[摘要]本文認(rèn)為，制約我國政府績效審計(jì)快速發(fā)展的原因包括內(nèi)外兩方面：外部原因如財(cái)財(cái)政預(yù)算的科學(xué)性、科學(xué)性、透明度和法制化還不夠高，政府治理的理念還不夠先進(jìn)，績效評價(jià)資料和技術(shù)缺乏等，內(nèi)部原因如績效審計(jì)的法律規(guī)定和準(zhǔn)則規(guī)范缺乏，審計(jì)觀念存在誤差，審計(jì)機(jī)關(guān)人力資源管理知道不符合要求，審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部組織分工不夠合理等，還有人們認(rèn)識上的原因，如對合規(guī)性審計(jì)與績效審計(jì)關(guān)系認(rèn)識上的偏差和對績效審計(jì)評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)識上的偏差等。

　　[關(guān)鍵詞]績效審計(jì)；發(fā)展；原因

　　盡管近年來我國政府審計(jì)機(jī)關(guān)大力開展績效審計(jì)(效益審計(jì))，取得了不俗的成績，但是，總體來說，其發(fā)展依然是緩慢的。是什么原因令我國績效審計(jì)難以開展，發(fā)展緩慢呢?對于這個(gè)問題，目前可謂仁者見仁、智者見智：

　　李金華(2005)認(rèn)為：我國績效審計(jì)發(fā)展緩慢的“主要原因是我們的審計(jì)機(jī)關(guān)成立比較晚，還有一個(gè)原因，就是開展效益審計(jì)需要建立在真實(shí)性、合法性審計(jì)的基礎(chǔ)上。如果財(cái)務(wù)管理本身很亂，數(shù)字都不真實(shí)，那就沒法開展效益審計(jì)。”

　　項(xiàng)俊波(2002)認(rèn)為，“經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)的內(nèi)容和審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)不清楚，審計(jì)程序和審計(jì)方法不具體”是使這項(xiàng)工作基本處于停滯狀態(tài)的主要原因。

　　楊肅昌(2004)認(rèn)為，我國“現(xiàn)行審計(jì)體制大大限制了審計(jì)監(jiān)督與人大監(jiān)督的深入結(jié)合，從而堵塞了績效審計(jì)發(fā)展的最佳途徑。”

　　王如燕、陳希暉(2006)認(rèn)為，影響我國績效審計(jì)發(fā)展的因素主要是：公民的民主意識弱，政府和非營利組織受托責(zé)任意識不強(qiáng)，審計(jì)人員的素質(zhì)、結(jié)構(gòu)和觀念達(dá)不到績效審計(jì)的要求，行政型的政府審計(jì)體制的局限性，“基數(shù)加增長”預(yù)算模式的軟約束，非營利組織管理會(huì)計(jì)和績效評估理論的落后，人大對政府監(jiān)督的主動(dòng)性缺失以及績效審計(jì)的高政治風(fēng)險(xiǎn)。

　　楊錫春(2006)認(rèn)為，我國開展績效審計(jì)的困難和障礙主要是：對績效審計(jì)的認(rèn)識不到位，績效審計(jì)的基礎(chǔ)比較薄弱，績效審計(jì)的法律制度建設(shè)滯后，統(tǒng)一的績效審計(jì)評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)難以確定，財(cái)政預(yù)算管理體制不規(guī)范，審計(jì)人才結(jié)構(gòu)單一，現(xiàn)行審計(jì)體制的制約，傳統(tǒng)財(cái)務(wù)審計(jì)工作量過大，審計(jì)機(jī)關(guān)履行績效審計(jì)職責(zé)所需的經(jīng)費(fèi)得不到保證，理論研究沒有形成可操作的績效審計(jì)模式。

　　顯然，審計(jì)署領(lǐng)導(dǎo)更多的是從自身方面找原因，而學(xué)者們則更多的是從政府審計(jì)所處環(huán)境特別是外在環(huán)境方面找原因。筆者認(rèn)為。造成我國績效審計(jì)發(fā)展緩慢的原因是多方面的。既有外部條件不充分的原因，也有內(nèi)部條件不具備的原因。還有我們對績效審計(jì)認(rèn)識存在偏差的原因。

　　一、制約我國績效審計(jì)發(fā)展的外部原因

　　我國績效審計(jì)發(fā)展緩慢的外部原因主要是：預(yù)算還不夠科學(xué)和透明。政府管理還不符合新公共管理的要求，績效評價(jià)資料和技術(shù)缺乏。

　　(一)財(cái)政預(yù)算的科學(xué)性、透明度和法制化還不夠高

　　“從公共政策的角度看，財(cái)政預(yù)算及其執(zhí)行實(shí)際上就是政府公共政策的制定和執(zhí)行過程；從組織管理績效的角度來看。財(cái)政預(yù)算是控制成本、衡量績效的主要依據(jù)。”(吳敬璉，2003)因此，財(cái)政預(yù)算及其執(zhí)行科學(xué)、透明和法制化是有效開展績效審計(jì)的重要條件。但是，目前各地在編制部門預(yù)算時(shí)，普遍存在著一些問題：

　　1 預(yù)算內(nèi)容不完整。沒有涵蓋所有財(cái)政性資金收支。如科技三項(xiàng)費(fèi)用、其他支出、發(fā)票工本費(fèi)收入、房屋出租收入等收入都未納入預(yù)算范圍，這直接導(dǎo)致根據(jù)預(yù)算撥款確定公共服務(wù)成本變得不可能，使公共服務(wù)的經(jīng)濟(jì)性、效率性或效果性難以衡量。

　　2 預(yù)算指標(biāo)不詳細(xì)，沒有根據(jù)公務(wù)服務(wù)的詳細(xì)項(xiàng)目和工作量進(jìn)行預(yù)算，預(yù)算的多少往往受政府領(lǐng)導(dǎo)的重視程度和部門博弈的影響，容易助長“跑部錢進(jìn)”和產(chǎn)生腐敗行為，使預(yù)算喪失對具體支出的控制作用，也使績效審計(jì)難以直接找到相應(yīng)的預(yù)算作為績效評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

　　3 地方政府普遍實(shí)行實(shí)質(zhì)上的“基數(shù)加增長”的預(yù)算模式，這種增量預(yù)算法以承認(rèn)既得利益為前提，導(dǎo)致了“鞭打快牛”現(xiàn)象的存在，固化了原有的不合理的財(cái)力配置，忽略了影響預(yù)算收支規(guī)模的諸多因素，容易形成弄虛作假的風(fēng)氣，不符合公平與效率原則。同時(shí)，也使各部門的資金預(yù)算與需要提供的公務(wù)服務(wù)不成比例，進(jìn)一步削弱了預(yù)算作為績效審計(jì)評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的作用。

　　4 財(cái)政預(yù)算的法制化水平還不夠高，表現(xiàn)為“法律至上”的法治觀念沒有牢固建立，行政自由裁量權(quán)過大。根據(jù)現(xiàn)行《預(yù)算法》的規(guī)定，超收收入的安排使用由政府自行決定，只需將執(zhí)行結(jié)果報(bào)告人大。不需要事先報(bào)批；經(jīng)人大批準(zhǔn)的預(yù)算約束力不夠強(qiáng)，政府主要官員可以隨意改變預(yù)算；對政府決算中存在的問題也沒有必要的問責(zé)追究制度。這使得預(yù)算幾乎喪失了作為績效審計(jì)評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的條件。

　　5 部門預(yù)算的公開透明度差，地方政府預(yù)、決算仍屬于密級文件，妨礙了民眾的有效監(jiān)督，擴(kuò)大了違法亂紀(jì)者的空間，增加了合規(guī)性審計(jì)的工作量。牽制了對績效審計(jì)的力量投入。

　　(二)政府治理的理念還不夠先進(jìn)

　　雖然我國政府正在從“全能政府”向“有限政府”轉(zhuǎn)變，但是，政府的規(guī)模依然很大，管理的事情依然很多，忙于執(zhí)法的情況比較普遍。無暇顧及公共資源使用效率的追求，使績效審計(jì)難有用武之地。

　　我國長期處于大一統(tǒng)要求令行禁止的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)氛圍中，目前又正處在法制初建階段，公共管理改革雖然已經(jīng)起步。但現(xiàn)代政府治理模式尚未建立。人們比較注重過程控制和對財(cái)經(jīng)法紀(jì)的遵守，不太重視目標(biāo)實(shí)現(xiàn)和結(jié)果要求，績效管理與控制的意識不強(qiáng)，這使得績效審計(jì)的社會(huì)需求嚴(yán)重不足。

　　我國政府各部門普遍存在大包大攬甚至壟斷公共物品和服務(wù)的生產(chǎn)與供應(yīng)，社區(qū)、社會(huì)組織發(fā)揮提供公共物品和服務(wù)的積極性不高。由于“吃皇糧”的單位、人員、事情太多，很難制定明細(xì)而確定的財(cái)政預(yù)算，績效因此很難衡量，不得不運(yùn)用大量財(cái)經(jīng)法規(guī)加以控制，使得合規(guī)性審計(jì)任務(wù)很重，績效審計(jì)難以開展。

　　(三)績效評價(jià)資料和技術(shù)缺乏

　　目前，我國存在會(huì)計(jì)誠信危機(jī)、政府與非營利組織會(huì)計(jì)制度不規(guī)范等問題，財(cái)務(wù)管理較混亂，弄虛作假和違法亂紀(jì)問題很嚴(yán)重，因此政府審計(jì)只能深陷合規(guī)性審計(jì)之中而無暇進(jìn)行績效審計(jì)。

　　政府績效評價(jià)指標(biāo)體系尚在建設(shè)中。加之平衡記分卡、標(biāo)桿管理等先進(jìn)的績效評估理論與方法沒有得到實(shí)際運(yùn)用，使績效審計(jì)評價(jià)所需的績效目標(biāo)、績效預(yù)算、績效數(shù)據(jù)、績效指標(biāo)體系等無從取得。增加了績效審計(jì)的難度。

　　二、制約我國績效審計(jì)發(fā)展的內(nèi)部原因

　　制約我國績效審計(jì)發(fā)展的內(nèi)部原因主要是：績效審計(jì)的法律規(guī)定和準(zhǔn)則規(guī)范缺乏；審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)觀念存在誤差；審計(jì)機(jī)關(guān)人力資源管理制度不符合要求；審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部組織分工不夠明確。

　　(一)績效審計(jì)的法律規(guī)定和準(zhǔn)則規(guī)范缺乏

　　在法律和準(zhǔn)則中明確績效審計(jì)的權(quán)限是非常重要的?？v觀世界上績效審計(jì)開展得比較好的國家，無一例外都在其審計(jì)法或?qū)徲?jì)準(zhǔn)則中明確規(guī)定了政府績效審計(jì)職責(zé)。美國在2003年審計(jì)準(zhǔn)則中詳細(xì)規(guī)定了政府績效審計(jì)職責(zé)及其執(zhí)行規(guī)范；英國在其1983年頒布的《國家審計(jì)法》中專門用第二部分詳細(xì)規(guī)定了績效審計(jì)職責(zé)；德國在其《基本法》中規(guī)定：“聯(lián)邦審計(jì)院審計(jì)預(yù)算的執(zhí)行和非預(yù)算資金的管理，經(jīng)濟(jì)效益性和合法合規(guī)性”；瑞典則在《關(guān)于國家審計(jì)署的相關(guān)法律條例》中優(yōu)先規(guī)定了績效審計(jì)職責(zé)。

　　目前，我國《審計(jì)法》除了在總則中有審計(jì)機(jī)關(guān)要對財(cái)政財(cái)務(wù)收支的效益性進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督的要求外，并沒有在審計(jì)職責(zé)中對績效審計(jì)職責(zé)作出明確規(guī)定，我國的績效審計(jì)準(zhǔn)則也是一片空白。我國績效審計(jì)審什么、怎么審、怎樣衡量和控制其質(zhì)量等基本問題都沒有明確規(guī)定，這使我國績效審計(jì)的實(shí)施缺乏足夠的法律依據(jù)和行為規(guī)范。從嚴(yán)格意義上說，現(xiàn)在我們實(shí)施專門的績效審計(jì)都是不合法的。即使勉強(qiáng)實(shí)施，也不便于規(guī)范審計(jì)行為、保證審計(jì)質(zhì)量、控制審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

　　(二)審計(jì)觀念存在誤差

　　就政府審計(jì)機(jī)關(guān)而言，審計(jì)觀念的誤差主要表現(xiàn)在：政府審計(jì)機(jī)關(guān)總是強(qiáng)調(diào)過程控制，努力進(jìn)行事中審計(jì)、事前審計(jì)、跟蹤審計(jì)；總是抓住財(cái)經(jīng)法紀(jì)審計(jì)不放松，強(qiáng)調(diào)查處大案要案；總是強(qiáng)調(diào)自己執(zhí)法者的地位和作用，嫌自己的處理處罰權(quán)限不夠多、不夠大，使審計(jì)機(jī)關(guān)深陷合規(guī)性審計(jì)而不能自拔，這些都使得審計(jì)機(jī)關(guān)無暇實(shí)施績效審計(jì)。

　　就被審計(jì)單位而言。“有的權(quán)力機(jī)關(guān)、公共管理部門及其負(fù)責(zé)人認(rèn)為，依法審計(jì)就是審計(jì)我違反法律、法規(guī)沒有，至于決策、體制、管理等方面存在的問題，是改革、發(fā)展中的問題，并不違法，因而不是審計(jì)的事，也不能審計(jì)”(楊錫春。2006)，這也阻礙了績效審計(jì)的實(shí)施。

　　(三)審計(jì)機(jī)關(guān)人力資源管理制度不符合要求

　　最高審計(jì)機(jī)關(guān)績效審計(jì)指南認(rèn)為：“績效審計(jì)是一種以信息為基礎(chǔ)的活動(dòng)，專業(yè)價(jià)值在其中占據(jù)核心地位。”為此，最高審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)招聘恰當(dāng)?shù)膶徲?jì)人員；應(yīng)當(dāng)保證分派到績效審計(jì)項(xiàng)目的審計(jì)人員擁有與審計(jì)任務(wù)所要求的恰當(dāng)、充分的專業(yè)技能(績效審計(jì)師應(yīng)該大學(xué)畢業(yè)，應(yīng)該在社會(huì)科學(xué)和科學(xué)調(diào)查及評估方法方面受過良好教育，擁有調(diào)查或評估工作經(jīng)驗(yàn)，對被審計(jì)政治領(lǐng)域有特別的了解。具有分析能力、創(chuàng)造性、接受能力、社交能力、個(gè)人品德、判斷能力、承受能力、良好的口頭和書面表達(dá)能力等等)；應(yīng)當(dāng)通過繼續(xù)教育和培訓(xùn)維持審計(jì)人員較高的專業(yè)技能；應(yīng)當(dāng)保證審計(jì)工作組要具有與審計(jì)項(xiàng)目要求相適應(yīng)的專業(yè)人才結(jié)構(gòu)；審計(jì)機(jī)關(guān)要建立聘用社會(huì)專家的規(guī)章制度，利用社會(huì)人力資源搞好績效審計(jì)。

　　(四)審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部組織分工不夠合理

　　過去。我國在政府部門曾經(jīng)設(shè)置過內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，上世紀(jì)末政府機(jī)構(gòu)改革時(shí)撤銷了，改為政府審計(jì)機(jī)關(guān)的駐部門審計(jì)局。實(shí)行審計(jì)署和駐在部門雙重領(lǐng)導(dǎo)、以審計(jì)署領(lǐng)導(dǎo)為主的體制。根據(jù)審計(jì)署和駐在部門的授權(quán)進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，對審計(jì)署和駐在部門負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。駐部門審計(jì)局由于能夠經(jīng)常、及時(shí)地對駐在部門的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)過程進(jìn)行監(jiān)督，因此，駐在審計(jì)局應(yīng)當(dāng)以合規(guī)性審計(jì)為主要職責(zé)，如對駐在部門預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行審計(jì)，完成審計(jì)署的中央預(yù)算執(zhí)行情況審計(jì)的部分任務(wù)。然而，現(xiàn)實(shí)情況是，每年的中央預(yù)算執(zhí)行審計(jì)都是由署機(jī)關(guān)直接對各部門進(jìn)行審計(jì)的，駐部門審計(jì)局的作用基本上類似于所在部門的內(nèi)部審計(jì)，其作為政府審計(jì)的職能作用發(fā)揮很不充分。這種兼有外部審計(jì)和內(nèi)部審計(jì)的雙重角色，使得政府審計(jì)機(jī)關(guān)被合規(guī)性審計(jì)所拖累，而無力進(jìn)行績效審計(jì)。

　　在美國。GAO主要從事外部審計(jì)職責(zé)，關(guān)注政府活動(dòng)的結(jié)果。另外，在政府主要部門設(shè)置對議會(huì)負(fù)責(zé)的檢察長辦公室。以合規(guī)性審計(jì)為主要職責(zé)，主要關(guān)注政府各部門活動(dòng)的過程。美國國會(huì)相信，通過在聯(lián)邦政府主要部門設(shè)立獨(dú)立的檢察長辦公室，能夠保證對納稅人錢的使用更為謹(jǐn)慎，記錄更為準(zhǔn)確，使政府有能力揭露并杜絕舞弊、浪費(fèi)和濫用行為，從而提升公眾對政府的信任度。目前。美國在政府各部門中設(shè)立了57個(gè)檢察長辦公室。

　　三、制約我國績效審計(jì)發(fā)展的認(rèn)識偏差

　　阻礙我國開展績效審計(jì)的認(rèn)識偏差主要有以下兩點(diǎn)：對合規(guī)性審計(jì)與績效審計(jì)關(guān)系認(rèn)識上的偏差；對績效審計(jì)評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的建立存在認(rèn)識上的偏差。

　　(一)對合規(guī)性審計(jì)與績效審計(jì)關(guān)系認(rèn)識上的偏差

　　相當(dāng)多的人認(rèn)為，目前我國政府部門和公營單位財(cái)務(wù)管理較混亂，弄虛作假和違法亂紀(jì)問題很嚴(yán)重，因而績效審計(jì)因沒有可靠的財(cái)政財(cái)務(wù)資料基礎(chǔ)而無法開展。筆者認(rèn)為。這種觀點(diǎn)誤解了合規(guī)性審計(jì)與績效審計(jì)關(guān)系的結(jié)果。

　　雖然合規(guī)性審計(jì)結(jié)果是績效審計(jì)的重要基礎(chǔ)，但不是惟一的基礎(chǔ)。如果開展績效審計(jì)之前相關(guān)資料已經(jīng)進(jìn)行過合規(guī)性審計(jì)，則開展績效審計(jì)就比較方便一些，但并不是說審計(jì)人員就可以在合規(guī)性審計(jì)的基礎(chǔ)上直接進(jìn)行績效評價(jià)。他們依然要根據(jù)績效審計(jì)目標(biāo)的要求，決定對合規(guī)性審計(jì)成果的利用，并在更廣泛的范圍內(nèi)進(jìn)行審查、調(diào)查。在確信績效審計(jì)目標(biāo)都已實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)上。才能進(jìn)行績效評價(jià)。提出改善績效的建議。

　　如果開展績效審計(jì)之前相關(guān)資料未進(jìn)行過合規(guī)性審計(jì)，則并不意味著績效審計(jì)就無法開展?？冃徲?jì)仍可開展，只是應(yīng)當(dāng)根據(jù)績效審計(jì)目標(biāo)的要求，先對相關(guān)財(cái)政財(cái)務(wù)資料和其他資料、情況進(jìn)行審查、調(diào)查，然后再進(jìn)行績效評價(jià)，提出改善建議。在這種情況下，績效審計(jì)的工作量會(huì)大一些，但仍可進(jìn)行。

　　事實(shí)上，虛假財(cái)政財(cái)務(wù)資料和違法亂紀(jì)問題在西方國家也是存在的，有的甚至很嚴(yán)重。沒有任何國家規(guī)定過要求虛假財(cái)政財(cái)務(wù)資料和違法亂紀(jì)問題減少到什么程度才可以開展績效審計(jì)；也沒有證據(jù)表明我國未來到什么時(shí)候虛假財(cái)政財(cái)務(wù)資料和違法亂紀(jì)問題就能大幅度減少甚至消失，所以。認(rèn)為我國目前財(cái)政財(cái)務(wù)資料虛假嚴(yán)重、違法亂紀(jì)問題存在因而無法開展績效審計(jì)的觀點(diǎn)是沒有道理的。

　　財(cái)政財(cái)務(wù)資料虛假嚴(yán)重、違法亂紀(jì)問題多是造成合規(guī)性審計(jì)工作量大、審計(jì)機(jī)關(guān)深陷其中、令審計(jì)機(jī)關(guān)無暇進(jìn)行績效審計(jì)的原因。這可以通過提高審計(jì)效率、增加審計(jì)經(jīng)費(fèi)和人力等資源來解決。

　　(二)對績效審計(jì)評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)識上的偏差

　　相當(dāng)多的人認(rèn)為，開展績效審計(jì)首先必須要有權(quán)威的全國統(tǒng)一的績效評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。如果沒有這種績效評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，則績效審計(jì)就無法開展。所以，很多人致力于這種績效評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的研究；很多實(shí)務(wù)工作者正在焦急期盼這種績效審計(jì)評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的頒布，以便進(jìn)行績效審計(jì)。其實(shí)，這是對績效審計(jì)評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的一種誤解。

　　從實(shí)質(zhì)上來說，統(tǒng)一的績效評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是無法建立的。政府及公營部門的活動(dòng)范圍主要是基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)治安、文化教育等公共產(chǎn)品提供。這些公共產(chǎn)品的提供，一方面，由于缺乏市場機(jī)制。其成本與效益的計(jì)量比較困難，需要具體項(xiàng)目具體分析研究。甚至同一項(xiàng)目在不同時(shí)期也需要分別分析研究；另一方面。由于公共產(chǎn)品和政府行為復(fù)雜多樣。其成本、效益的構(gòu)成內(nèi)容各不相同，而績效審計(jì)又經(jīng)常按公共項(xiàng)目、政府行為、某項(xiàng)政策等立項(xiàng)，績效審計(jì)項(xiàng)目千差萬別，即使是同一類型的項(xiàng)目也因時(shí)間不同、所處外部環(huán)境不同而不同?？冃徲?jì)是一種不重復(fù)的獨(dú)立檢查工作，由政府審計(jì)機(jī)關(guān)建立統(tǒng)一的或分類的績效評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)既是不必要的，也是不可能的。至今，我們沒有看到西方哪個(gè)國家由審計(jì)機(jī)關(guān)制定了統(tǒng)一的績效評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

　　由于績效衡量一般是指對項(xiàng)目成就。尤其是在實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)方面的進(jìn)展進(jìn)行監(jiān)測和報(bào)告的持續(xù)不斷的過程?？冃Ш饬恐笜?biāo)可以直接針對所開展的項(xiàng)目活動(dòng)(過程)的種類或水平、項(xiàng)目直接產(chǎn)出的產(chǎn)品或服務(wù)、或這些產(chǎn)出的結(jié)果?？冃Ш饬恐笜?biāo)強(qiáng)調(diào)的是項(xiàng)目是否實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)和要求。由于其持續(xù)性質(zhì)，績效衡量指標(biāo)可以作為管理人員的預(yù)警系統(tǒng)，并成為改善政府對公眾責(zé)任的工具。對政府項(xiàng)目或政府機(jī)關(guān)是否實(shí)現(xiàn)目標(biāo)進(jìn)行監(jiān)督檢查的這種持續(xù)不斷的過程是內(nèi)部管理和控制的內(nèi)容，而不是外部審計(jì)師的任務(wù)。績效審計(jì)的對象是政府事業(yè)和項(xiàng)目所采用的績效衡量系統(tǒng)是否高效率、有成果。因此，建立績效衡量指標(biāo)是政府機(jī)關(guān)和公營部門管理者的責(zé)任?？冃徲?jì)人員的職責(zé)是收集并驗(yàn)證這些衡量指標(biāo)是否有效，并根據(jù)有效的衡量指標(biāo)評價(jià)其績效的優(yōu)劣，解釋、說明績效衡量指標(biāo)無效的原因及其影響，分析、說明績效優(yōu)劣的原因，并提出可能的有效建議。

　　由審計(jì)人員針對具體審計(jì)項(xiàng)目收集財(cái)政預(yù)算、績效管理目標(biāo)等績效衡量指標(biāo)，據(jù)以評價(jià)績效優(yōu)劣和提出提高績效的建議?？梢允箤徲?jì)人員的審計(jì)評價(jià)更切合實(shí)際，提出的審計(jì)建議更具實(shí)際意義和可操作性，運(yùn)用國家統(tǒng)一績效評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)反而是不必要的。而且?？冃徲?jì)是建設(shè)性的、服務(wù)性的。審計(jì)評價(jià)結(jié)論和審計(jì)建議不具有法律效率，由審計(jì)人員具體收集和研究績效評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)既是必要的，也是可行的。