益理論認(rèn)為金融市場的失靈表現(xiàn)在自然壟斷、外部效應(yīng)和信息不對稱。金融市場的自然壟斷和外部效應(yīng)問題主要體現(xiàn)在銀行業(yè)。一般來說，銀行業(yè)規(guī)模越大，越具有規(guī)模效益，因此銀行業(yè)具有一定的自然壟斷傾向。銀行業(yè)的壟斷會導(dǎo)致價格歧視、尋租等現(xiàn)象的出現(xiàn)，一方面影響金融資源的有效配置，降低社會的產(chǎn)出效率；另一方面會降低金融業(yè)的服務(wù)質(zhì)量，損害消費(fèi)者的利益，減少社會福利。銀行業(yè)的外部效應(yīng)則表現(xiàn)在其破產(chǎn)所帶來的高昂社會成本。銀行業(yè)的利益相關(guān)者眾多，可以說幾乎每個人、每個經(jīng)濟(jì)單位都要和銀行有一定的聯(lián)系，銀行業(yè)的破產(chǎn)不僅會影響到每個利益相關(guān)者的利益，而且會給社會造成恐慌，導(dǎo)致銀行體系乃至整個金融體系的崩潰，帶來的損害遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于銀行的私人成本。金融市場的信息不對稱也存在于以銀行為主體的各類金融中介。銀行等金融中介的存在解決了信用主體之間的信息不對稱問題，但同時又形成了銀行與存款人之間、銀行與貸款人之間的信息不對稱，導(dǎo)致逆向選擇與道德風(fēng)險問題。同時，金融價格體系的信息傳遞失靈，也造成了金融市場的低效率。信息不對稱和不完全的重要原因在于信息具有公共產(chǎn)品的性質(zhì)：第一，信息產(chǎn)品具有非競爭性和非排他性，導(dǎo)致信息產(chǎn)品的供給不足；第二，個體單位通過占有信息來完全占有信息帶來的回報比較困難，說明了信息的獲得具有外部性，其他人可以在不支付成本的條件下消費(fèi)信息而獲得收益；第三，獲得信息的支出并不隨信息數(shù)量而變化，因此信息密集型的市場具有不完全競爭的性質(zhì)。金融市場這幾個方面的特征使金融信息具有公共產(chǎn)品性質(zhì)，造成信息的不完全和不對稱，存款人很難鑒別銀行的經(jīng)營狀況，任何不利信息都可能導(dǎo)致存款人的擠兌，導(dǎo)致金融市場的波動和不穩(wěn)定。

　　金融審計通過每年對重要金融機(jī)構(gòu)的全方位檢查，通過審計公告等方式促進(jìn)整改，在促進(jìn)銀行業(yè)合規(guī)經(jīng)營方面一直有積極的影響，在這一過程中，金融審計能夠在一定程度上減少負(fù)的外部效應(yīng)和信息不對稱，提高金融市場的服務(wù)效率和社會產(chǎn)出效率，減少金融領(lǐng)域的損失和浪費(fèi)，從而增進(jìn)社會福利，減少社會的不穩(wěn)定性，這是政府金融審計在建立“免疫系統(tǒng)”過程中發(fā)揮的重要作用。

　　二、金融審計可以減少社會主義市場經(jīng)濟(jì)建立過程中的法律不完備性

　　法經(jīng)濟(jì)學(xué)這一新興學(xué)科起源于邊沁的執(zhí)法思想，芝加哥學(xué)派的代表人物貝克、斯蒂格勒和波斯納則是這個領(lǐng)域的奠基人。18世紀(jì)末19世紀(jì)初的思想家邊沁指出，法律應(yīng)該制定成最優(yōu)的，使其明確無誤地定義犯法的程度及相應(yīng)的最優(yōu)懲罰程度，由法庭執(zhí)行的最優(yōu)法律具有對犯罪的最優(yōu)阻嚇作用。20世紀(jì)60年代后期，芝加哥大學(xué)的經(jīng)濟(jì)學(xué)家加利?貝克第一個把邊沁的思想變成一個經(jīng)濟(jì)學(xué)模型，用嚴(yán)格的經(jīng)濟(jì)學(xué)方法論述，并發(fā)表論文推導(dǎo)了最優(yōu)法律和最優(yōu)阻嚇作用的條件。他的一個基本推論是：當(dāng)法律設(shè)計到最優(yōu)，由法庭來執(zhí)法是最優(yōu)的制度。此后斯蒂格勒改進(jìn)了貝克的理論，形成貝克——斯蒂格勒模型，成為法經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論基礎(chǔ)。芝加哥大學(xué)法學(xué)院的波斯納也認(rèn)為，執(zhí)法只需要法庭，不需要“監(jiān)管者”，而現(xiàn)實中之所以有監(jiān)管者，原因在于利益集團(tuán)的游說，利益集團(tuán)游說立法者而建立起“監(jiān)管機(jī)構(gòu)”來為利益集團(tuán)做事，因此對整個社會而言有監(jiān)管者比沒有監(jiān)管者效益更差。除此3人外，芝加哥學(xué)派還有一個非常著名的代表人物科斯也表達(dá)了相似的觀點，科斯定理在法律上解釋為，如果沒有交易成本，只要有法庭來幫助執(zhí)行合同就可以了，不需要監(jiān)管者等機(jī)構(gòu)的干預(yù)。總而言之，芝加哥學(xué)派的核心觀點就是認(rèn)為只要能夠設(shè)計出好的法律，由法庭執(zhí)法就是最優(yōu)的制度，根本不需要任何其他機(jī)構(gòu)行使監(jiān)管的職能。但芝加哥學(xué)派理論的前提有兩個，一是法庭必須是中立的，二是執(zhí)法成本不予考慮。而現(xiàn)實中執(zhí)法成本（比如搜尋證據(jù)的成本）是客觀存在的，而世界各國即使是在最有法治傳統(tǒng)的國家里，法庭也往往受政治勢力左右，更多地表現(xiàn)出效率低下和腐敗等現(xiàn)象。一些學(xué)者從貝克——斯蒂格勒模型和科斯定理隱含的前提假設(shè)出發(fā)，依據(jù)不完備合約理論引申出“法律的不完備”理論。貝克——斯蒂格勒模型和科斯定理都是在“法律是完備的”隱含假設(shè)基礎(chǔ)上論述了法律具有最優(yōu)阻嚇作用的條件下不需要監(jiān)管者，施萊佛等人則認(rèn)為法律即使是完備的，由于執(zhí)法時需要耗費(fèi)搜尋證據(jù)的成本，因此仍然可能需要監(jiān)管者?？ㄋ漳?皮斯托和許成鋼認(rèn)為現(xiàn)實中任何法律都是不完備的，原因在于“法律是面對全體國民的，社會是變化的，而法律具有穩(wěn)定性，所以立法人怎么可能預(yù)料所有將來會發(fā)生的事件呢？怎么能把法律定義的無限清楚，用語言準(zhǔn)確地、無差異地寫出來呢？”在“法律的不完備性”假設(shè)條件下，許成鋼認(rèn)為根據(jù)貝克——斯蒂格勒方法制定最優(yōu)法律而得到的結(jié)果并不是最優(yōu)的，因為法律的阻嚇作用會由于其內(nèi)在的不完備性被削弱，并會產(chǎn)生阻嚇不足和阻嚇過度等問題；施萊佛等人關(guān)于“執(zhí)法成本的存在使得監(jiān)管具有必要性”的觀點具有一定的合理性，但是“即便尋找證據(jù)并不費(fèi)力，甚至當(dāng)證據(jù)確鑿無誤時，當(dāng)法律不完備時，法庭執(zhí)法仍然不能達(dá)到最優(yōu)”。由于法律的不完備性使得法律的設(shè)計和法庭執(zhí)法都不可能達(dá)到最優(yōu)，引入監(jiān)管機(jī)構(gòu)的主動式執(zhí)法可以改進(jìn)法律效果。通過主動式執(zhí)法，監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以阻止危害事件的發(fā)生。監(jiān)管機(jī)構(gòu)事前預(yù)防的主動執(zhí)法與法庭事后懲罰的被動式執(zhí)法相配合，可以彌補(bǔ)法律的不完備，解決高度不完備法律下司法機(jī)構(gòu)執(zhí)法效率低下等問題。皮斯托和許成鋼在貝克——斯蒂格勒模型的框架中引入法律的不完備性和主動執(zhí)法者（監(jiān)管者）后，證明了如果監(jiān)管者沒有任何私利地為社會謀福利并能夠無成本地、準(zhǔn)確地觀察到所有發(fā)生的事件，那么不完備的法律仍然能夠達(dá)到最優(yōu)。但是現(xiàn)實中這兩個條件并不具備，因為監(jiān)管者一般都是政府的代理人，是有其自身利益的集團(tuán)，在執(zhí)法過程中不可避免的要受到政治勢力和激勵的影響而出現(xiàn)謀私的腐敗現(xiàn)象，并且監(jiān)管者的監(jiān)管也不可能是無成本的。在監(jiān)管有成本的客觀事實面前，什么是需要監(jiān)管的，什么是不需要監(jiān)管的，也就成了有條件的了，在經(jīng)濟(jì)學(xué)中一般認(rèn)為監(jiān)管所帶來的成本不應(yīng)該降低社會的福利。如果成本是外生的，在兩種情況下需要引入監(jiān)管，一是法律特別不完備，二是有害行為所造成的損失足夠大，而金融領(lǐng)域滿足這兩個條件。一方面金融領(lǐng)域的法律比其他領(lǐng)域的法律更不完備，因為在信息的傳遞和技術(shù)的變革高速運(yùn)轉(zhuǎn)的條件下，金融業(yè)務(wù)的交叉現(xiàn)象和新的金融衍生工具創(chuàng)新層出不窮，造成即使出臺不久的金融法規(guī)也頻頻出現(xiàn)漏洞，金融法律特別不完備，需要引入監(jiān)管者；另一方面，金融市場一旦出現(xiàn)有害行為就有可能累及整個經(jīng)濟(jì)，其損失可以說是足夠大，法庭事后的被動式執(zhí)法不能彌補(bǔ)這一損失，因此應(yīng)該引入事前主動執(zhí)法的監(jiān)管者來防止有害行為的發(fā)生，減少損失發(fā)生的概率。

　　在我國社會主義法律逐步建立的過程中，法律的不完備性問題仍然將在一定時間長期存在，而且不同的金融監(jiān)管部門由于監(jiān)管范圍的不同，在監(jiān)管資源共享等方面，還存在著一些摩擦，所謂分業(yè)監(jiān)管的功能尚未充分發(fā)揮。以次貸危機(jī)為例，在迅速發(fā)展的金融創(chuàng)新產(chǎn)品面前，基于權(quán)力分散和組織獨立的監(jiān)管體系并不能有效地實施功能性監(jiān)管。作為分業(yè)經(jīng)營的衍生品，包括功能性監(jiān)管在內(nèi)的分業(yè)監(jiān)管體制對市場的監(jiān)控信息是支離破碎的，即使在交流過程中也會大量流失、扭曲，調(diào)控行動的一致性更會由于權(quán)力機(jī)構(gòu)固有的利益屬性而失去效率。美國現(xiàn)有的功能性監(jiān)管模式并不能顯著改善監(jiān)管滯后問題。而依據(jù)法律賦予的職責(zé)，政府審計在金融領(lǐng)域有著其他部門所沒有的綜合監(jiān)督優(yōu)勢，并且政府審計一直有較高的獨立性，特別是近年來隨著政府審計作用的增強(qiáng)，政府審計的獨立性作用日益明顯，發(fā)揮的作用也越來越突出，在金融領(lǐng)域的政府審計中，在促進(jìn)加強(qiáng)執(zhí)法方面，金融審計必將有更大作為，在金融領(lǐng)域積極發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”功能。

　　三、金融審計在我國當(dāng)前金融業(yè)的經(jīng)營模式下，可以發(fā)揮綜合監(jiān)管優(yōu)勢

　　美國于1999年正式出臺并實施了《金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》，標(biāo)志著整個國際金融體系開始由分業(yè)經(jīng)營走向混業(yè)經(jīng)營，基于金融產(chǎn)品和金融機(jī)構(gòu)之間的界線隨著金融體系的發(fā)展和成熟而日漸模糊。而我國自東南亞金融危機(jī)之后，為了確保金融體系的安全與穩(wěn)定、完善金融風(fēng)險管理體系，加快了金融監(jiān)管體系的改革步伐。在不斷完善金融監(jiān)管法制、改進(jìn)監(jiān)管手段的基礎(chǔ)上，對金融監(jiān)管的組織框架進(jìn)行了重大調(diào)整，相繼成立了銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會，形成銀行、證券與保險分業(yè)監(jiān)管的格局。然而隨著我國金融體系市場化改革的逐步深入及入世后金融市場的全面開放，金融機(jī)構(gòu)的多元化、國際化經(jīng)營趨勢日益增強(qiáng)，使分業(yè)監(jiān)管格局下的金融穩(wěn)定性面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。2003年修訂實施的《中華人民共和國商業(yè)銀行法》第四十三條已修改為：“商業(yè)銀行在中華人民共和國境內(nèi)不得從事信托投資和證券經(jīng)營業(yè)務(wù)，不得向非自用不動產(chǎn)投資或者向非銀行金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)投資。國家另有規(guī)定的除外”。這項修改雖然確定了我國金融業(yè)在短期內(nèi)仍然繼續(xù)實行分業(yè)經(jīng)營，但顯然已經(jīng)為金融機(jī)構(gòu)今后的混業(yè)經(jīng)營留下了適當(dāng)?shù)陌l(fā)展空間。我國現(xiàn)行的金融監(jiān)管組織體系是以金融行業(yè)劃分的分業(yè)監(jiān)管模式，銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會分別對銀行業(yè)、證券業(yè)、保險業(yè)實施監(jiān)管。這種監(jiān)管模式有利于明確監(jiān)管者職責(zé)，提高監(jiān)管的專業(yè)化技術(shù)，集中控制金融市場風(fēng)險。但是，“分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管”體制也存在著自身不可消除的缺陷。另外，雖然我國金融業(yè)目前實行的是嚴(yán)格的分業(yè)監(jiān)管，但是銀行、保險與證券等業(yè)務(wù)之間已經(jīng)出現(xiàn)了相互滲透的現(xiàn)象，同時國內(nèi)也出現(xiàn)了一些混業(yè)經(jīng)營的金融控股集團(tuán)，如光大集團(tuán)控股光大銀行、光大證券公司、光大永明保險公司、光大國際信托投資公司，這對分業(yè)監(jiān)管提出了新的挑戰(zhàn)。在從分業(yè)經(jīng)營到混業(yè)經(jīng)營過程中，金融審計可以更好地發(fā)揮監(jiān)管的優(yōu)勢。

　　“分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管”的優(yōu)點之一是使各類金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)更加專業(yè)，這樣既便于內(nèi)部管理又有利于貨幣當(dāng)局的外部監(jiān)管，可以從總體上提高金融機(jī)構(gòu)的運(yùn)營質(zhì)量，降低系統(tǒng)性金融風(fēng)險。但是隨著金融業(yè)的蓬勃發(fā)展，銀行、證券、保險之間的業(yè)務(wù)交叉削弱了分業(yè)監(jiān)管的業(yè)務(wù)基礎(chǔ)，使得原有的以機(jī)構(gòu)類型確定監(jiān)管對象和領(lǐng)域的監(jiān)管模式難以發(fā)揮作用，政府金融審計可以發(fā)揮綜合監(jiān)督的優(yōu)勢，在銀行、信托、證券、保險業(yè)之間資金和業(yè)務(wù)往來日益密切的情況下，對分業(yè)監(jiān)管模式做出積極有益的補(bǔ)充，降低金融體系的分業(yè)監(jiān)管運(yùn)營管理模式的系統(tǒng)性金融風(fēng)險。

　　金融市場本質(zhì)上是相互影響、相互制約、取長補(bǔ)短、共同發(fā)展的大市場，我國金融監(jiān)管目前采取“分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管”模式，實際上是把一個統(tǒng)一的金融市場人為地劃分為互不交叉、互不聯(lián)系的幾個市場，這顯然是違背市場規(guī)律，違背經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律的。政府金融審計把金融業(yè)作為一個有機(jī)的整體進(jìn)行監(jiān)督，可以降低不同金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)交叉時監(jiān)管部門產(chǎn)生的較高的協(xié)調(diào)監(jiān)管成本，也可減少多重監(jiān)管制度對金融創(chuàng)新的阻礙，實現(xiàn)監(jiān)管規(guī)模經(jīng)濟(jì)最大化。（作者單位：審計署駐沈陽特派員辦事處）