一、會計委派制開展情況
隨著改革開放的不斷深入，社會經(jīng)濟的發(fā)展和社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和完善，會計委派制這一新生事物，順應改革發(fā)展的客觀要求，從小到大，不斷發(fā)展，以強勁的生命力，不僅推動了會計改革，而且在加強宏觀、微觀經(jīng)濟管理方面也越來越顯露出重要作用。同時也正逐漸被人們認識和接受。
我省的會計委派制的改革，從90年代初開始，至今可以說大致經(jīng)/歷了以下幾個階段：
第一階段即1996年以前，是自發(fā)式的個別嘗試階段。我省的一些縣（市）如巴中市、郎中縣、蒼溪縣等，對縣屬國有企業(yè)進行了直接委派會計負責人為主的會計委派制，中江縣還結合廠長經(jīng)理承包制，推行了會計人員年薪制等辦法。這對當時在縣以下的多數(shù)中小企業(yè)實行承包制后出現(xiàn)的國有資產(chǎn)流失、會計信息失真等問題起到了一定的牽制作用。同時，對"一包就靈"提出了質(zhì)疑。雖然是個別地方和局部的試點，但引起的反響是不容忽視的。
第二階段從1997年到1998年，這期間主要是總結、認識、引導試點階段。在這一時期，我省會計委派制在各地的一些國有企業(yè)、國有控股企業(yè)、集體企業(yè)、中小企業(yè)等各類企業(yè)以及行政事業(yè)單位等，逐步推開，形式各異。其間，政府主管部門，特別是各級政府的會計管理部門即財政部門主動地參與了這項改革。全省各級財政部門逐步把會計委派制工作列入了會計管理工作重要的議事日程，并且充分發(fā)揮政府管理會計工作的職能，對各地的會計委派制試點進行總結，在充分肯定這一改革的同時，及時地提出了存在的一些問題，而且對進一步深化會計委派制改革問題提出了一些建設性的意見。比如省財政廳專門就全省會計委派制試點作為財政科研課題，專門組織力量進行調(diào)研，最后形成了《四川省會計委派制改革調(diào)查報告》，對全省的會計委派制情況、問題進行了總結，對今后工作提出一些指導性的意見。這一《報告》得到了省政府主要領導的高度重視，并在省政府主辦的《四川政報》上公開發(fā)表，省財政廳也將《報告》下發(fā)各地，并要求各地認真總結試點情況，因地制宜、穩(wěn)妥推進。這對全省會計委派制無疑起到了引導和推進作用。這期間，各級黨政和紀檢監(jiān)察部門也高度重視和關注這一工作，把推行會計委派制作為反腐倡廉的一項重要工作，督促有關部門落實。全省的會計委派制改革，進展的廣度和深度前所未有。
第三階段為1999年以后，進入了有組織的總結、完善，全面推廣階段。從1999年到現(xiàn)在，隨著經(jīng)濟改革的不斷深入，全省的會計委派工作在經(jīng)過多年的實踐、認識、再實踐、再認識最后又回到實踐的過程，對會計委派制改革基本上形成了共識，而且不斷地從實際出發(fā)，總結完善，朝著規(guī)范化、科學化方向努力。特別是中紀委三、四次會議和國務院的有關指示發(fā)出后，更為會計委派制的進一步推行指明了方向。目前，會計委派制已經(jīng)列入了包括省政府在內(nèi)的各級政府的重要議事日程。全省21個市、州，有12個市政府和近90個縣政府專門下發(fā)文件，要求全面推行會計委派制，還有如遂寧、宜賓、樂山、南充、達州等市政府還制定了有關委派制的辦法。各級政府分管經(jīng)濟工作的領導都親自負責領導會計委派制工作，各級財政部門也責無旁貸地和紀委監(jiān)察部門積極配合，把會計委派制作為深化財政改革、推進黨風廉政建設的主要任務之一狠抓落實：一是抓了全省的會計委派調(diào)研，做到心中有數(shù)。省紀委、監(jiān)察廳聯(lián)合召開了座談會，派專人調(diào)研，了解全省的工作進程和問題，研討解決問題的辦法；二是交流各地情況，找典型代表介紹工作經(jīng)驗，互通情報，取長補短。省財政廳還于1999年專發(fā)會計委派工作簡報六期至各地和省級各部門，專門收集了全省各地會計委派制辦法，編輯成《四川省會計委派制度專輯》（一）、（二）印發(fā)各地，對幫助和指導這一工作的開展起到了推動作用；三是有傾向性地推薦一些行之有效的作法，起到了引導和示范的作用。如省財政廳制定了《四川省省級國有大中型企業(yè)財務總監(jiān)制試行辦法》下發(fā)各地，引起了各級的重視。又如對長寧縣、北川縣行政事業(yè)單位"零戶統(tǒng)管"（會計集中核算）制和簡陽市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)"統(tǒng)一集中核算"制等大加推崇，促進了有條件的縣、鄉(xiāng)實行這些辦法；是作為工作任務進行全省安排布置，要求各地予以貫徹落實。2000年1月，省監(jiān)察廳、省財政廳下發(fā)《關于繼續(xù)試行會計委派工作的通知》文件明確要求，各級財政紀檢監(jiān)察部門根據(jù)中央要求，結合各地實際情況把目前適合我省實際的幾種會計委派制形式，有組織有計劃地積極穩(wěn)妥地推行。這幾種形式和要求是：1、在縣及縣以上黨政機關和財政全額撥款的事業(yè)單位實行會計集中管理，統(tǒng)一核算制。2、所有的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)財政所實行綜合財政預算會計集中核算，今年要求達到60％的推廣面。3、暫不具備條件的縣級黨政機關實行重點會計委派制。4、國有企業(yè)、國有控股的大中型企業(yè)以及骨干企業(yè)實行財務總監(jiān)制。5、企業(yè)集團內(nèi)部實行會計集中委派制等。
由于我省會計委派制試點基本上呈現(xiàn)以兩頭促中間的情形，即基層起步早，紀委督促嚴，在一段時間省、市本級動作不太大，效果不明顯，但進入1999年以后，省、市兩級都開始行動，特別是市一級行動迅速，措施有力，這樣，會計委派改革在全省已基本形成了熱潮。據(jù)初步統(tǒng)計，全省有18個市、地、州，90多個縣（區(qū)、市）近800個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），2000多個行政事業(yè)單位和企業(yè)開展了各種形式的會計委派制度。
二、會計委派制的幾種形式
我省會計委派制試點，形式多種多樣，試點對象有企業(yè)、國家機關、事業(yè)單位，委派的人員有會計機構負責人，也有全部會計人員，委派的主體有企業(yè)主管部門、政府部門，也有企業(yè)本身等。但經(jīng)過多年實踐，認識到會計委派制作為政府管理經(jīng)濟的重要措施之一，要不斷適應經(jīng)濟改革深化的要求，絕不能一蹴而就，要不為地總結和完善。比如縣以下國有中小企業(yè)普遍實行了改、轉、租、賣、讓等以后，企業(yè)所有制性質(zhì)發(fā)生了變化，如再治襲國有企業(yè)一套管理，無論在法理上，在具體管理辦法上顯然已不適宜。原來如溪、閬中、中江縣等直接向企業(yè)委派會計人員的做法已經(jīng)行不通了。也有的由于企業(yè)進行股份制改造后，委派的會計負責人形同虛設。所以，會計委派制要適應市場經(jīng)濟的需要，要為政府宏觀經(jīng)濟管理服務。因此，我省會計委派制的形式也經(jīng)歷了不斷取舍，優(yōu)勝劣汰的過程，最終是適應市場經(jīng)濟發(fā)展的，有利于加強監(jiān)管，規(guī)范經(jīng)濟行為，維護經(jīng)濟秩序，促進經(jīng)濟建設的，切合實際的會計委派制形式主義會被人們所接受所推崇。經(jīng)過幾年來的磨合，現(xiàn)在適合我省經(jīng)濟管理實際，并取得一定共識，正在積極推廣和試點的幾種會計委派制形式主要有以下幾種：
（一）財務總監(jiān)制。財務總監(jiān)的委派對象為國有企業(yè)和國有控股企業(yè)。財務總監(jiān)人選通過考試、面試、結合考核，經(jīng)組織部門批準，從市級綜合經(jīng)濟管理部門中選派或向社會公開招聘。財政部門負責聘用委派以及日常工作。
財務總監(jiān)的職責是代表政府監(jiān)督企業(yè)執(zhí)行國家財經(jīng)法律、法規(guī)情況，向政府機關提交有關企業(yè)財務報告，如重大問題專題報告。不干預企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動。
財務總監(jiān)的任職與行政級別不掛鉤，工資收入比照所在企業(yè)經(jīng)營班子副職執(zhí)行，由同級財政預算安排 。對財務總監(jiān)工作業(yè)績的考核由財政部門牽頭，組織部、經(jīng)貿(mào)委等部門共同負責�？己私Y論記入本人檔案，作為派駐、罷免和獎勵和重要依據(jù)。
為配合財務總監(jiān)的試點，將國有企業(yè)財務負責人由原同級財政部門備案制改為審批制。國有企、事業(yè)單位財務負責人的任免，由所在單位呈報，財政部門審核，組織部門審批。財務總監(jiān)制主要在我省樂山、達州等市試行。
�。ǘ┴攧毡O(jiān)督特派員制度。財務監(jiān)督特派員派駐單位為國有大中型企業(yè)和國有控股企業(yè)。財務監(jiān)督特派員由市級機關副縣級以上干部擔任，財務監(jiān)督特派員辦事處設在財政局或經(jīng)委，負責日常管理工作。辦事處內(nèi)設若干辦事組，每個辦事組負責2至4個企業(yè)的財務監(jiān)督工作。財務監(jiān)督特派員任期三年，可以連任，經(jīng)費列入同級財政預算，并規(guī)定了相應的獎懲制度。
財務監(jiān)督特派員對政府負責，代表政府行使監(jiān)督權力。主要職責是以財務監(jiān)督為核心，監(jiān)督企業(yè)貫徹執(zhí)行國家財經(jīng)法律法規(guī)和方針政策；列席經(jīng)宮管理等有關會議，但不干預企業(yè)經(jīng)營活動，評價企業(yè)主要領導成員的業(yè)績，并對其獎懲、任免提出建議。
財務監(jiān)督特派員的稽查報告，由財務監(jiān)督特派員辦事外送企業(yè)主管部門進行審核，審核后報市政府。市政府根據(jù)報告，結合企業(yè)領導人的考核情況，實施獎懲、任免。如重大問題，可向政府專題報告。財務監(jiān)督特派員主要在我省自貢、遂寧等市試點。
�。ㄈ⿻嫾泻怂恪嫾泻怂銓ο竽壳爸饕强h、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級行政、事業(yè)單位。在保證單位預算體制、資金使用權和財務自主權"三個基本不變"的前提下，取消各單位賬戶，統(tǒng)一由會計集中核算機構（會計中心）開設賬戶，代理會計核算，管理會計人員。單位設置出納崗位，負責本單位的具體財務收支。同時建立綜合財政預算制度，收支審批制度，審核制度等內(nèi)部控制制度，實行嚴格的崗位責任制。
會計集中核算辦法已在全省60%以上的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)和部分縣、市實行。
省委、省政府決定在總結各地改革試點的基礎上，從省級機關的實際出發(fā)，結合部門預算改革，決定于2001年在省級黨政機關和全額撥款事業(yè)單位的一級預算單位，實行國庫集中支付、會計集中核算改革，待條件成熟后再推廣到各系統(tǒng)所屬二級單位。目前，省財政廳已代省政府擬了《四川省省級機關試行會計集中核算支付辦法的實施方案》，并正在征求意見。
方案的主要內(nèi)容是：設立四川省省級機關會計核算支付中心，在保證單位現(xiàn)有預算編制程序、資金使用權、財務自主權"三個不變"的前提下，取消單位預算內(nèi)、外銀行賬戶。省財政廳建立國庫單一支付體系。取消單位會計核算崗位，保留除會計核算、記賬以外的會計職能，實行國庫集中收付、委托代理記賬、分戶核算。會計集中核算支付的資金為財政撥款、上級補助收入、預算外資金和其他收入等四部分。
（四）企業(yè)內(nèi)部會計委派人員。企業(yè)集團公司按隸屬關系、管理權限對所屬各級子公司委派會計人員。委派工作由集團公司統(tǒng)一管理。會計人員在本單位或集團公司內(nèi)部選聘。委派會計人員的主要職責是嚴格執(zhí)行國家財經(jīng)法規(guī)及集團公司的財務管理規(guī)定，辦理單位的財務管理和會計核算，向集團公司負責，獎懲考核由集團公司實施。
企業(yè)內(nèi)部會計委派辦法主要在我省五液、電信、郵政、石油、川化等大型集團公司實行。
三、會計委派初見成效
我省各地地會計委派制度改革試點，尚處在總結推廣階段，有的還有待于進一步探索并不斷完善和提高。但是經(jīng)過幾年的實踐，全省會計委派試點進展總體是好的，對建立健全約束機制、防止國有資產(chǎn)流失、促進黨風廉政建設、維護各利益主體的合法權益等發(fā)揮了積極的作用。
�。ㄒ唬┐龠M了會計工作和會計信息質(zhì)量的提高。試行會計委制度，將會計人員的人事權、考核權、工資評定權等從各單位中分離出來，使會計人員相對獨立，有利于保證會計人員發(fā)揮會計核算和監(jiān)督和基本職能，在一定程度上抑制了編制虛假會計信息的現(xiàn)象，保證了會計資料、會計信息的真實、完整。
�。ǘ┫麡O腐敗現(xiàn)象有所減少和遏制。試行會計委派制度，使財務監(jiān)督權與生產(chǎn)經(jīng)營管理權相對分離或相互制衡，強化了會計監(jiān)督職能，規(guī)范了會計行為，把財務會計監(jiān)督由事后監(jiān)督變?yōu)槭虑邦A防和事中控制，使會計監(jiān)督能貫穿于財務會計活動全過程，對于國有、集體資產(chǎn)保值增值，從源頭上遏制和減少消極腐敗現(xiàn)象，制止鋪張浪費等起到了積極作用。
�。ㄈ┯欣诩訌娯斦A算管理，提高資金使用效益。行政事業(yè)單位實行集中收付、集中核算后，把"收支兩條線"管理落到了實處，行政事業(yè)性收費、罰沒收入、基金、稅收等收入可以及時、足額繳入國庫或財政預算外資金專戶，各單位私設"小金庫"情況等到有效控制。單位實行預算內(nèi)外綜合財政計劃，使單位預算更加剛性化，支出管理更加嚴密，有效地提高了資金營運效益。特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級辨會計集中核算后，對農(nóng)村費改稅，減少農(nóng)民負擔，規(guī)范基層政府管理行為，促進基層政權建設起到了積極作用。
�。ㄋ模┓�(wěn)定了會計隊伍，提出了會計人員的素質(zhì)。試行會計委派制度后，會計人員的委派、考核和管理由政府會計管理部門或主管部門實施，單位領導不得隨意更換會計人員，相對穩(wěn)定了會計隊伍。會計人員通過競爭擇優(yōu)上崗，上崗后嚴格考核、評定優(yōu)次，以此確定會計人員續(xù)聘或解聘，引入了競爭機制，給會計人員增加了壓力和危機感，促使會計人員不斷加強學習，提高自身業(yè)務素質(zhì)以適應需要。
四、值得探討的幾個的問題
推行會計委派制試點是改革會計人員管理體制、強化會計監(jiān)督的一種有益嘗試，雖然在特定的條件下有其積極作用，但也不是"一派就靈"的靈丹妙藥，目前在理論上也還有許多問題值得探討：
（一）財務總監(jiān)、稽查特派員與會計委派制的關系會計人員"委派制"屬于會計人員管理體制范疇。體制是一個上層建筑范疇，體現(xiàn)為行政上級對下級的管理。委派的客體是會計人員，委派的主體是財政部門或其他政府部門。對于財務總監(jiān)，并不陌生，國外早已有之。我國改革開放的窗口城市深圳也早已在國有控股公司中試行，目前全國各地的實行范圍更為普遍。但將財務總監(jiān)作為會計人員"委派制"來認識卻有不妥。財務總監(jiān)屬于現(xiàn)代企業(yè)制度下所有權對經(jīng)營權的監(jiān)督約束范疇，派生于資本的權力，而非行政之權力。從國外的情況來看，公司的財務總監(jiān)往往由董事會任命。1994年深圳市三家委派財務總監(jiān)的公司都是深圳市國有資產(chǎn)管理委員會授權的國有資產(chǎn)營動機構，是基層國有全資、控股和參資企業(yè)的投資主體（即所有者財務主體，）其向國有全資、控股企業(yè)派出財務總監(jiān)是為了保護大股東的根本利益，加強對經(jīng)營者的財務監(jiān)控。但委派財務總監(jiān)只能由大股東說了算，小股東對此無能為力，這是資本權力使然。國有資本如果只是參資角色，則無權委派財務總監(jiān)。否則，其他小股東紛紛效仿，委派代表自身利益的財務總監(jiān)，豈不亂了套？從深圳市和我國其他地區(qū)國有資產(chǎn)產(chǎn)權部門委派財務總監(jiān)的工作性質(zhì)和內(nèi)容來看，財務總監(jiān)不屬于會計人員。但不少人仍將財務總監(jiān)誤認為是會計人員，誤將財務總監(jiān)理解為行政權力派生物，這與我國國有資本的產(chǎn)權主體不明晰有關（不少地方財務總監(jiān)由政府部門派出，而非由國有資本產(chǎn)權部門派出）。由于財務總監(jiān)是由產(chǎn)權部門派出的，又常住企業(yè)，代表所有者對企業(yè)經(jīng)營者進行日常監(jiān)督，所以監(jiān)督的威力較大，相應緩解了企業(yè)會計人員的工作壓力，有利于會計工作質(zhì)量的提高。
稽查特派員是中央為加強對大型國有企業(yè)的財務監(jiān)督而派出的。地方有的也仿效，對所屬大中型企業(yè)派出稽查特派員。其工作性質(zhì)與財務總監(jiān)基本相同，財務總監(jiān)也好，稽查特派員也好，都不參與企業(yè)的賬務處理，不能認為他們是會計人員，其派出源于資本的權力，屬于財務機制范疇，而非管理體制范疇。
�。ǘ⿻嬑芍婆c國際會計慣例問題
所謂會計人的國際慣例是指國際上在會計工作方面的一些通行做法。就會計人員的管理來看，大多數(shù)國家企業(yè)會計人員由企業(yè)自己招聘、使用和管理，鮮有例外。只是法國的會計人員管理體制比較特殊，其會計人員分為兩大系統(tǒng)，公共會計人員和企業(yè)會計人員，前者由財政部實施條條管理，就職于政府部門和國有企業(yè)。法國會計人員管理體制的形成是由其法律、文化、歷史等因素決定的，法國的特殊做法也不是一般規(guī)律。而且，法國是歐盟的成員國，其會計人員管理體制是否會受到歐盟的影響而改變還很難說。另外，法國的國有企業(yè)生存受企業(yè)效益和國家財政的影響，經(jīng)常受到"私有化"的威脅，以后在國有企業(yè)中是否仍然推行公共會計人員制度尚不得而知。除法國之外，西方各發(fā)達資本主義國家也有國有企業(yè)，但并未采用委派制的做法，說明非委派制對于國有企業(yè)也是適用的。企業(yè)會計人員應采用國際上通行的辦法，由企業(yè)自己管理。至于在黨政機關，財政撥款的事業(yè)單位以及有政府授權收費或罰沒職能的事業(yè)單位，可以根據(jù)情況進行試點。
（三）會計委派制與會計本質(zhì)問題
會計的本質(zhì)是什么？會計不是被動地反映企業(yè)經(jīng)營活動情況。會計既有核算職能，又有監(jiān)督、預測等控制職能。上述兩上基本職能，都有助于進行正確的經(jīng)濟決策和財務決策。持"管理活動論"的學者更加強調(diào)會計的管理職能，主張"算為管用"，會計要為提高企業(yè)經(jīng)濟效益服務。如果不區(qū)別情況地向企業(yè)委派會計使會計人員游離于管理活動之外，變成"為算而算"的工具。委派制將利益各方矛盾的焦點轉移到委派的會計人員身上，會計人員工作的壓力加大。委派的會計人員通常三年一換崗（有的僅為一年），對被委派的單位情況不太熟悉，普遍存在"做一天和尚撞一天鐘"的心態(tài)，無意得罪人，也沒有主動參與管理的積極性；被委派單位對委派的會計人員有抵觸情緒和防備心理，視會計人員為"客人"，不讓其進入決策層。這就意味著會計人員失去了實踐主體，成了無源之水、無本之木。其結果，既不利于加強企業(yè)經(jīng)濟核算，提高經(jīng)濟效益，不利于會計已有職能的發(fā)揮，又不利于調(diào)動會計人員的積極性，不利于會計科學的良性發(fā)展。
五、建議與打算
會計人員管理體制的改革是一項系統(tǒng)工程，會計委派制改革只是會計人員管理體制的改革的一部分，牽一發(fā)而動全身，必須謹慎從事。會計人員管理體制改革建議遵循以下原則：
1、確定性原則。是指會計人員管理體制改革要給會計人員的身份一個明確的說法，不宜模棱兩可，從而給會計人員的職能發(fā)揮創(chuàng)造良好的條件。可以明確行政事業(yè)單位會計人員的"外部人"身份，但企業(yè)會計人員還是以"內(nèi)部人"身份出現(xiàn)更為合適。
2、適應性原則。是指會計人員管理體制的改革要適應建立現(xiàn)代企業(yè)制度的需要，應體現(xiàn)出現(xiàn)代企業(yè)對會計核算、會計監(jiān)督、會計管理的要求，并通過對會計工作和會計人員的管理，最大限度地調(diào)動會計人員和會計機構為提高各單位經(jīng)濟效益而出謀劃策的積極性。
3、間接性原則。要求會計人員管理體制的改革必須充分發(fā)揮國家對會計工作的間接管理和調(diào)控指導作用。
4、普遍性原則。要求會計人員管理體制改革必須考慮矛盾的普遍性與特殊性，從會計發(fā)展的高度衡量改革成效。
5、法制性原則。是指會計人員管理體制改革不得與現(xiàn)行和將來可能頒布的法律相抵觸。
按照上述原則，企業(yè)會計人員管理體制改革的目標模式是：會計人員回歸企業(yè)，強化外部監(jiān)督，實現(xiàn)國家間接管理。我省的會計委派制度改革將區(qū)別情況，因地制宜，試點求精不求多，在積極、穩(wěn)妥的基礎上，穩(wěn)步推進會計委派制改革試點工作。
�。ㄒ唬┘訌姇嬑芍圃圏c工作的組織領導，要在各級黨委、政府的統(tǒng)一領導下進行。
（二）要與稽查特派員制度、總會計師制度和其他現(xiàn)行的會計人員管理制度結合起來，避免委派人員的職責重疊。
�。ㄈ┡c依法建賬結合進行。我省實行的建賬監(jiān)管辦法是依法建賬的重要措施。是會計基礎工作的重要內(nèi)容，會計委派制試點單位首先要抓好依法建賬，實行建賬監(jiān)管，避免多套賬、造假賬的現(xiàn)象發(fā)生，提高會計信息質(zhì)量。
（四）積極穩(wěn)妥、切合實際地推行會計委派制改革。由于會計委派制改革牽涉面廣、政策性強，既對社會各行各業(yè)，又面對千千萬萬會計工作者。要充分調(diào)查研究，在條件成熟的地區(qū)或部門，有選擇地進行試點。
在國有大中型企業(yè)試行財務總監(jiān)制或稽查特派員制度。
在國有小型企業(yè)可以從解決會計人員任職資格入手，按照《會計法》和《會計人員從業(yè)資格管理辦法》等規(guī)定，嚴格會計上崗資格，保證會計人員的合法權益。
在各級黨政機關和有財政撥款的事業(yè)單位（包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級）實行與國庫集中收付制相結合的會計集中核算制。
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