績(jī)效審計(jì)是我國(guó)政府審計(jì)的發(fā)展方向，五年規(guī)劃明確指出，要全面推進(jìn)績(jī)效審計(jì)，建立健全政府績(jī)效管理制度。對(duì)國(guó)家政策制定、執(zhí)行及效果做全面、深入評(píng)估的政策審計(jì)將是績(jī)效審計(jì)的一個(gè)重要組成部分。因此，筆者站在審計(jì)項(xiàng)目執(zhí)行者的角度，根據(jù)以往政府開(kāi)展國(guó)土審計(jì)的一般模式，結(jié)合績(jī)效審計(jì)的有關(guān)要求，探求國(guó)土政策審計(jì)的路徑依賴(lài)。

　　一、以往開(kāi)展國(guó)土審計(jì)調(diào)查的一般模式

　　2003年至2009年，國(guó)家審計(jì)署組織了5次較大規(guī)模的國(guó)土審計(jì)項(xiàng)目，在規(guī)范土地專(zhuān)項(xiàng)資金管理、打擊違規(guī)交易行為、促進(jìn)國(guó)家土地政策有效落實(shí)等方面起到較好作用。上述5次審計(jì)，除了一次是對(duì)國(guó)土部門(mén)的預(yù)算執(zhí)行情況審計(jì)外，其他4次都是國(guó)土專(zhuān)項(xiàng)資金審計(jì)。以2007年度國(guó)土專(zhuān)項(xiàng)資金審計(jì)調(diào)查為例，審計(jì)署2008年度第4號(hào)公告表明，當(dāng)年審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題主要有：一是出讓金征收、管理和使用中存在的問(wèn)題，主要是違規(guī)減免、變相減免出讓金，以招商引資為名向企業(yè)“零地價(jià)”出讓工業(yè)用地，違規(guī)使用出讓金等；二是落實(shí)征地補(bǔ)償安置和被征地農(nóng)民社會(huì)保障政策中存在的問(wèn)題；三是“以租代征”農(nóng)民集體土地和違規(guī)協(xié)議出讓經(jīng)營(yíng)性用地等問(wèn)題；四是土地儲(chǔ)備貸款發(fā)放和使用中存在的問(wèn)題。上述問(wèn)題的揭示是以往國(guó)土審計(jì)的成果集中體現(xiàn)，但由于對(duì)深層次制度上存在的問(wèn)題較少涉及，難以有效揭示問(wèn)題產(chǎn)生的根源，難以有效發(fā)揮審計(jì)的建設(shè)性作用。

　　二、開(kāi)展國(guó)土政策審計(jì)的內(nèi)容框架

　　全面審計(jì)、突出重點(diǎn)是開(kāi)展常規(guī)審計(jì)的內(nèi)在要求，國(guó)土政策審計(jì)也應(yīng)準(zhǔn)確把握此要義。筆者認(rèn)為，國(guó)土審計(jì)具體實(shí)施過(guò)程中，可以土地專(zhuān)項(xiàng)資金為切入點(diǎn)，結(jié)合績(jī)效審計(jì)工作目標(biāo)，明確財(cái)政政策、國(guó)土政策、產(chǎn)業(yè)政策、三農(nóng)政策及特別調(diào)控政策等五個(gè)政策重點(diǎn)。

　　一是財(cái)政政策環(huán)節(jié)。財(cái)政政策是龍頭，抓好國(guó)土審計(jì)調(diào)查的財(cái)政政策就等于抓住項(xiàng)目開(kāi)展的關(guān)鍵。在以往的審計(jì)開(kāi)展中，由于較多停留在財(cái)政財(cái)務(wù)收支方面，缺乏對(duì)具體問(wèn)題提煉歸納，致使審計(jì)建議流于形式、泛泛而談。因此，在審計(jì)中，可將土地專(zhuān)項(xiàng)資金的管理使用情況作為地方財(cái)政預(yù)算執(zhí)行及部門(mén)財(cái)務(wù)收支合法合規(guī)的一個(gè)子項(xiàng)來(lái)分析，避免就土地專(zhuān)項(xiàng)資金問(wèn)題而論專(zhuān)項(xiàng)資金。應(yīng)根據(jù)“收入一個(gè)籠子、預(yù)算一個(gè)盤(pán)子、支出一個(gè)口子”的原則，做好資金的征收管理使用審計(jì)工作，切實(shí)將一般性的財(cái)務(wù)收支問(wèn)題提煉到促進(jìn)地方政府加強(qiáng)預(yù)算管理層面。諸如此類(lèi)，違規(guī)減免、少征、先征后返土地出讓金等問(wèn)題也都可以統(tǒng)一到違反財(cái)政政策及財(cái)務(wù)收支的名下。

　　二是國(guó)土政策環(huán)節(jié)。國(guó)土政策審計(jì)關(guān)鍵是評(píng)價(jià)國(guó)土政策制定、執(zhí)行及政策效果。目前，我國(guó)實(shí)行最為嚴(yán)格的土地管理制度，從嚴(yán)控制建設(shè)用地。在林林總總的政策中，筆者認(rèn)為，應(yīng)把握好節(jié)約集約用地這條主線(xiàn)，重點(diǎn)關(guān)注三點(diǎn)：一是監(jiān)督促進(jìn)地方政府履行國(guó)家土地政策，積極清理整頓開(kāi)發(fā)區(qū)等閑置用地，規(guī)范城鎮(zhèn)布局調(diào)整，促進(jìn)建設(shè)用地向節(jié)約集約化發(fā)展。二是監(jiān)督促進(jìn)地方政府控制土地利用總體規(guī)劃，杜絕隨意調(diào)整規(guī)劃、減少和破壞耕地行為；加強(qiáng)占補(bǔ)平衡，避免在形式上做文章，確保耕地得到根本保障，確保國(guó)土安全及糧食生產(chǎn)安全。三是監(jiān)督促進(jìn)地方政府加強(qiáng)對(duì)批地、供地和用地管理，加大反腐敗力度，推動(dòng)民主法治建設(shè)和反腐倡廉建設(shè)。

　　三是產(chǎn)業(yè)政策環(huán)節(jié)。產(chǎn)業(yè)政策是國(guó)家調(diào)整經(jīng)濟(jì)社會(huì)整體布局的主要手段，通過(guò)產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整，可以有效促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。國(guó)家調(diào)控經(jīng)濟(jì)政策主要通過(guò)貨幣政策和財(cái)政政策兩個(gè)手段，也就是常說(shuō)的“銀根”和“地根”。在“地根”方面，國(guó)家通過(guò)頒發(fā)《限制用地項(xiàng)目目錄》和《禁止用地項(xiàng)目目錄》類(lèi)似規(guī)定，將機(jī)動(dòng)車(chē)交易市場(chǎng)等14個(gè)大項(xiàng)、110個(gè)小項(xiàng)為限制用地項(xiàng)目，將別墅、高爾夫球場(chǎng)、實(shí)心粘磚生產(chǎn)項(xiàng)目等15個(gè)大項(xiàng)、87個(gè)小項(xiàng)為禁止用地項(xiàng)目。執(zhí)行結(jié)果表明，有些地方政府不顧國(guó)家禁令，仍頂風(fēng)審批禁止項(xiàng)目用地。因此，審計(jì)應(yīng)緊扣不同時(shí)期的產(chǎn)業(yè)政策要求，對(duì)照省、地市發(fā)改部門(mén)審批的項(xiàng)目，總體梳理，嚴(yán)把產(chǎn)業(yè)政策審查關(guān)。

　　四是三農(nóng)政策環(huán)節(jié)。農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)穩(wěn)定是中央三農(nóng)政策關(guān)注重點(diǎn)，也是評(píng)判三農(nóng)政策是否成功的關(guān)鍵。土地問(wèn)題與三農(nóng)問(wèn)題緊密聯(lián)系，有效解決土地問(wèn)題，對(duì)加快城鄉(xiāng)一體化，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展具有積極意義。征地補(bǔ)償問(wèn)題是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中經(jīng)常碰到的問(wèn)題，也是引起社會(huì)不和諧的主要因素，處理不好，不僅容易引起干群矛盾，也會(huì)影響政府形象。所以，在審計(jì)中，應(yīng)關(guān)注民訴民生，監(jiān)督指導(dǎo)地方政府履行國(guó)家政策不到位問(wèn)題，確保征地補(bǔ)償款及時(shí)完整到位，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。另外，安置補(bǔ)償、失地農(nóng)民的社會(huì)保障及農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)等也應(yīng)納入政策審計(jì)的視野，切實(shí)保障農(nóng)民合法權(quán)益。

　　五是特別調(diào)控政策環(huán)節(jié)。不同時(shí)期，受經(jīng)濟(jì)本身及外圍環(huán)境影響，國(guó)家宏觀(guān)調(diào)控政策也會(huì)有所改變。以2008年為例，受全球金融危機(jī)影響，我國(guó)經(jīng)濟(jì)面臨較大下行壓力，在此背景下，國(guó)家出臺(tái)了擴(kuò)內(nèi)需、調(diào)結(jié)構(gòu)、保增長(zhǎng)政策，計(jì)劃在2年時(shí)間內(nèi)投資4萬(wàn)億元拉動(dòng)內(nèi)需。對(duì)此，為了搞好國(guó)土政策審計(jì)，我們不能等閑視之，應(yīng)把這一個(gè)主題放在整個(gè)審計(jì)項(xiàng)目進(jìn)行考量，應(yīng)關(guān)注4萬(wàn)億投資分配情況，項(xiàng)目用地落實(shí)情況以及實(shí)物量的形成情況。另外，由于金融危機(jī)影響，土地交易市場(chǎng)流拍可能會(huì)影響到地方財(cái)政收入，進(jìn)而影響地方配套資金投入，因此，審計(jì)調(diào)查可以對(duì)此加以反映，評(píng)價(jià)國(guó)家特別調(diào)控政策的執(zhí)行效果。

　　三、開(kāi)展國(guó)土政策審計(jì)需要注意三點(diǎn)

　　一是要弄通搞懂與國(guó)土有關(guān)的政策法規(guī)。國(guó)土政策審計(jì)牽扯到財(cái)政政策、國(guó)土政策、產(chǎn)業(yè)政策、三農(nóng)政策、特別時(shí)期宏觀(guān)調(diào)控等方面政策，點(diǎn)多、面廣、情況復(fù)雜，非一時(shí)之功所能掌握。因此，搞好政策審計(jì)的前提是了解政策，不了解或者一知半解都使不得。比如，僅是土地法規(guī)就分為法律、法規(guī)、部門(mén)規(guī)章和規(guī)范性文件等四大類(lèi)，其中法律法規(guī)有《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》等，部門(mén)規(guī)章又分為綜合類(lèi)、規(guī)劃與耕地保護(hù)、建設(shè)用地、地籍、土地市場(chǎng)、法制監(jiān)察、地質(zhì)礦產(chǎn)、測(cè)繪和國(guó)有資源財(cái)務(wù)管理等9個(gè)方面。每一門(mén)類(lèi)都很復(fù)雜，需要審計(jì)人員認(rèn)真加以掌握。

　　二是審計(jì)調(diào)查方式方法要做根本改變。政策審計(jì)不同于以往審計(jì)項(xiàng)目，審計(jì)人員思維方式及行事方法都要做較大改變。要從以查賬為主，轉(zhuǎn)變到根據(jù)審計(jì)需求開(kāi)展調(diào)查研究上來(lái)，要懂得采用開(kāi)座談會(huì)、填調(diào)查表、搞統(tǒng)計(jì)分析等辦法開(kāi)展政策審計(jì)，要善于調(diào)動(dòng)被審計(jì)單位的積極性，讓其積極迎審，而不是消極地、被動(dòng)地應(yīng)付審計(jì)。以往的審計(jì)任務(wù)需要我們查深查透，關(guān)注的更多是個(gè)案的本身，政策審計(jì)更多是關(guān)注行業(yè)性、系統(tǒng)性問(wèn)題，沒(méi)有一定面上的東西不足以說(shuō)明政策執(zhí)行方面出現(xiàn)的問(wèn)題，不能有效提出建設(shè)性意見(jiàn)。所以，要善于由點(diǎn)及面，由表及里，由或然推及必然。

　　三是思考問(wèn)題的角度要做拔高挖深處理。政策審計(jì)與一般審計(jì)之不同在于政策審計(jì)要站得更高、看得更全、分析得更透、把握得更準(zhǔn)。這就給審計(jì)人員提出更高的要求。因此，我們不能簡(jiǎn)單就事論事，要懂得從個(gè)案的審查把握全局，通過(guò)個(gè)案形成環(huán)環(huán)相扣的整體。比如，工業(yè)園區(qū)、閑置土地、土地開(kāi)發(fā)整理、灘涂圍墾等看似毫無(wú)相關(guān)，但其實(shí)不然，這是節(jié)約集約用地政策在不同環(huán)節(jié)的體現(xiàn)，要懂得尋找孤立個(gè)案之間的內(nèi)在聯(lián)系，應(yīng)做挖深拔高處理。

　　四、結(jié)束語(yǔ)

　　績(jī)效審計(jì)，乃至政策審計(jì)是擺在全體審計(jì)人員面前的一項(xiàng)重要任務(wù)，亟待我們破題立意。雖然很陌生，但是充滿(mǎn)探索的刺激。作為政策審計(jì)的執(zhí)行者，我們應(yīng)懷有探索之心，倍加努力，以實(shí)踐引申理論，用理論指導(dǎo)實(shí)踐，走出一條實(shí)踐與理論相互論證、相得益彰的政策審計(jì)之路。