隨著預算執(zhí)行審計十多年的深入開展以及財政改革的深入推進，財政違法違規(guī)問題不斷減少，財政收支管理開始由淺入深，逐漸走上規(guī)范的軌道。由于財政的這種巨大轉變，假若我們的審計思路、工作的方式和方法沒有跟上這種轉變，預算執(zhí)行審計就會出現(xiàn)年年審，但審不出問題，進而引發(fā)往后預算執(zhí)行審計的路該怎么走的憂慮。那么，面對預算執(zhí)行審計環(huán)境的轉變，預算執(zhí)行審計審什么，如何審計呢？下面結合實際做法，談幾點探索體會。

　　一、 預算執(zhí)行審計中常見的幾個問題

　?。ㄒ唬╊A算編制過程中存在的問題

　　1、預算編制過粗，預算約束力不強，科目調劑量大?，F(xiàn)行的財政預算大多是按部門、按條條編制的，較為籠統(tǒng)，不利于人大和有關部門了解預算及其執(zhí)行情況，也為財政部門擅自調節(jié)預算，進行隱形分配提供了方便。而預算執(zhí)行審計又主要是以人大批準的預算為依據(jù)來進行的，除審查政策的執(zhí)行情況和違紀違規(guī)問題外，更重要的是檢查所批準的預算是否得到嚴格和完整地執(zhí)行，調整預算是否履行了批準手續(xù)等等。如：某市2006年預算批復中，僅其他支出一項就達5000多元。批復的預算支出只是大類，而沒有細化到部門、項目上。由于預算過粗，科目調劑頻繁、數(shù)額較大，往往使審計人員對預算執(zhí)行的科學性、完整性及合理程度難以判斷和認定。

　　2、預算執(zhí)行在時間上存在著法律空檔。一般預算結轉下年使用資金較多，財政在年底下?lián)苤笜擞趾芏?，審計中發(fā)現(xiàn)某年度在12月25日以后收到的指標文件達1000多萬元，而12月31日下達的指標又在800多萬元以上，且涉及部門又廣，財政資金就不可能一天撥付到位，而造成滯留專項資金就顯得合理而不合法?！额A算法》規(guī)定：“預算年度開始后，各級政府預算草案在本級人民代表大會批準前，本級政府可以先按照上年同期的預算支出數(shù)額安排支出”。這種做法不僅肯定了上年同期支出的合理性，同時固化了上年同期支出的不合理因素，由于預算執(zhí)行在時間上存在著法律空檔，致使預算約束流于形式。

　　3、預算隱瞞非稅收入，財政代行政府職能。具體表現(xiàn)在：一是財政將非稅收入作為調節(jié)預算收入的調節(jié)器，當年預算收入完成好，收取的部分政府非稅收入不納入預算，在“應繳預算款”中掛賬，以豐補歉，此類問題在每年的審計中都有發(fā)生，二是將各項非稅收入滯留在部門和單位，由于缺乏必要的監(jiān)督和管理，造成非稅收入被挪用。如：某市把每年多達4000多萬元的國土資金收益放在專戶用來調劑預算。三是預算內資金轉入預算外，逃避監(jiān)督。財政部門為了擴大自己的權力，增加支出的隨意性，將部分應納入預算的收入不納入預算，而是轉到預算外作為機動指標，逃避預算的約束，由財政部門支配。審計發(fā)現(xiàn)財政將部分應作收入的資金放在暫存款中長期掛賬，并且直接在暫存款中進行支出。

　　4、政府采購制度執(zhí)行不到位。一是部分單位和部門從自身利益出發(fā)，沒有認真執(zhí)行政府采購制度，而是將應當實行政府采購的項目化整為零，或者采取其他辦法規(guī)避財政部門的監(jiān)督制約。二是財政部門所屬的政府采購中心，在執(zhí)行政府采購制度時也出現(xiàn)采購項目無預算、無采購計劃和未按規(guī)定的程序進行采購等問題。三是未編制采購預算，對當年的采購任務心中無數(shù)，不能做出合理的安排，致使大量的采購任務都是臨時計劃臨時安排，政府采購處于被動局面。四是監(jiān)督不到位，執(zhí)法力度不夠。政府采購中心和政府采購辦都隸屬于財政部門，自己管理、自己操作、自己監(jiān)督，集監(jiān)督管理與采購權為一體，監(jiān)督失去了職能作用。

　?。ǘ┎块T預算執(zhí)行中存在的問題

　　1、部門預算無法細化，無預算約束力。在現(xiàn)行的財政體制下，由于上級轉移支付和本級超收均具有不確定性，地方政府在年末歲初安排預算時一般采取緊縮政策，而當年的財力好轉時（爭取了較多的轉移支付或出現(xiàn)超收），則視情向各部門、單位再行追加預算。其結果，一方面預算隨意性較大，缺乏剛性約束力；另一方面使部分臨時追加預算脫離了人大監(jiān)督。

　　2、違紀違規(guī)收支轉移。審計中我們發(fā)現(xiàn)有的單位將部分收支轉移到其成立的各類協(xié)會、學會、物業(yè)管理部門和內部職工食堂等，使得一些違紀違規(guī)行為出現(xiàn)了“下沉”現(xiàn)象。

　　3、票據(jù)混用，資金渠道不清。目前財政性收據(jù)分為收費收據(jù)和收款收據(jù)兩種，前者用于行政事業(yè)性收費，后者用于代管、代辦資金結算。在審計中，我們經常發(fā)現(xiàn)兩種票據(jù)混用的現(xiàn)象，尤其是用收款收據(jù)代替收費收據(jù)的現(xiàn)象比較突出。票據(jù)混用，造成單位的收費資金和代管資金不分，混淆了資金性質，為單位截留、坐支財政性資金提供了便利，同時還發(fā)現(xiàn)有些單位的應稅收入開具收費收據(jù)，造成了稅收流失。

　　4、現(xiàn)行的會計集中核算，使得財務監(jiān)督難以到位、管理職能有所弱化。會計集中核算實際上是一種會計代辦制，中心記賬和單位的經濟業(yè)務活動在時空上相脫離。中心統(tǒng)管會計每人承擔了十幾個單位記賬業(yè)務，業(yè)務量大，任務繁重，不可能做到對每一筆會計事項都進行嚴格審查，基本上都是按照單位財務經辦員填寫的科目和內容入賬，容易造成單位的收入、支出、資產、往來等不實情況。如有單位將收入列入往來款項，從中直接坐支；有些大型維修和應記固定資產的支出卻沒有結轉資產；有些單位因沒有建立固定資產明細賬，或明細賬不明細，致使固定資產管理中出現(xiàn)實際有實物、賬上無價值或賬上有價值、實際無實物等現(xiàn)象。

　　5、往來不清。一些單位特別是往來業(yè)務發(fā)生較多的單位，或由于會計和領導人員的變更，或由于將會計資料移交會計核算中心時比較倉促，致使一些往來款發(fā)生的時間和內容連單位財務經辦員或統(tǒng)管會計都解釋不清。我們在審計中曾對有些單位的往來事項追溯到十幾年前，直到無資料可查，也沒有查清發(fā)生往來的真實原因。

　　（三）預算執(zhí)行審計中存在的問題

　　1、審計步驟難統(tǒng)一。從目前情況看，盡管預算執(zhí)行審計在整個審計工作中的主導地位已在審計機關達成共識，但在這項工作的布局上，審計機關內部各專業(yè)科室之間審計目標不統(tǒng)一，各自為政、分散作戰(zhàn)的狀況仍未從根本上改觀，導致預算執(zhí)行審計重點不突出，有的甚至偏離了既定的審計目標，影響了預算執(zhí)行審計的深化。

　　2、審計部門整體合力難協(xié)調。審計機關內部各業(yè)務科室之間，因審計的項目、內容和完成時間上的差異，難以與預算執(zhí)行審計同步，整體合力難形成，審計資源未得到充分利用。

　　3、審計風險難防范。審計機關只有審計權、調查權和處理處罰權，但很多問題由于受審計手段的限制，無強硬的措施和手段來遏制被審計單位。在被審計單位不配合的情況下，顯得束手無策。同時，對審計對象的內部控制機制由于受多種因素的制約，無法進行符合性測試，只能就賬查賬；承諾制度流于形式，被審計單位提供資料的完整性、真實性無法保障。這些都使審計工作存在較大的風險。

　　4、審計結果難落實。由于連續(xù)的審計，被審計單位也開始采取各種應對審計的措施，對審計查出的問題，要么以各種理由加以搪塞，要么以上級部門的要求加以辯解，以地方利益作為擋箭牌，將自身行為說成是請示有關領導批準或政府默許同意，使有些問題難以核查和認定，處理更是無所適從。由于執(zhí)法力度受到限制，缺少有力的監(jiān)督手段，致使屢查屢犯現(xiàn)象較為普遍，審計查處和定性愈來愈困難，處理及糾正措施難以到位。

　　二、 預算管理體制改革對預算執(zhí)行審計的影響

　?。ㄒ唬︻A算執(zhí)行審計環(huán)境的影響

　　從審計實踐看，預算管理體制改革在推進過程中，由于認識水平、制度設計、配套改革、組織落實等不到位，容易帶來一些問題。這些問題直接影響到審計工作的環(huán)境。

　　1、部門預算。當前編制部門預算主要是建立一個部門預算的框架，與部門預算相關的配套措施尚未出臺，預算尚難細化并做到科學合理，導致預算執(zhí)行中調整事項較多，甚至容易出現(xiàn)不必要的損失浪費。這給審計工作帶來許多困難。審計部門必須向“兩頭延伸”，即向部門預算編制的科學合理性和部門預算執(zhí)行結果的效益性延伸。

　　2、政府采購。政府采購管理部門對政府采購執(zhí)行部門監(jiān)督力度不夠。政府采購預算編制不夠科學合理；采購過程不夠規(guī)范、不夠透明，容易出現(xiàn)舞弊行為；政府采購績效評價標準單一等等。因此審計部門需要重點對政府采購內控制度的健全性及政府采購績效進行審計。

　　3、轉移支付。有條件轉移支付種類過多，且缺乏較為明確、嚴格的事權依據(jù)和規(guī)范的分配方法，分配過程隨意性大，透明度低；一些項目論證不足，導致財政資金低效甚至無效運作，鉆空子弄虛作假現(xiàn)象時有發(fā)生等等。審計工作需把轉移支付分配方式的科學合理性、公開透明度及資金的使用情況作為審計重點。

　　4、國庫集中收付。“集中收付”概括起來就是“六個直達”，即預算收入直達金庫、預算外收入直達專戶、工資直達個人賬戶、專用經費直達項目單位、政府采購直達中標供應商、投資建設支出直達施工單位。由此可見，財政部門實現(xiàn)了從預算分配到資金撥付、資金使用、銀行清算的全過程監(jiān)督。同時，資金賬戶相對集中，財政資金調度余地更大，流向可能更加頻繁。因此審計部門應以預算為依據(jù)，以賬戶為籠頭，加大對業(yè)務流程規(guī)范化和財政資金直達單位的審計力度，確保財政資金的安全流動。

　?。ǘ︻A算執(zhí)行審計體系的影響

　　當前，預算管理體制改革的重點已轉向支出領域，支出預算管理體制改革是財政改革的主線。預算執(zhí)行審計環(huán)境的變化必然會影響到預算執(zhí)行審計體系的構建，審計目標、審計重點、審計方式和方法應作相應的調整。

　　1、審計目標的重心在真實性、合法性的基礎上逐步向效益性傾斜。隨著公共財政和陽光財政的逐步建立，財政的收支逐步公開化、透明化，財政資金出現(xiàn)違法亂紀的概率越來越低。如果預算執(zhí)行審計繼續(xù)把真實、合法、合規(guī)作為審計的主要目標，不作適當?shù)恼{整，那么審計的成效將越來越差。

　　2、應突出審計重點。預算管理體制改革后，審計對象和審計范圍進一步外延，這就要求審計機關集中審計力量，加大對重點領域、重點部門和重點資金的審計力度，嚴肅財經法紀，整頓和規(guī)范市場經濟秩序。審計重點主要包括：（1）始終把組織預算執(zhí)行的財稅部門審計擺在首位；（2）加大對重點部門、重點資金、重點項目的審計力度；（3）抓住財政收支管理中重大違法違紀問題；（4）密切注視與宏觀經濟調控及人民生活息息相關的熱點問題。

　　3、改進審計方式和方法。 實施部門預算、政府采購、國庫集中支付以后，財政管理方式由粗放型到具體型，由分散型到集中型，由中轉型到直達型。財政管理方式的變化要求預算執(zhí)行審計變革傳統(tǒng)的審計方式，實現(xiàn)審計任務的全局性、審計目標的鮮明性、審計方式的多樣性、審計手段的先進性。具體可以概括為四個轉變：（1）由單一項目審計轉變?yōu)榫C合項目整體推進；（2）由財務收支審計轉變?yōu)樾袠I(yè)性、系統(tǒng)性審計調查；（3）由事后監(jiān)督轉變?yōu)槭虑?、事中、事后跟蹤監(jiān)督；（4）由傳統(tǒng)的手工審計轉變?yōu)橛嬎銠C輔助審計或遠程審計。

　　三、預算執(zhí)行審計的現(xiàn)實選擇

　?。ㄒ唬┙㈩A算執(zhí)行審計執(zhí)行程度評價體系

　　預算執(zhí)行程度是衡量預算執(zhí)行目標實現(xiàn)的標準。我們在審計當中發(fā)現(xiàn)，有些財政管理事項難以用用合法、合規(guī)性簡單地去判斷和評價，但用績效的方法去評價財政資金的管理，包括是否存在損失浪費和財政資金是否有效益的問題，審計成效更為明顯。因此，要逐步建立與公共財政相適應的預算執(zhí)行審計評價體系，以確立預算目標的實現(xiàn)和依法執(zhí)行的程度。

　　（二）拓展預算執(zhí)行審計范圍

　　預算執(zhí)行審計是對政府部門組織財政收支的經濟監(jiān)督，審計對象涉及到財政收入的征收、上繳部門以及使用財政資金的部門和單位。預算執(zhí)行審計要取得良好的效果，應該以財政部門收支審計為基礎，向上、向下延伸。向上延伸，就是審計財政資金分配的過程，財政資金的分配包含預算的編制、分配、批復和調整，它與“財政收支”兩者之間的關系是：財政資金的分配是財政收支的源頭，財政收支是財政資金分配的結果。在某種程度上，對財政資金分配的審計比財政收支的審計更重要。近幾年，我們把財政資金的分配作重點審計的內容之一，收效比較好，預算執(zhí)行過程當中，預算編制不科學和不準確、預算指標未下達和預算指標調整存在隨意性等問題逐漸揭露，市人大常委會在審議審計工作報告時給予充分的肯定。向下延伸，就是在財政部門收支審計的基礎上，把審計重點向各個職能部門的部門預算延伸，有財政資金二次分配權的重點部門、重點領域更是延伸的重點，近幾年對國土、環(huán)保、科技、國資收益、社?；稹⒄e債和重點投資項目的審計取得良好的成效。

　?。ㄈ┻\用信息化輔助審計

　　財政預算執(zhí)行審計面對的是龐大的數(shù)據(jù)資料。近年隨著財稅部門“金財工程”、“金稅工程”的推行，財政部門已逐步運用計算機對財政資金進行核算和管理。財政預算執(zhí)行審計不能停留在手工查賬的落后層面，而要適應形勢，運用先進的信息化手段進行輔助審計?，F(xiàn)在我們的做法是：一是充分利用財稅部門和預算執(zhí)行單位的財務核算系統(tǒng)、業(yè)務管理信息系統(tǒng)等，收集、整理審計資料；二是積極推廣應用審計AO軟件，實現(xiàn)審計手段上層次、上水平；三是研發(fā)財政預算執(zhí)行審計資料庫，系統(tǒng)地、歷史地、動態(tài)地反映財政預算執(zhí)行情況以及財政預算執(zhí)行審計情況，為更好地開展財政預算執(zhí)行審計提供信息平臺。

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　　多年來的審計實踐表明，預算執(zhí)行審計是一項統(tǒng)攬全局的系統(tǒng)工程，必須將財政審計、行政事業(yè)單位審計、專項資金審計、建設項目審計等列入財政預算執(zhí)行審計范圍，形成一個既有分工、又有合作的審計整體。尤其是財政預算管理改革后，審計范圍更廣、直接審計對象更多，這就需要調整審計組織方式，應在局長的直接領導下，建立由綜合部門牽頭、以財政審計為主體、各專業(yè)審計共同參與，既明確分工、又相互配合的審計組織體系。

　?。ㄎ澹┬纬筛咝У?ldquo;同級審”運行機制

　　要建立預算執(zhí)行審計與各項專題審計有機結合的預算執(zhí)行審計工作運行機制，通盤考慮本級預算執(zhí)行審計工作，做到全局一盤棋，有計劃、有重點的開展工作。

　　1、總體規(guī)劃。在計劃的安排上，制定審計總體工作方案并報政府批準，有關科室按照工作方案要求分別制定相應實施方案并分頭實施。

　　2、溝通協(xié)調。在實施審計中，各科室緊緊圍繞財政預算執(zhí)行這條主線各司其職、互通信息、審計資源共享，形成既分工又合作的網絡形整體。

　　3、分類匯總。實施審計結束后，各科室分別按所審項目形成審計報告或專題報告，在此基礎上由綜合部門按審計方案要求對審計情況進行匯總、歸納、提煉和分析，形成完整的“兩個報告”。