一、當(dāng)前開展水利固定資產(chǎn)投資審計存在的問題及其成因

　?。ㄒ唬┕潭ㄙY產(chǎn)投資審計的審計質(zhì)量有待提高，表現(xiàn)在以下幾個方面：

　　第一，對于固定資產(chǎn)投資項目的真實、合法性審計比較多，著重于查錯防弊，對于效益審計重視不夠；第二，對于固定資產(chǎn)投資項目事后審計比較多，事前介入和事中控制不夠，特別是對投資項目選擇的決策過程難以施加影響；第三，固定資產(chǎn)投資審計科學(xué)性不強，審計人員的工作缺乏客觀標(biāo)準(zhǔn)，主觀判斷多，審計風(fēng)險難以得到有效控制；第四，固定資產(chǎn)投資審計就事論事多，為各級政府宏觀決策和管理服務(wù)的職能發(fā)揮不夠等。

　?。ǘ┕潭ㄙY產(chǎn)投資審計人才短缺，現(xiàn)有審計人員隊伍知識和能力結(jié)構(gòu)不合理。

　　固定資產(chǎn)投資審計是從工程立項到竣工決算全過程的審計，要求審計人員既要懂審計方面、財務(wù)方面知識，又要熟悉固定資產(chǎn)投資政策，熟悉工程管理、工程設(shè)計、概（預(yù)）算等方面的知識。而目前水利審計人員大多只具備審計、會計方面的知識，在工程識圖、概（預(yù)）算審計等方面還是個盲點。在當(dāng)前機構(gòu)不斷精簡，以及內(nèi)審機構(gòu)還不是很健全，人員配備還不能滿足工作需要的情況下，長期抽調(diào)其他部門有關(guān)工程、預(yù)算等方面的人員參加固定資產(chǎn)投資審計，并不是長久之計。況且抽調(diào)、借用有關(guān)工程、預(yù)算等方面人員的費用難以保證。因此，全面開展固定資產(chǎn)投資審計有一定的困難。

　?。ㄈ徲嬍侄温浜?，以手工審計為主，投資領(lǐng)域的計算機輔助審計仍處于滯后狀態(tài)。

　　鑒于審計人力資源不足等原因，目前開展固定資產(chǎn)投資審計，主要是對重大建設(shè)項目的竣工決算進(jìn)行審計。由于審計實施的時間在竣工決算后，使得一些問題難以在建設(shè)期間及時發(fā)現(xiàn)，及時糾正。

　　（四）審計尺度掌握不夠靈活。

　　目前，審計人員開展水利固定資產(chǎn)投資審計，多以現(xiàn)行法律、法規(guī)為依據(jù)，而有些法律、法規(guī)已不能適應(yīng)當(dāng)前改革的需要，有些條款也不適應(yīng)水利行業(yè)特殊情況。如2007年1月前，我們執(zhí)行《中華人民共和國招投標(biāo)法》，一些審計人員對招投標(biāo)工作執(zhí)行較死板，對那些應(yīng)急渡汛項目、受條件限制的項目也生搬招投標(biāo)程序。近來，水利部根據(jù)水利建設(shè)實際情況，施行了《水利工程建設(shè)項目指標(biāo)招投標(biāo)管理規(guī)定》，才使有些內(nèi)審人員扭轉(zhuǎn)了生搬硬套的思想。

　　（五）審計意見、審計決定執(zhí)行難度大。

　　實施審計結(jié)束后，審計部門依據(jù)有關(guān)規(guī)定，對建設(shè)過程中財務(wù)管理、會計核算、工程管理等方面存在的問題，出具審計意見和審計決定。但由于水利固定資產(chǎn)投資來源渠道多，管理難度大，審查出來的問題如地方匹配資金不到位、上級批復(fù)設(shè)計（計劃）不及時、在土地征用方面地方政府配合不夠等難于解決，使得水利審計部門出具的審計意見、審計決定執(zhí)行較難。

　?。┧潭ㄙY產(chǎn)投資審計的相關(guān)規(guī)章、制度還不夠完善。

　　目前，一些水利部門和水利內(nèi)審機構(gòu)，已充分認(rèn)識到開展固定資產(chǎn)投資審計的重要性、必要性，建立了相關(guān)的審計制度，積極開展了對重點水利投資項目的審計。如《天津市水利工程建設(shè)項目管理辦法》第三十八條明確規(guī)定：“項目法人或建設(shè)單位應(yīng)按照規(guī)定在開工前、施工期間和竣工決算后接受審計”。但有些水利部門還沒有把水利固定資產(chǎn)投資審計納入建設(shè)項目管理制度中，也沒有出臺操作性強的水利固定資產(chǎn)投資審計實施辦法，使開展水利固定資產(chǎn)投資審計的法規(guī)、制度依據(jù)不足、開展水利固定資產(chǎn)投資審計的覆蓋面不廣、審計重點不明確、審計管轄范圍不清楚。

　?。ㄆ撸徲嬙u價時缺乏對建設(shè)項目投資效益的綜合考慮。

　　目前，我們評價水利固定資產(chǎn)投資效益，往往以是否達(dá)到設(shè)計生產(chǎn)能力，生產(chǎn)試運行收入是否達(dá)到預(yù)期回收資金程度來衡量固定資產(chǎn)投資的效益。卻忽略了水利固定資產(chǎn)投資對社會的影響、對環(huán)境的影響、對可持續(xù)發(fā)展的影響。

　　造成上述問題的原因有：第一，審計人員的觀念和意識不到位，沒有將固定資產(chǎn)投資審計向效益審計、全過程審計擴(kuò)展的觀念，也沒有樹立“跳出審計談經(jīng)濟(jì)，圍繞經(jīng)濟(jì)搞審計”的意識；第二，固定資產(chǎn)投資建設(shè)市場秩序較為混亂，違法亂紀(jì)現(xiàn)象比較多，這客觀上使審計人員不得不側(cè)重于真實、合法性審計，從而無法抽出足夠的審計力量開展效益審計；第三，關(guān)于固定資產(chǎn)投資審計尚未形成具有操作性的準(zhǔn)則和指南，對于固定資產(chǎn)投資效益審計的理論研究和經(jīng)驗總結(jié)做得尤其不夠。雖然2001年審計署發(fā)布了《審計機關(guān)國家建設(shè)項目審計準(zhǔn)則》，但這份準(zhǔn)則的規(guī)定比較原則、抽象，對于固定資產(chǎn)投資效益審計也強調(diào)不多，審計人員在具體工作中仍然感到缺乏依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。

　　二、提高、改進(jìn)水利固定資產(chǎn)投資審計水平的對策

　　隨著我國投資融資體制和財政體制改革的不斷深入，要解決投資審計中存在的各種問題和矛盾，就必須對審計機關(guān)的工作質(zhì)量、依法行政、依法審計提出新的要求。開展水利固定資產(chǎn)投資審計，提高審計工作質(zhì)量和水平，除按審計程序、審計重點依法審計之外，要重點做好以下幾個方面：

　?。ㄒ唬┘訌妼彶榻ㄔO(shè)項目的前期工作。通過審計，了解項目論證是否充分，是否履行了國家基建項目審批程序，如對審計中發(fā)現(xiàn)項目前期工作做得不夠的現(xiàn)象，應(yīng)及時反映上報，提請主管部門糾正，避免留下隱患。同時應(yīng)對項目投資論證中的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益論證結(jié)果進(jìn)行審計。

　?。ǘ┘哟髮λ潭ㄙY產(chǎn)投資審計的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，適當(dāng)引進(jìn)工程管理、概（預(yù)）算方面的專業(yè)人員充實到審計部門中，水利固定資產(chǎn)審計涉及面廣，要求專業(yè)技術(shù)性強，在現(xiàn)有的審計人員少、知識結(jié)構(gòu)單一的情況下，要加大對審計人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，讓審計人員了解工程建設(shè)程序、審計的內(nèi)容與重點，掌握審計的技術(shù)、方法，以適應(yīng)開展固定資產(chǎn)投資審計的需要。如果條件允許，內(nèi)審部門要適當(dāng)引進(jìn)工程管理、概（預(yù)）算知識的人員，以滿足全面開展水利固定資產(chǎn)投資審計的需要。

　?。ㄈ┘涌煅芯?、制定水利固定資產(chǎn)投資審計實施辦法的步伐、推動水利固定資產(chǎn)審計在水利系統(tǒng)的全面開展，積極探索效益審計的路子。

　　掌握行之有效的效益審計方法，在工作中可以起到事半功倍的作用。

　　1.通過查看項目立項、可行性報告、報批手續(xù)是否完備，從源頭上核實其可行性、效益性。

　　2.查看內(nèi)控制度是否健全，從管理評價效益性。

　　3.查賬與實地調(diào)查相結(jié)合，更側(cè)重于實地調(diào)查，核實工程是否與預(yù)算相符，是否存在弄虛作假、虛報工程量現(xiàn)象。

　　4.將按照工程定額套算的工程量與工程決算相對比，核實是否存在高估冒算、損失浪費現(xiàn)象。

　　5.核實財務(wù)審批手續(xù)是否合規(guī)，責(zé)任是否層層落實，杜絕虛報冒領(lǐng)現(xiàn)象。

　　6.審計報告評價部分側(cè)重于資金使用效益的評價，對好的做法予以肯定，不足部分予以提出。

　　7.積極落實審計回訪制度，看審計報告中提出應(yīng)改正的問題、不足之處是否真正得到落實和糾正。

　?。ㄋ模┓e極開展水利固定資產(chǎn)投資跟蹤審計。

　　現(xiàn)在多是事后審計，惟有將事前預(yù)防，事中控制和事后監(jiān)督有機結(jié)合起來，把投資審計工作貫穿于建設(shè)全過程，有效滲透到固定資產(chǎn)投資領(lǐng)域的各環(huán)節(jié)，才能發(fā)現(xiàn)問題、堵塞漏洞、減少損失、提高效果。

　　由于水利固定資產(chǎn)投資建設(shè)周期長、投資大，僅僅開展重大項目的竣工結(jié)算審計，不能滿足形勢的需要，也不能滿足領(lǐng)導(dǎo)對高質(zhì)量服務(wù)的需要。因此，審計工作一定要有超前意識，將審計關(guān)口前移積極開展水利固定資產(chǎn)投資跟蹤審計是一個好的做法，它能夠及時發(fā)現(xiàn)問題，能夠把問題解決在萌芽中，能夠及時為工程建設(shè)宏觀管理，領(lǐng)導(dǎo)宏觀決策提供服務(wù)。

　?。ㄎ澹┱J(rèn)真審查建設(shè)項目招投標(biāo)情況，招投標(biāo)制度是運用市場機制確保工程質(zhì)量和降低工程造價的有效辦法。但目前來看，招投標(biāo)工作在有的建設(shè)項目中運作不規(guī)范，片面強調(diào)本地區(qū)、本行業(yè)利益，有的招投標(biāo)流于形式，沒有真正體現(xiàn)“公正、公開、公平”的原則，特別是由于工程層層轉(zhuǎn)包和違法分包，偷工減料，都會給工程埋下質(zhì)量隱患。通過審計，檢查建設(shè)項目在設(shè)計、施工、監(jiān)理等環(huán)節(jié)執(zhí)行招投標(biāo)的情況，揭露招投標(biāo)中的弄虛作假、權(quán)錢交易等“暗箱”操作的現(xiàn)象。

　?。┐龠M(jìn)水行政主管部門建立健全嚴(yán)格的工程建設(shè)管理、財務(wù)管理等制度，依法開展水利固定資產(chǎn)投資審計。

　　審計意見、審計決定執(zhí)行難的一個主要原因，是我們在工程建設(shè)管理。財務(wù)管理等方面沒有一個切實可行的控制與管理制度，使我們不能很好地控制固定資產(chǎn)投資的整個過程，不能嚴(yán)格按程序辦事。審計部門要通過開展水利固定資產(chǎn)投資審計，促進(jìn)水行政主管部門建立和完善各項制度，包括工程建設(shè)管理、財務(wù)管理方面的制度，并嚴(yán)格依照制度規(guī)定開展審計工作，有效地監(jiān)督水利固定資產(chǎn)投資。

　?。ㄆ撸╈`活的把握審計尺度。

　　水利行業(yè)與其他行業(yè)相比，有很多特殊情況。審計工作切忌墨守成規(guī)，死扣條文，一定要從實際出發(fā)。特別是在衡量是非，判斷對錯問題上，要堅持“三個有利于”原則，解放思想，實事求是，創(chuàng)造性地開展審計工作，靈活把握審計尺度。

　?。ò耍┲鲃訉徍耸┕ぁ⒃O(shè)計、監(jiān)理合同的合法性和合理性，確保合同能夠按照投標(biāo)條件來簽定，為合同的順利履行打下基礎(chǔ)，同時為雙方創(chuàng)造平等合理的索賠條件。

　?。ň牛┮孕聲r期治水思路，指導(dǎo)我們評價水利固定資產(chǎn)投資效益。

　　當(dāng)前，治水思路已從工程水利向資源水利轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)水利向現(xiàn)代水利、可持續(xù)發(fā)展水利轉(zhuǎn)變，這種治水思路符合長遠(yuǎn)的、全局的、戰(zhàn)略上的要求，得到了社會的認(rèn)同。因此，我們在評價水利固定資產(chǎn)投資效益時，一定要從戰(zhàn)略的高度考慮問題，要從有關(guān)經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、社會、環(huán)境指標(biāo)、可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)等方面綜合評價。

　　（十）積極開展投資項目效益評審，為宏觀調(diào)控服務(wù)，應(yīng)是投資審計工作的發(fā)展方向。一般而言，其內(nèi)容應(yīng)該包括項目經(jīng)濟(jì)效益評審、社會效益評審和環(huán)境效益評審三部分。當(dāng)前審計實施的重點應(yīng)是經(jīng)濟(jì)效益和社會效益評審。

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