摘 要：土地置換是高校規(guī)模擴(kuò)張中資源整合的產(chǎn)物和籌措建設(shè)資金的重要方式，能有效盤活教育資源存量，擴(kuò)大辦學(xué)資源增量，增強(qiáng)高校發(fā)展能力。本文分析了土地置換在高校中應(yīng)用的背景、作用、途徑和程序，提出了科學(xué)有序推進(jìn)土地置換的三點(diǎn)建議。

　　關(guān)鍵詞：高校；老校區(qū)；土地置換；資本運(yùn)營(yíng)

　　土地置換是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及諸如城市社會(huì)學(xué)、城市經(jīng)濟(jì)學(xué)、城市規(guī)劃學(xué)、財(cái)務(wù)管理學(xué)等學(xué)科的諸多理論和觀點(diǎn)。根據(jù)城市經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論，城市用地總是在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中不斷向配置效益更高的使用功能轉(zhuǎn)換，從而使城市用地在動(dòng)態(tài)中配置、轉(zhuǎn)換、再配置，即在置換過程中產(chǎn)生更大的效率。土地置換就是指通過土地用途更新、土地結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換、土地布局調(diào)整、土地產(chǎn)權(quán)重組等措施，實(shí)現(xiàn)土地現(xiàn)有功能和潛在功能的再開發(fā)，從而優(yōu)化城市用地配置。土地置換也符合級(jí)差地價(jià)理論，即一般情況下，離市中心、繁華商業(yè)區(qū)、商務(wù)區(qū)等越近，土地使用價(jià)格越高；反之則越低。這樣，政府就可以利用土地的差價(jià)進(jìn)行土地置換改造老城區(qū)，發(fā)展新城區(qū)。目前許多城市進(jìn)行的“退二進(jìn)三”、“騰籠換業(yè)”等規(guī)劃就是典型的土地置換行為。城市經(jīng)濟(jì)學(xué)中的這一概念同樣適用于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下高校的資源整合，尤其是在高校的新老校區(qū)資源整合中，顯得尤為重要。本文所稱土地置換是指高校老校區(qū)的置換。

　　一、高校土地置換的背景

　　在高等教育的歷史上，美國(guó)、日本等國(guó)家曾也以土地作為主要的優(yōu)惠政策和調(diào)控方式，來促進(jìn)高等學(xué)校的發(fā)展。通過1999年以來我國(guó)高校的合并和擴(kuò)招，2007年招生規(guī)模與1998年相比已經(jīng)擴(kuò)大近6倍，我國(guó)高等教育已從精英化步入大眾化階段，為建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家奠定了堅(jiān)實(shí)的人才保障基礎(chǔ)。這幾年的快速發(fā)展，特別是加大對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、學(xué)科建設(shè)和人才隊(duì)伍建設(shè)的投入力度，高校債務(wù)增長(zhǎng)迅猛，還貸資金缺口較大，資金短缺已成為制約高�？沙掷m(xù)發(fā)展的瓶頸問題。正如教育部長(zhǎng)周濟(jì)所說：“發(fā)展的速度和投入的力度，始終是一對(duì)尖銳的矛盾。我們?cè)谥\劃發(fā)展的時(shí)候，一個(gè)根本性的問題是錢從哪里來的問題。”

　　通過對(duì)30多所高校的調(diào)研，全國(guó)政協(xié)于2007年7月公布了一份高校負(fù)債問題的報(bào)告。報(bào)告稱，全國(guó)高校貸款總額已達(dá)2500億元左右，并稱“雪球有越滾越大之虞”，部分高校已存在嚴(yán)重的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，有可能引發(fā)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。為了最大限度地節(jié)省開支，有的高校還出現(xiàn)了少發(fā)工資、少發(fā)獎(jiǎng)金的現(xiàn)象，這直接造成了優(yōu)秀人才的流失，不利于學(xué)校的教學(xué)質(zhì)量提升�？梢姡�目前高校債務(wù)不僅數(shù)額巨大，覆蓋面廣，而且增長(zhǎng)速度快，嚴(yán)重影響了高校的健康、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。面對(duì)這種情況，如何有效化解債務(wù)，這已成為教育主管部門和高校不得不面對(duì)的重要課題。2007年9月12日，教育部長(zhǎng)周濟(jì)在國(guó)新辦新聞發(fā)布會(huì)上首次承認(rèn)高校負(fù)債2000多億元，要求各學(xué)校在地方政府的支持下，采取一系列重要的措施償還債務(wù)，比如可以進(jìn)行土地置換。而在2007年10月底，國(guó)土資源部有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，高校用地為教育用地，按現(xiàn)行法律規(guī)定，高校不得擅自轉(zhuǎn)讓國(guó)有土地。爾后，教育部有關(guān)負(fù)責(zé)人也表示，兩部門的說法并不矛盾，高校土地置換也是向地方政府報(bào)批，按相關(guān)程序辦理，并不是擅自轉(zhuǎn)讓。高校土地置換是新形勢(shì)下出現(xiàn)的新事物，目前各方認(rèn)識(shí)還不一致，處于探索階段，缺乏對(duì)高校土地置換政策、理論、途徑、程序等系列研究。

　　二、高校土地置換的作用

　　高校土地置換有正面作用，也有負(fù)面作用，但總體來說利大于弊。

　　實(shí)踐證明，做好土地置換這項(xiàng)工作，其正面作用表現(xiàn)為：

　　1、有利于整合現(xiàn)有高等教育資源，優(yōu)化教育布局結(jié)構(gòu)。土地置換的一般目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)區(qū)域土地生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益的最優(yōu)化和城市整體功能的最優(yōu)化。而高校的土地置換是在合并和規(guī)模擴(kuò)張的背景下高等教育資源整合的產(chǎn)物。許多高校在合并過程中，產(chǎn)生了許多小校區(qū)，一方面這些小校區(qū)位于城市的中心位置，黃金地段沒有產(chǎn)生黃金效益；另一方面這些小校區(qū)普遍建筑物老化，土地利用效率較低。從優(yōu)化教育布局結(jié)構(gòu)，盤活高等教育存量資源出發(fā)，高校也迫切需要進(jìn)行土地置換。

　　2、有利于高�？焖偻瓿勺晕抑厮�，提升學(xué)校綜合實(shí)力，更新辦學(xué)理念。土地置換能夠重塑高校形象，提升硬件辦學(xué)條件，從而提高學(xué)校的綜合實(shí)力，提升學(xué)校的凝聚力和吸引力。在硬件條件得以改善的同時(shí)，軟件條件也會(huì)得到改善，起到“筑巢引鳳”的作用，吸引高學(xué)歷、高職稱的人才。

　　3、有利于解決高校多校區(qū)分散辦學(xué)問題，降低運(yùn)行成本，提高辦學(xué)效益。隨著高等教育大眾化進(jìn)程的加速，在高校擴(kuò)招和后勤社會(huì)化改革的推動(dòng)下，高校新校區(qū)或主校區(qū)的建設(shè)，目前普遍凸現(xiàn)多校區(qū)運(yùn)行、存量不動(dòng)產(chǎn)大量閑置或低效率運(yùn)轉(zhuǎn)與巨大債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)并存的現(xiàn)象，造成辦學(xué)分散、運(yùn)行成本較高，辦學(xué)效益較低。正如教育部長(zhǎng)周濟(jì)所言：“歷史的經(jīng)驗(yàn)反復(fù)證明，單校區(qū)是福，要盡量避免多校區(qū)的局面。即使不得已有了多校區(qū)，也必然集中力量建設(shè)一個(gè)主校區(qū)。這樣，有利于學(xué)生的成長(zhǎng)，有利于學(xué)科的融合，有利于學(xué)校的管理。”

　　4、有利于緩解高校新老校區(qū)建設(shè)債務(wù)和融資之困。目前高校的債務(wù)來源主要是新老校區(qū)建設(shè)產(chǎn)生的，不少高校校園基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還在進(jìn)行，不僅舊債難還，還會(huì)不同程度地產(chǎn)生新債。土地置換的實(shí)施，高�？梢员苊鉃殚L(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展而進(jìn)行的投資行為對(duì)現(xiàn)有教職工利益的擠壓，有利于如期支付金融機(jī)構(gòu)的貸款本息，也有利于改善高校的財(cái)務(wù)結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)高校的融資能力，從而促進(jìn)高校的健康發(fā)展。

　　5、有利于城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化。城市地域空間結(jié)構(gòu)是指城市功能組織在城市地域空間上的投影，是由城市職能上的分化引起形態(tài)上分化的結(jié)果。而且這種分化貫穿于城市發(fā)展的全過程之中。土地置換恰好能促進(jìn)城市功能的不斷分化，使城市功能分區(qū)趨于合理，通過級(jí)差地租的引導(dǎo)作用，促進(jìn)城市中心產(chǎn)業(yè)向外圍擴(kuò)展，進(jìn)而影響了城市形態(tài)的變化，使城市地域空間結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化。高校分散的老校區(qū)大多數(shù)面積小，且位于城市中心區(qū)，這部分土地的置換，有利于城市建設(shè)的科學(xué)規(guī)劃、合理布局，為城市發(fā)展做出貢獻(xiàn)。

　　高校土地置換的負(fù)面作用主要表現(xiàn)為：

　　1、土地儲(chǔ)備收購和“招拍掛”都需將地上建筑物拆除再進(jìn)行開發(fā)，從全國(guó)教育資源來看，是一種浪費(fèi)。我國(guó)目前的高等教育資源規(guī)模不是過剩，而是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。要解決這一矛盾，根源是政府要增加教育投入力度，政府不應(yīng)只站在某一所學(xué)�？促Y金是否盤活、債務(wù)是否減輕，而應(yīng)該算算社會(huì)成本這一本大賬，看是否符合可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，科學(xué)整合現(xiàn)有教育資源，如將高校分散的小校區(qū)置換成為中小學(xué)或中專教育資源。

　　2、置換校區(qū)的拆除，容易割斷高校幾十年來學(xué)子們的校園情結(jié)和精神家園，也不利于校園文化的傳承。對(duì)于少數(shù)具有一定歷史文化價(jià)值的老校區(qū)，應(yīng)在當(dāng)?shù)匚奈锊块T指導(dǎo)下合理確定保護(hù)對(duì)象和保護(hù)范圍，納入保護(hù)范圍的校區(qū)、校舍等予以保留，不應(yīng)納入土地置換范圍。

　　三、高校土地置換的途徑

　　高校土地置換的途徑一般包括儲(chǔ)備收購和“招拍掛”。

　　1、儲(chǔ)備收購。土地儲(chǔ)備是指土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)依照法律規(guī)定，將其以收購方式取得的土地和政府依法收回、征用的土地納入政府土地儲(chǔ)備庫予以儲(chǔ)存，并進(jìn)行前期開發(fā)整理，合理配置土地資源的行為。土地儲(chǔ)備一般根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中長(zhǎng)期計(jì)劃、土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、年度土地供應(yīng)計(jì)劃和土地市場(chǎng)供需狀況，實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一儲(chǔ)備整理、統(tǒng)一供應(yīng)。對(duì)因單位搬遷、解散、撤銷、破產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整或者其他原因調(diào)整出的原劃撥國(guó)有土地，政府原則上需要進(jìn)行土地儲(chǔ)備。土地收購補(bǔ)償按以下方式確定：一是以出讓方式取得的土地，根據(jù)土地剩余使用年限和土地使用者對(duì)土地的實(shí)際投入給予適當(dāng)補(bǔ)償；二是涉及城市房屋拆遷的，依據(jù)有關(guān)城市房屋拆遷法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定給予補(bǔ)償；三是政府行使優(yōu)先購買權(quán)購買的土地，按照土地轉(zhuǎn)讓申報(bào)價(jià)格給予補(bǔ)償。高校老校區(qū)土地大部分為劃撥國(guó)有土地，其置換可以歸屬于結(jié)構(gòu)調(diào)整，由政府儲(chǔ)備收購，基本程序是：申請(qǐng)收購、權(quán)屬核查、確定規(guī)劃條件、方案報(bào)批、簽訂協(xié)議、收購補(bǔ)償、權(quán)屬變更。

　　2、“招拍掛”。對(duì)于高校以出讓方式取得的土地，可以選擇采取“招拍掛”途徑進(jìn)行置換。招標(biāo)是指出讓人發(fā)布招標(biāo)公告，邀請(qǐng)?zhí)囟ɑ蛘卟惶囟ǖ墓�民、法人和其他組織參加國(guó)有土地使用權(quán)投標(biāo)，根據(jù)投標(biāo)結(jié)果確定土地使用者的行為。拍賣是指出讓人發(fā)布拍賣公告，由競(jìng)買人在指定時(shí)間、地點(diǎn)進(jìn)行公開競(jìng)價(jià)，根據(jù)出價(jià)結(jié)果確定土地使用者的行為。掛牌是指出讓人發(fā)布掛牌公告，按公告規(guī)定的期限將擬出讓宗地的交易條件在指定的土地交易場(chǎng)所掛牌公布，接受競(jìng)買人的報(bào)價(jià)申請(qǐng)并更新掛牌價(jià)格，根據(jù)掛牌期限截至?xí)r的出讓結(jié)果確定土地使用者的行為。“招拍掛”和儲(chǔ)備收購一樣，都要通過當(dāng)?shù)卣�府和�?guī)劃、國(guó)土等部門審批。

　　四、高校土地置換的程序

　　高校土地置換的程序一般為：

　　1、高校最高決策層研究置換方案，經(jīng)教代會(huì)通過后，報(bào)教育主管部門批準(zhǔn)。

　　2、向當(dāng)?shù)厝嗣裾�府�?qǐng)示，請(qǐng)求同意：調(diào)整土地使用性質(zhì)和用途，重新規(guī)劃，將教育用地調(diào)整為住宅或商服綜合用地，容積率按規(guī)劃情況適當(dāng)提高；在途徑上由政府直接進(jìn)行土地儲(chǔ)備或直接“招拍掛”出讓；對(duì)土地收益金，政府按相關(guān)政策和一定方式，大部分返還給學(xué)校用于新校區(qū)建設(shè)。

　　3、向土地儲(chǔ)備部門或土地交易部門提交土地儲(chǔ)備或交易申請(qǐng)書，并提供以下材料：國(guó)有土地使用權(quán)證和房屋所有權(quán)證原件；學(xué)校主管部門決策批復(fù)；事業(yè)單位法人證書和組織代碼證；法人代表身份證明書和委托代理書；房屋抵押、查封和凍結(jié)等情況的證明材料；1/2000地形圖、宗地圖和地籍勘察資料等。

　　4、規(guī)劃咨詢，并向規(guī)劃行政部門申請(qǐng)調(diào)整處置地塊的性質(zhì)、用途和規(guī)劃設(shè)計(jì)條件。

　　5、進(jìn)行土地房屋評(píng)估和土地出讓金或儲(chǔ)備補(bǔ)償費(fèi)測(cè)算。同時(shí)，按規(guī)定辦理國(guó)有資產(chǎn)處置審批申報(bào)手續(xù)，其程序?yàn)椋焊咝Ｏ蚪逃�主管部門提交資產(chǎn)處置申請(qǐng)報(bào)告；教育主管部門、同級(jí)財(cái)政部門及國(guó)有資產(chǎn)管理部門根據(jù)《事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》及相關(guān)政策法規(guī)，對(duì)申請(qǐng)報(bào)告進(jìn)行審批。資產(chǎn)處置審批中需提交以下資料：能夠證明資產(chǎn)價(jià)值的有效憑證；資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)報(bào)告或決算報(bào)告；資產(chǎn)目前的使用情況說明；有資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)出具的經(jīng)濟(jì)簽證意見；具有法律效力的專門技術(shù)鑒定部門的鑒定報(bào)告；單位資產(chǎn)處置公示材料；土地使用權(quán)證、房屋所有權(quán)證、建設(shè)用地批準(zhǔn)書以及擬處置房屋建筑物和土地坐落、面積和規(guī)劃用途等。

　　6、簽訂儲(chǔ)備收購或“招拍掛”出讓協(xié)議，辦理儲(chǔ)備收購手續(xù)或“招拍掛”手續(xù)。

　　7、成交后，按協(xié)議支付儲(chǔ)備收購補(bǔ)償款或“招拍掛”款項(xiàng)，收益金返還按政府文件辦理，返還后一般用于高校新校區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

　　五、高校土地置換的建議

　　1、國(guó)家出臺(tái)統(tǒng)一的高校土地置換政策。為科學(xué)有序推進(jìn)高校老校區(qū)土地置換工作，建議：教育行政主管部門應(yīng)在總結(jié)高校土地置換經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，與發(fā)改、財(cái)政、國(guó)土、建設(shè)、人防、稅務(wù)等部門一道，研究出臺(tái)土地置換政策，進(jìn)一步統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，明確置換對(duì)象、程序和土地收益金的處置，增強(qiáng)土地置換的科學(xué)性；成立高校老校區(qū)土地置換領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)或工作機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)和指導(dǎo)土地置換工作；土地置換政策的制定應(yīng)堅(jiān)持“十分珍惜、合理利用土地和保護(hù)耕地”的基本國(guó)策和確保國(guó)有資產(chǎn)保值增值，按照誠信置換、有序置換、有情置換、節(jié)約置換的原則，講紀(jì)律、講責(zé)任，在充分調(diào)研和論證的基礎(chǔ)上，科學(xué)選擇置換模式，積極有序推進(jìn)老校區(qū)土地置換工作；高校老校區(qū)土地置換收益將主要用于償還新校區(qū)建設(shè)債務(wù)，置換相關(guān)規(guī)費(fèi)原則上予以減免；要求高校所在地政府按照城市建設(shè)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃，對(duì)置換出來的老校區(qū)組織上市交易，盡可能獲得較高收益。

　　2、國(guó)家應(yīng)加大對(duì)高�；�本建設(shè)的投入力度，土地置換融資只能是緩解高校債務(wù)壓力的必要補(bǔ)充。土地置換融資不應(yīng)成為高校教育成本分擔(dān)機(jī)制的主導(dǎo)，恰恰相反，國(guó)家應(yīng)建立財(cái)政對(duì)高校貸款貼息和債務(wù)減免的機(jī)制及擔(dān)保機(jī)制，并為高校“舉債興教”買單，如財(cái)政投入或發(fā)行教育國(guó)債等。

　　3、高校要正確理解和認(rèn)識(shí)科學(xué)發(fā)展觀的發(fā)展內(nèi)涵，制定和選擇正確的發(fā)展道路和發(fā)展戰(zhàn)略，明確切實(shí)可行的發(fā)展途徑，防止新的大規(guī)模債務(wù)產(chǎn)生。正確處理改革、發(fā)展、穩(wěn)定三者的關(guān)系，既要堅(jiān)持以發(fā)展的思路謀求發(fā)展，解決前進(jìn)中的困難和問題，又要結(jié)合各自校情，實(shí)事求是地制定發(fā)展戰(zhàn)略，防止脫離實(shí)際的“硬發(fā)展”，尤其要嚴(yán)格控制基本建設(shè)規(guī)模和貸款規(guī)模，切實(shí)防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。高校還應(yīng)認(rèn)真總結(jié)建設(shè)新校區(qū)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，做到科學(xué)規(guī)劃、量力而行、分步實(shí)施。

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