一、非稅收入的概念、范圍

　　長期以來，我國并沒有“非稅收入”這個(gè)概念，各級政府文件中廣泛使用的都是“預(yù)算外資金”這一概念。非稅收入與預(yù)算外資金相比，既有區(qū)別又有聯(lián)系。非稅收入是按照收入形式對政府收入進(jìn)行的分類；預(yù)算外資金則是對政府收入按照資金管理方式進(jìn)行的分類?，F(xiàn)在提非稅收入概念，表明隨著預(yù)算管理制度改革（部門預(yù)算和綜合預(yù)算的實(shí)施）和政府收入機(jī)制的規(guī)范，可以逐漸淡化預(yù)算外資金概念。非稅收入是政府收入的重要組成部分，2006年全國非稅收入規(guī)模為16206. 71億元，相當(dāng)于同期全國財(cái)政收入的41. 16 %.目前非稅收入的主體還是預(yù)算外資金，但有相當(dāng)一部分非稅收入已經(jīng)被納入預(yù)算內(nèi)管理，在現(xiàn)階段，非稅收入的范圍要大于預(yù)算外資金，在非稅收入中預(yù)算外資金約占63 %.我國財(cái)政部于2004年頒發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)政府非稅收入管理的通知》指出，“政府非稅收入是指除稅收以外，由各級政府、各級機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、代行政府職能的社會(huì)團(tuán)體及其他組織依法利用政府權(quán)力、政府信譽(yù)、國家資源、國有資產(chǎn)或提供特定公共服務(wù)、準(zhǔn)公共服務(wù)取得并用于滿足社會(huì)公共需要或準(zhǔn)公共需要的財(cái)政資金。”同時(shí)指出：“政府非稅收入管理范圍包括：行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金、國有資源有償使用收入、國有資產(chǎn)有償使用收入、國有資本經(jīng)營收益、彩票公益金、罰沒收入、以政府名義接受的捐贈(zèng)收入、主管部門集中收入以及政府財(cái)政資金產(chǎn)生的利息收入等。社會(huì)保障基金、住房公積金不納入政府非稅收入管理范圍。”因此，從管理范圍看，我國政府非稅收入是狹義概念，既不包括政府稅收，也不包括政府發(fā)行的債務(wù)收入。

　　具體從政府預(yù)算管理的角度分析，政府非稅收入可以分為預(yù)算內(nèi)非稅收入、預(yù)算外非稅收入和制度外收入三塊。

　　一是預(yù)算內(nèi)非稅收入。從政府收支決算表看，預(yù)算內(nèi)的非稅收入主要包括：教育費(fèi)附加收入、排污費(fèi)和城市水資源費(fèi)收入、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)收入、專項(xiàng)收入、土地出讓金和其它收入。從1996年起，國家已將養(yǎng)路費(fèi)、車輛購置附加費(fèi)、鐵路建設(shè)基金、電力建設(shè)基金、三峽工程建設(shè)基金、新菜地開發(fā)基金、公路建設(shè)基金、民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金、農(nóng)村教育事業(yè)附加費(fèi)、郵電附加、港口建設(shè)費(fèi)、市話初裝基金、民航機(jī)場管理建設(shè)費(fèi)等13項(xiàng)數(shù)額較大的政府性基金和收費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算管理。

　　二是預(yù)算外非稅收入。財(cái)政預(yù)算外的非稅收入主要包括：第一，由國務(wù)院或財(cái)政部、原國家計(jì)委批準(zhǔn)設(shè)立的沒有納入預(yù)算內(nèi)的行政事業(yè)性收費(fèi)和基金；第二，由省級人民政府或省級財(cái)政、計(jì)劃（物價(jià)）部門批準(zhǔn)設(shè)立的沒有納入預(yù)算管理的行政事業(yè)性收費(fèi)和基金；第三，由主管部門集中的沒有納入預(yù)算管理的資金（如證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)收取的證券、保險(xiǎn)行業(yè)的監(jiān)管費(fèi)）；第四，以政府名義接受的捐贈(zèng)收入；第五，國有資產(chǎn)、公共資源等的租金性質(zhì)收入。

　　三是制度外收入。既未納入預(yù)算內(nèi)又未納入預(yù)算外的政府收費(fèi)和集資，即制度外的待清理的非稅收入，嚴(yán)格地說是沒有嚴(yán)格按照法定程序（如《立法法》的要求）經(jīng)得政府或有關(guān)部門的正式批準(zhǔn)，而由政府及其所屬機(jī)構(gòu)憑借行政權(quán)力或壟斷地位取得的收入。

　　二、非稅收入管理現(xiàn)狀

　　近幾年來，為加強(qiáng)非稅收入管理，各級政府結(jié)合自身實(shí)際采取了一系列得力措施，起到了積極的促進(jìn)作用。從非稅收入實(shí)行專戶儲存，收（罰）繳分離，到收支脫鉤、納入預(yù)算管理，逐步形成了規(guī)范化的管理軌道。但是當(dāng)前在非稅收入管理中，還存在著一些問題，表現(xiàn)在：

　?。ㄒ唬┱魇罩黧w多元化，管理不規(guī)范

　　現(xiàn)行地方收費(fèi)主體主要有地方財(cái)政部門、交通部門、國土管理部門、工商部門、衛(wèi)生監(jiān)督部門、公安、司法、檢查、城建、環(huán)保、教育等管理部門，每個(gè)部門都有收費(fèi)名目，而且一個(gè)部門收取多種費(fèi)，同時(shí)管理上職權(quán)分散，亂收費(fèi)的現(xiàn)象較為嚴(yán)重。有的地方和部門的收費(fèi)罰款甚至沒有基本的標(biāo)準(zhǔn)，由具體執(zhí)行人員掌握，收多收少、收與不收彈性大，隨意性強(qiáng)。再有，盡管有關(guān)收費(fèi)規(guī)定對收入的用途有明確規(guī)定，但由于監(jiān)管上的疏松薄弱，許多費(fèi)用存在收用不符。

　?。ǘ┓峙涫褂貌还?，滋生腐敗

　　近幾年來，財(cái)政部門深化收支兩條線改革，對部分政府非稅收入進(jìn)行了政府調(diào)劑使用，但對余下的還是延續(xù)誰收費(fèi)誰使用的辦法，各部門對非稅收入享有一定的支配權(quán)和使用權(quán)，財(cái)政無力全額調(diào)配和使用本應(yīng)由政府統(tǒng)一安排的財(cái)力，在不同部門中形成多個(gè)等級、多種待遇?，F(xiàn)實(shí)生活中因各部門、各單位之間因?yàn)楦髯苑嵌愂杖胴S裕程度的不同，苦樂不均，待遇相差懸殊，又由于可以利用管理中的種種紕漏謀取收費(fèi)資金，改進(jìn)辦公、住房條件，因而相互攀比，敗壞社會(huì)風(fēng)氣，滋生浪費(fèi)與腐敗現(xiàn)象，并導(dǎo)致非稅收入迅速膨脹。

　　（三）支出管理缺位，政府調(diào)控乏力

　　在部門預(yù)算推行中，由于少數(shù)部門故意隱瞞非稅收入基數(shù)，致使非稅收入預(yù)算管理流于形式，收費(fèi)單位和部門仍有較大部分資金的使用權(quán)，財(cái)政只是將資金匯集按比例進(jìn)行政府調(diào)控，余下部分又如數(shù)撥給單位，財(cái)政部門對其支出監(jiān)管不力，使單位和部門形成了多收多支，少收少支的局面。從而導(dǎo)致財(cái)政分配職能被肢解，政府調(diào)控能力被削弱。

　　（四）法制不健全，缺乏約束機(jī)制

　　目前，非稅收入的管理從立項(xiàng)、定標(biāo)、征收、票據(jù)管理和資金使用各個(gè)管理環(huán)節(jié)沒有一套覆蓋全國的統(tǒng)一、規(guī)范、系統(tǒng)的法律法規(guī)，使得非稅收入無章可循或有章難循。同時(shí)，非稅收入的征管和使用安排存在較大的隨意性，缺乏健全的監(jiān)督機(jī)制，造成各地政府的管理模式和管理辦法不一樣，非稅收入管理難以規(guī)范，對違規(guī)行為難以約束。

　　（五）“費(fèi)擠稅”現(xiàn)象出現(xiàn)，減少政府財(cái)力

　　近年來我國大部分省非稅收入增長較快，有些地區(qū)非稅收入增長速度已超過同年GDP的增長速度，總額已經(jīng)達(dá)到或超過同期地方稅收收入，高達(dá)50 %以上。由于大量非稅收入的存在，出現(xiàn)了以費(fèi)擠稅現(xiàn)象，減少了財(cái)政收入，弱化了政府對資金的宏觀調(diào)控能力，也降低了非稅收入的使用效益。

　　三、非稅收入審計(jì)調(diào)查的思路

　　針對我國非稅收入管理現(xiàn)狀，審計(jì)調(diào)查應(yīng)從收繳和支出兩方面入手，收入和支出是密不可分的，既可以從收入看支出的使用分配，也可以從支出效益來分析收入分配的合理性。

　　（一）非稅收入收繳審計(jì)

　　1、摸清總體情況。根據(jù)財(cái)政部門提供的數(shù)據(jù)了解地方非稅收入規(guī)模和結(jié)構(gòu)（預(yù)算內(nèi)、基金、預(yù)算外），分部門分項(xiàng)目列出非稅收入重點(diǎn)部門和收費(fèi)項(xiàng)目的排序，根據(jù)政府收支分類科目分析非稅收入是否存在應(yīng)繳國庫卻未繳庫的情況，從總體管理上，對非稅收入進(jìn)行摸底排查。

　　2、審查非稅收入項(xiàng)目的合法性。即審查各項(xiàng)非稅收入項(xiàng)目的設(shè)立是否符合規(guī)定。非稅收入項(xiàng)目應(yīng)按照如下規(guī)定確立：一是行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目的設(shè)定必須符合法律、法規(guī)以及國務(wù)院、省政府或者省以上財(cái)政、價(jià)格主管部門的規(guī)定；二是政府性基金的設(shè)定必須符合法律、法規(guī)以及國務(wù)院或者國務(wù)院財(cái)政部門的規(guī)定；三是國有資源有償使用收入、國有資產(chǎn)有償使用收入和國有資本經(jīng)營收益的設(shè)定必須符合法律、法規(guī)以及國務(wù)院或者國務(wù)院財(cái)政部門、省政府的規(guī)定；四是彩票公益金的設(shè)定必須符合國務(wù)院或者國務(wù)院財(cái)政部門規(guī)定的彩票資金分配比例；五是罰沒收入的設(shè)定必須符合《中華人民共和國行政處罰法》和其它有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定；六是主管部門集中收入必須經(jīng)本級財(cái)政部門批準(zhǔn)；七是其它非稅收入的審計(jì)必須符合法律、法規(guī)、規(guī)章以及國務(wù)院或國務(wù)院財(cái)政部門及省政府的有關(guān)規(guī)定。此外，在審計(jì)中可借助于《行政事業(yè)收費(fèi)許可證》、《罰沒許可證》、《政府性基金許可證》及《非稅收入征收委托證》來認(rèn)定其合法性。

　　3、審查是否有“許可證”。按有關(guān)規(guī)定執(zhí)收行政事業(yè)性收費(fèi)、基金、罰沒收入應(yīng)辦理《行政事業(yè)收費(fèi)許可證》、《政府性基金許可證》、《罰沒許可證》，如不辦理實(shí)施收費(fèi)，其行為屬于亂收費(fèi)行為。同時(shí)對于受財(cái)政部門或者非稅收入管理機(jī)構(gòu)委托，非稅收入實(shí)行收支兩條線管理的，還應(yīng)辦理《非稅收入征收委托證》。

　　4、審查非稅收入的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、收費(fèi)范圍、收費(fèi)對象。審計(jì)中根據(jù)單位開出的收費(fèi)票據(jù)，依據(jù)其《許可證》核對其收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、收費(fèi)范圍、收費(fèi)對象，看有無擅自提高標(biāo)準(zhǔn)的問題。查閱“國務(wù)院關(guān)于第×批取消和調(diào)整行政審批項(xiàng)目的決定”，看有無已經(jīng)取消的行政收費(fèi)項(xiàng)目仍在收費(fèi)的情況。

　　5、從非稅收入政策執(zhí)行看有無擅自批準(zhǔn)減免非稅收入、擅自延長減免非稅項(xiàng)目期限；有無停征應(yīng)征非稅項(xiàng)目；有無隨意設(shè)立非稅收入項(xiàng)目；有無采取抵扣或降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的辦法減少非稅收入；有無擅自將非稅收入項(xiàng)目轉(zhuǎn)為經(jīng)營性收入項(xiàng)目等問題。

　　6、從非稅收入收繳審計(jì)方式來看，從賬戶入手審查非稅收入。賬戶是非稅收入的載體。在審查賬戶時(shí)一般有以下六方面：由被審計(jì)單位提供有關(guān)賬戶情況；向業(yè)務(wù)相關(guān)人員了解情況；審查銀行賬簿、銀行對賬單；對其關(guān)聯(lián)單位和下屬單位進(jìn)行延伸審計(jì)；由人民銀行協(xié)助提供執(zhí)收單位的開戶銀行；通過查看被審計(jì)單位代碼證書了解開戶情況。

　?。ǘ┓嵌愂杖牍芾?、支出審計(jì)

　　結(jié)合上述非稅收入收繳審計(jì)的重點(diǎn)，選取重點(diǎn)部門、重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)收費(fèi)項(xiàng)目進(jìn)行延伸調(diào)查，結(jié)合收支來看管理方面存在的問題，一般來說側(cè)重如下方面的調(diào)查：

　　1、挪用、坐支非稅收入。個(gè)別單位沒有嚴(yán)格執(zhí)行“收支兩條線”的規(guī)定，不及時(shí)上繳非稅收入，將收入滯留在本部門延期上繳或者不繳入財(cái)政專戶，有的單位可能隨意支出，形成收支在財(cái)政監(jiān)督之外運(yùn)行，特別是一些管理不嚴(yán)的小單位，需要關(guān)注。

　　2、國有資產(chǎn)占用費(fèi)、資源性收入、國有資產(chǎn)經(jīng)營收入管理不當(dāng)造成國有資產(chǎn)流失。特別需要關(guān)注一些行政事業(yè)單位下設(shè)公司創(chuàng)收的問題，公司原始資本構(gòu)成性質(zhì)等，是否涉嫌國有資產(chǎn)流失問題。在國有資源的管理上，土地出讓收益的管理雖然政策比較明確，但是土地儲備資金周轉(zhuǎn)緩慢、土地主管部門操作不規(guī)范、執(zhí)行政策不統(tǒng)一，不利于形成公平的市場競爭環(huán)境，土地出讓收入擅自減免等問題仍然是非稅收入管理部門的難題。

　　3、罰沒物資及暫扣款、暫扣物品管理上存在很大漏洞。個(gè)別單位的罰沒物資和暫扣款物手續(xù)不清，有的單位為了得到更多的罰沒返還款而借暫扣款形式罰款，有的甚至隨意處置這些款物，導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失。

　　4、關(guān)注一些重點(diǎn)部門項(xiàng)目的支出違法違規(guī)及支出效益底下的問題，例如福彩和體彩公益金支出、公共衛(wèi)生部門支出、教育部門支出等等?？促Y金使用是否存在成本支出效益低下，資金閑置，或者資金投向不合理等問題。

　　5、資金統(tǒng)籌管理未完全到位，支出安排存在隨意性。地方非稅收入由各執(zhí)收單位自行征收，“收支脫鉤”并未真正落實(shí)。財(cái)政對非稅收入管理主要是采取“比例統(tǒng)籌”或“全額返還”等管理方式，未真正觸及執(zhí)收單位的利益，仍然是實(shí)行“誰收誰用，多收多用，多罰多返”的辦法，加上“重預(yù)算內(nèi)、輕預(yù)算外”傳統(tǒng)習(xí)慣的影響，非稅收入的征管和支出安排存在著隨意性。

　　6、垂直管理單位非稅收入管理上存在空檔現(xiàn)象。在垂直部門的非稅收入管理上，上級部門都是下管一級，地方財(cái)政部門無權(quán)管理這些單位，上級管不夠，地方管不了，使這些單位管理上流于形式，有的為了單位利益，擅自設(shè)立收罰項(xiàng)目，使用自制票據(jù)收罰，形成“小金庫”，支出隨意性大，大多用于單位福利支出。

　　政府應(yīng)加強(qiáng)對非稅收入的審計(jì)，規(guī)范和加強(qiáng)非稅收入管理，把非稅收入置于財(cái)政管理范疇之內(nèi)，能夠籌集相當(dāng)規(guī)模的財(cái)政資金，支持地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)，維護(hù)人民的根本利益。通過規(guī)范政府收費(fèi)行為，進(jìn)一步提高政府依法行政、依法理財(cái)?shù)乃?，從而增?qiáng)政府宏觀調(diào)控能力。同時(shí)，可以從根本上抑制亂收濫支，切實(shí)減輕企業(yè)和人民負(fù)擔(dān)，從源頭上防治非稅收入管理中的不正之風(fēng)，從而為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)良好的投資環(huán)境和政策環(huán)境。