【摘 要】 伴隨高校的連續(xù)擴招和高教事業(yè)的快速發(fā)展,經(jīng)費不足越來越困擾著高校領(lǐng)導(dǎo)者,銀行舉債已成為高�；I資的重要手段。文章在分析高校銀行舉債原因及其風(fēng)險的基礎(chǔ)上,歸納化解高校負債的已有做法,提出化解高校銀行債務(wù)的對策建議。

　　【關(guān)鍵詞】 高等學(xué)校; 高教事業(yè); 債務(wù)化解; 科學(xué)發(fā)展

　　一、高校銀行舉債緣由及風(fēng)險

　　《2007年中國教育藍皮書》披露:2006年底,高校銀行債務(wù)2 000多億元;同期,全國高校建設(shè)形成固定資產(chǎn)5 000億元,財政撥款500多億元。

　　(一)高校銀行貸款的緣由

　　一是財政投入不足下的連年擴招導(dǎo)致高校借款搞建設(shè)盛行。1999年開始擴招(當(dāng)年擴招48%),支撐了我國高等教育用五六年時間實現(xiàn)了在西方國家一般要用二三十年甚至更長時間才能實現(xiàn)的從精英化到大眾化階段,高等教育毛入學(xué)率由1998年的8.96%增長到2008年的23.3%。但是,急劇擴招導(dǎo)致高校儀器設(shè)備、實習(xí)場地、教室、宿舍等生均占用量都有不同程度地快速下降,急待重購、新建和擴建。建設(shè)需要投入大量資金,但是,公辦高校多年來一直依靠財政撥款,國家財政投入遠遠沒有跟上擴招的步伐。高校自籌資金能力較弱,遠不能滿足大規(guī)模改擴建資金需求,而銀行出于風(fēng)險規(guī)避和利益追逐的考量,看好公辦高校國有身份,向高校拋出“橄欖枝”。高校借款大興土木,短短5年時間校舍面積增加了3.2億平方米。二是信貸行為缺乏科學(xué)論證,信貸資金使用缺乏有效監(jiān)管。由于貸款搞建設(shè)過程當(dāng)中高校主管部門缺乏必要的政策引導(dǎo)和財力支持,高校領(lǐng)導(dǎo)層缺乏必要的理智規(guī)劃和冷靜應(yīng)對,信貸資金使用缺乏必要的預(yù)算控制和使用監(jiān)督,導(dǎo)致投資決策不同程度地出現(xiàn)偏差或資金使用效益低下,普遍出現(xiàn)了建設(shè)資金超出學(xué)校有效支付能力,突破“以收定支”預(yù)算控制,不斷擴大貸款規(guī)模,銀行債務(wù)不斷攀升。

　　(二)高校巨額銀行債務(wù)風(fēng)險分析

　　2008年以后,高校漸進還貸高峰期,潛在風(fēng)險和威脅陸續(xù)浮出水面。一是資金周轉(zhuǎn)困難,負債陷入惡性循環(huán)。由于籌資行為缺乏整體計劃性,長短期貸款結(jié)構(gòu)不合理,還款時間過于集中,致使資金不時出現(xiàn)周轉(zhuǎn)困難。高校負債超過了一定的承受能力,正常支出過度依賴于銀行貸款,部分高校陷入了借新還舊、拆東補西的惡性循環(huán)。據(jù)悉,某高校僅還貸利息一年就要5 000多萬元,學(xué)費收入僅夠利息支出,負債金額超過本校全年收入總額,學(xué)校財務(wù)正常資金運轉(zhuǎn)受到極大挑戰(zhàn);2007年初,吉林大學(xué)也在網(wǎng)上公開征集解決財務(wù)困境之策。二是影響教學(xué)、科研正常業(yè)務(wù)開展和長遠發(fā)展。2007年下半年,國家實施緊縮銀根政策,有高校財務(wù)處長反映,“三分之二時間用于跟銀行打交道,既要應(yīng)付還款又要籌措運轉(zhuǎn)經(jīng)費”;近年來,不時有高校采取科研經(jīng)費報銷打白條、內(nèi)部職工集資、以職工名義為學(xué)校貸款等非常規(guī)措施,這在一定程度上影響了高校正常教學(xué)、科研業(yè)務(wù)的順利開展。長此以往,對高校科學(xué)發(fā)展將構(gòu)成極大威脅。

　　二、化解高校銀行負債的有益探索

　　(一)江蘇省

　　2007年,江蘇省通過“三三制”化解100多億元高校債務(wù)。2008年11月,省政府召開推進省屬高�；瘋�工作會議提出,充分發(fā)揮公共財政政策導(dǎo)向功能,力爭用5年左右時間,有效減輕高校過重的債務(wù)負擔(dān),將債務(wù)風(fēng)險降到合理區(qū)間。措施有三:一是抓緊制訂化解債務(wù)具體方案。統(tǒng)籌考慮,區(qū)分輕重緩急,制訂計劃,對組織領(lǐng)導(dǎo)、資金籌措、監(jiān)督檢查等環(huán)節(jié)作出安排。二是認真落實化債資金。高校從學(xué)費收入、老校區(qū)置換收入和產(chǎn)學(xué)研合作收益中籌措經(jīng)費,省財政安排專項經(jīng)費給予定額補助。三是嚴(yán)格控制新增債務(wù)。

　　(二)山東省

　　2007年,山東省針對28 所省屬高校銀行貸款問題,教育廳、財政廳、人行濟南分行、山東銀監(jiān)局聯(lián)手,采取財政加大投入、銀行變短期貸款為長期貸款、加快推進土地資產(chǎn)置換等措施化解高校貸款風(fēng)險。山東省財政安排專項資金逐步提高生均撥款定額;銀行對高校實行“一校一策”差別化管理:符合條件但貸款期限不合理的,嘗試將短期貸款調(diào)整為長期貸款;超過警戒線的,嚴(yán)格控制貸款規(guī)模,確保按時還息;已形成不良貸款的,實施債權(quán)保全和風(fēng)險化解措施,減少損失;貸款涉及多家銀行且數(shù)額較大的,采取銀團性授信俱樂部方式。2009年1月10日,山東省首家高校(濟南大學(xué))授信銀行俱樂部成立。

　　(三)江西省

　　針對全省56所公辦高校中有45所向銀行貸款129.27億元的狀況,江西省大力增加財政投入,2007年安排15億元幫助高�；�解債務(wù)風(fēng)險;2007年起,“十一五”期間高校經(jīng)費按原有基數(shù)每年增長10%,連續(xù)5年將全省普通高校生均定額撥款每年提高200元。2009年初,新增1.2億元對生均撥款標(biāo)準(zhǔn)偏低的高校進行專項補助;3月,學(xué)信網(wǎng)報道,江西省已籌措化債資金46.19億元。近年來,南昌大學(xué)在新校區(qū)建設(shè)過程中累積了27億元債務(wù),通過老校區(qū)土地置換、省政府專項資金支持等措施已化債三分之一以上。但由于剩余銀行貸款大部分在三四年內(nèi)到期,面臨較大資金壓力和債務(wù)風(fēng)險,2009年3月,省政府協(xié)調(diào)國家開發(fā)銀行聯(lián)合建設(shè)銀行、中國銀行和中信銀行為其提供總額12億元、貸款期限為16年的銀團貸款。

　　(四)遼寧省

　　2007年以來,遼寧省利用國家開發(fā)銀行15年還款期、3年寬限期和利率下浮10%的中長期貸款置換了省屬37所高校在商業(yè)銀行的63.5億元短期貸款,2009年初,70%左右的遼寧高校實現(xiàn)了債務(wù)“短轉(zhuǎn)長”。同時,鼓勵高校通過資產(chǎn)置換、吸引社會投資等途徑化解高校債務(wù)壓力。

　　(五)教育部

　　2005年,教育部推出貸款風(fēng)險控制模型對部屬高校新增貸款進行審批和控制。2008年8月,教育部提出將對“武漢城市圈教育綜合改革國家試驗區(qū)”高校債務(wù)化解專項經(jīng)費給予傾斜。2009年初,教育部首次將“化解高校債務(wù)風(fēng)險”列入教育部年度工作要點;9月23日,教育部、財政部聯(lián)合召開減輕中央高校債務(wù)風(fēng)險視頻會議,部署中央高校減輕債務(wù)負擔(dān)、化解債務(wù)風(fēng)險試點工作,強調(diào)試點工作堅持“明確責(zé)任、財政獎補、公平合理、化解風(fēng)險、構(gòu)建機制、試點推開”的原則,通過合理投入財政專項資金,支持和引導(dǎo)中央高校充分挖掘自身潛力,制定切實可行的化債目標(biāo)和化債方案,大幅度降低貸款規(guī)模,化解債務(wù)風(fēng)險。當(dāng)年遴選部分中央高校先行試點,取得經(jīng)驗后逐步推開,為推進全國高校減輕債務(wù)負擔(dān)工作提供借鑒。這無疑是一重大政策利好消息。但據(jù)了解,試點經(jīng)費非常有限。

　　三、化解高校銀行債務(wù)的對策建議

　　(一)政府部門:加大財政投入,加強科學(xué)監(jiān)管

　　1.加大財政投入,完善信貸關(guān)系,改革高校財會制度

　　總結(jié)完善各省和教育部化債措施所積累的經(jīng)驗,加快速度、加大力度推進化債工作。在試點全面鋪開以前,建議:一是盡快承擔(dān)起擴招的責(zé)任(欠賬),增加財政投入,加大教學(xué)設(shè)施項目撥款,對已形成的項目貸款實行貼息;二是承擔(dān)起原由高校承擔(dān)的“不讓一個學(xué)生因家庭經(jīng)濟困難而輟學(xué)”的經(jīng)濟責(zé)任,協(xié)助高校扭轉(zhuǎn)“巨額負債與學(xué)生大量欠費并存”的局面,協(xié)調(diào)銀行做好助學(xué)貸款工作;三是完善高校信貸政策,建立高校融資擔(dān)保機構(gòu);四是協(xié)調(diào)建立銀校合作關(guān)系,給予高校貸款利率優(yōu)惠政策,對高校原有貸款進行債務(wù)重組;五是改革高校財會制度由收付實現(xiàn)制為權(quán)責(zé)發(fā)生制,將貸款納入高校收支管理和會計報表。

　　2.建立健全制度體系,加強資金使用監(jiān)管

　　高校負債規(guī)模過大與主管部門缺乏宏觀引導(dǎo)和監(jiān)管有直接關(guān)系。建議:一是建立高校銀行舉債過程監(jiān)控審批制度,健全校園基本建設(shè)項目投資審批制度;二是加強貸款資金使用管理和審計監(jiān)督,將貸款資金使用審批納入審計范圍,予以重點關(guān)注;三是承擔(dān)擴招以外的合并、評估、檢查、驗收等監(jiān)管行為政策成本;四是有多少錢辦多少事,不再要求高校就資金設(shè)施等進行“假配套”;五是實事求是地對待高校后勤社會化改革中的收費問題,不拿老標(biāo)準(zhǔn)衡量新情況;六是完善中央部門預(yù)算編制程序和方法,克服預(yù)算“兩張皮”現(xiàn)象。

　　3.允許高校進行土地置換,鼓勵高校合理開發(fā)自有資源

　　對高校土地置換問題,政府應(yīng)出面協(xié)調(diào)相關(guān)部門統(tǒng)一政策,給予稅費減免等優(yōu)惠措施以鼓勵高校利用好、開發(fā)好自身閑置資源。近幾年,江蘇、河南等省制定《關(guān)于切實做好省屬高校老校區(qū)置換工作的意見》,提出了土地置換辦法和優(yōu)惠措施,江蘇規(guī)定“高校所在地省轄市政府按照城市建設(shè)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃,對置換出來的老校區(qū)組織上市交易,并盡可能獲得較高收益……高校老校區(qū)置換收益主要用于償還新校區(qū)建設(shè)債務(wù)”;河南提出“各地政府要及時將高校老校區(qū)土地出讓所得資金按規(guī)定上交財政部分全額返還高校,用于新校區(qū)建設(shè)。”

　　(二)高校:多渠道籌措和規(guī)范使用經(jīng)費

　　高校財務(wù)工作總體思路應(yīng)是:科學(xué)預(yù)算,多方籌資,嚴(yán)控支出,加強管理,保障高校各項事業(yè)科學(xué)發(fā)展。

　　1.科學(xué)統(tǒng)籌,不編赤字預(yù)算

　　預(yù)算控制是高�？刂频闹匾�方面,它包括財務(wù)規(guī)劃、收支計劃、投融資等各項經(jīng)濟活動。一是制定學(xué)校中長期發(fā)展規(guī)劃以指導(dǎo)高校正確處理長遠發(fā)展和維持運轉(zhuǎn)之間的關(guān)系,指導(dǎo)學(xué)校收支預(yù)算的編制;二是建立預(yù)算剛性管理機制,成立預(yù)算編制領(lǐng)導(dǎo)和工作機構(gòu)以指導(dǎo)和協(xié)調(diào)預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)管,維護預(yù)算權(quán)威性;三是改進高校預(yù)算制度,將高校貸款資金納入學(xué)校整體預(yù)算管理;四是貫徹《高等學(xué)校財務(wù)制度》,嚴(yán)格遵循“量入為出,收支平衡”的原則,不編赤字預(yù)算;五是根據(jù)自身財力和借款規(guī)模合并編制綜合財務(wù)預(yù)算,及時、客觀、真實地反映借款規(guī)模和支出需要;六是制訂切實可行的還款計劃,還款資金納入支出預(yù)算,根據(jù)債務(wù)規(guī)模和貸款期限,按比例提足準(zhǔn)備金,保障按期償還債務(wù)。

　　2.全力組織收入,拓展籌資渠道

　　從收入預(yù)算編制入手,挖掘可利用資源,多方培植財力,增強資金自籌能力和調(diào)配控制能力。一是積極爭取上級財政撥款和各類專項資金;二是對各項校內(nèi)收入做好催繳,保證按預(yù)算及時足額入賬,能夠擴大收入的決不打埋伏,不能完成預(yù)算的按程序嚴(yán)格審定;三是組織做好國家助學(xué)貸款和助、補、減、免等配套工作,切實做好學(xué)生收費管理工作;四是深入落實“收支兩條線”和各級人員經(jīng)濟責(zé)任制;五是及時清理往來款,催繳暫付款和借出款;六是用好國庫賬戶資金、專項資金的同時,合理調(diào)配和使用各項資金,從嚴(yán)控制銀行貸款使用規(guī)模;七是吸引社會財力投入教育聯(lián)合辦學(xué);八是借鑒BOT項目融資方式搞后勤設(shè)施建設(shè),通過轉(zhuǎn)讓基礎(chǔ)設(shè)施項目經(jīng)營權(quán)推進TOT方式籌資;九是成立高校教育基金會,吸納社會捐助資金支持高校事業(yè)發(fā)展。

　　3.嚴(yán)格支出控制,強調(diào)資金使用效益

　　管理出效益。無論辦學(xué)資金緊張與否,支出的合理控制和資金的有效安排,都應(yīng)為統(tǒng)籌學(xué)校各項事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展作出貢獻。一是日常支出非常頻繁和雜亂,在高額負債的情況下,學(xué)校各項支出資金的安排更應(yīng)本著“保障重點支出、嚴(yán)格控制一般性支出”和“注重效益、防范風(fēng)險”的原則,正確處理發(fā)展與穩(wěn)定的關(guān)系,合理控制支出規(guī)模;二是加強校園基本建設(shè)的規(guī)劃、論證、審批和執(zhí)行控制,加強能源運行、醫(yī)療報銷支出等的管理,規(guī)范科研經(jīng)費、“修購專項”、“985工程”等專項資金支出使用管理;三是突出強調(diào)資金使用效益,加強內(nèi)部審計,將各單位經(jīng)費、各專項資金(尤其銀行貸款資金)等的使用是否規(guī)范、效益發(fā)揮好壞等作為審計的重點。

　　4.加強財務(wù)管理,科學(xué)考核評估

　　一是規(guī)范支出審批程序,強調(diào)“一支筆”負責(zé)制;二是建立超預(yù)算預(yù)警機制,對超限額的項目需報分管校領(lǐng)導(dǎo)審批;三是加強信息化建設(shè),發(fā)揮信息化在預(yù)算管理中的作用;四是克服預(yù)算信息不對稱影響,解決預(yù)、決算“兩張皮”;五是建立預(yù)算績效后評價制度,由財務(wù)、審計部門協(xié)同預(yù)算管理委員會考評小組進行考評;六是建立預(yù)算績效后評價結(jié)果使用制度,結(jié)果的使用是后評價的重要內(nèi)容;七是將審計部門對各部門支出預(yù)算執(zhí)行情況的評價結(jié)果納入單位負責(zé)人任期考核和經(jīng)濟責(zé)任考核范圍;八是將預(yù)算執(zhí)行情況考評結(jié)果納入黨風(fēng)廉政建設(shè)和廉政風(fēng)險防范管理過程。●

　　【參考文獻】

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