| 內(nèi)容提要: 英國是公共部門績效評估應用得最持久、最廣泛、技術(shù)上比較成熟的國家。自20世紀70年代末撒切爾夫人在英國政府部門引入績效評估，經(jīng)過20多年的發(fā)展，績效評估已在英國獲得了廣泛的應用。因此，探討英國政府績效評估的發(fā)展歷程、發(fā)展特點，思考績效評估在英國政府部門中獲得持續(xù)發(fā)展的原因也就具有十分重要的意義。 |
[關(guān)鍵詞] 政府績效評估 效率 質(zhì)量
Abstract： It is in the UK where performance measurement in Public sector is used most continually and most widely. In 1970s， Thatcher introduced performance measurement into UK departments. Performance measurement had already used widely in twenties years. It is important to research the developing procedure and traits of performance measurement in UK government and to think about the reason why performance measurement was used widely in UK government.
Key Words： Performance Measurement in Government Departments； Efficiency； Quality；
一、引言
自20世紀80年代以來，政府績效評估開始受到極大的重視和青睞。而績效評估應用得最持久、最廣泛、技術(shù)上比較成熟的當屬英國。在20世紀70年代末，鑒于政府面臨嚴重的財政危機、管理危機、信任危機和合法性危機，撒切爾夫人一上臺就大力推行行政改革。作為新右派思想的代表，撒切爾夫人在“意識形態(tài)上堅持新右派的反國家主義觀，認為過度擴張的國家抹殺了個人、家庭和社會群體的創(chuàng)造性，毫無效率地生產(chǎn)和分配著公共產(chǎn)品�！盵1]她'強調(diào)資本主義的價值上的合理性┅┅主張在價值觀上回歸正統(tǒng)的“經(jīng)典的”資本主義�！甗2]在新右派思想的指導下，撒切爾夫人執(zhí)政后就大膽引進私營部門的管理人員，借用私營部門的管理哲學、管理方法和技術(shù)來改進政府管理，以期望提高行政效率，實現(xiàn)資金的價值。并且，從保守黨競選宣言中提出的“減少浪費、官僚主義和過度政府”的主張，我們可以看到，為減少浪費、實現(xiàn)資金的價值，撒切爾必然會借用私營部門的管理工具來關(guān)注結(jié)果，衡量績效。而績效評估作為私營部門用來衡量、改進績效的有效工具，也就必將成為撒切爾政府管理工具箱中的一件有力的武器。
1979年，撒切爾夫人一上臺，就任命雷納爵士擔任她的效率顧問，并成立了效率小組，以對政府各部門運作狀況作全面、深入的調(diào)查。雷納評審促使政府部門開始關(guān)注政府的產(chǎn)出和結(jié)果，初步樹立起政府績效和成本意識。繼雷納評審之后，1982年財政部頒布的財務管理新方案就明確提出各部門、各層級的負責人要“明確自己的目標和測定產(chǎn)出和績效的標準和方法�！盵3]這標志著公共部門績效評估的正式推行。1988年，英國政府又進一步推行了下一步行動方案，該方案促使組織績效評估在政府各部門中獲得了廣泛地運用。由于績效評估已融入英國行政改革，成為英國管理主義運動的重要組成部分，雖然撒切爾下臺、領(lǐng)導人發(fā)生了變更，但是公共部門績效評估仍隨著英國行政改革的推進、行政改革主題的轉(zhuǎn)換而不斷向前發(fā)展。
二、英國政府績效評估發(fā)展歷程的回顧
公共部門績效評估在英國的應用最早是在1968年。當時，英國的王室土地監(jiān)督局、國內(nèi)稅務局以及就業(yè)局開始發(fā)布各部門的整體生產(chǎn)率指數(shù)，并擬定各種績效示標用以衡量下屬部門的工作�！暗窃�20世紀80年代以前，績效評估局限于輸入和產(chǎn)出易于識別和調(diào)整的執(zhí)行功能。”[4]直至20世紀80年代以后，撒切爾政府及其后的梅杰政府、布萊爾政府為了提高行政效率、改進政府績效，才相繼推行了一系列行政改革來推廣和普及組織績效評估。如表一所示的行政改革事件[5].這些行政改革措施有力地促進了公共部門績效評估在英國的持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展。一般來說，根據(jù)評估的側(cè)重點不同，公共部門績效評估可以分為兩個階段：效率優(yōu)位階段、質(zhì)量優(yōu)位階段。在20世紀70年代末到80年代中后期，政府績效評估的側(cè)重點是經(jīng)濟和效率，追求的是投入產(chǎn)出比率的最大化。從20世紀80年代末開始，隨著效益和質(zhì)量被重視，政府績效評估的側(cè)重點轉(zhuǎn)向了效益和顧客滿意，質(zhì)量逐漸被提到了重要的地位。
1、效率優(yōu)位階段
自20世紀70年代末以來，在 “效率戰(zhàn)略”的指導下，撒切爾政府推行了雷納評審、部長管理信息系統(tǒng)、財務管理新方案等改革措施。這些改革在很大程度上推動了績效評估在英國政府部門中的應用。其中，雷納評審的重點是經(jīng)濟和效率，其目的是通過評審來終止和避免那些不理想的東西（包括過時的、不合時宜的工作任務，無效率的工作程序和方法等），從而降低政府部門的開支和運營成本。繼雷納評審之后，1980年環(huán)境大臣赫塞爾廷在環(huán)境部內(nèi)建立的部長管理信息系統(tǒng)是“整合目標管理、績效評估等現(xiàn)代管理方法而設(shè)計的信息收集和處理系統(tǒng)”。[5]它將績效評估、目標管理、管理信息系統(tǒng)相結(jié)合，使公共部門績效評估更具有戰(zhàn)略性、持續(xù)性。而財務管理新方案則是部長管理信息系統(tǒng)的擴張、延伸和系統(tǒng)化。在這一時期，公共部門績效評估已獲得初步的發(fā)展，但是其評估的側(cè)重點主要是經(jīng)濟、效率。
圖表來源：Massey， Andrew（1999） The State of Britain： A Guide to the UK Sector（MPA），P.17-18.
2、質(zhì)量優(yōu)位階段
20世紀80年代后期，撒切爾夫人推行的“下一步行動方案”、“公民憲章”運動、“競爭求質(zhì)量”運動扭轉(zhuǎn)了80年代以來的“效率戰(zhàn)略”改革方向，開創(chuàng)了質(zhì)量和顧客滿意的新方向。1988年英國實施的下一步行動方案明確提出在部門內(nèi)部設(shè)立“執(zhí)行機構(gòu)”，核心部對執(zhí)行機構(gòu)的運作進行監(jiān)督、協(xié)調(diào)和“適距控制”，其方式包括設(shè)立績效目標、配置資源、設(shè)計績效示標并依此對執(zhí)行機構(gòu)的績效狀況進行準確的測定。同時，為了彌補執(zhí)行機構(gòu)責任機制上的漏洞，“下一步行動方案”還提出對執(zhí)行機構(gòu)的績效狀況進行定期評審并將結(jié)果公布于眾。繼撒切爾夫人之后，梅杰政府推行了公民憲章運動和競爭求質(zhì)量運動，這些改革措施又進一步強化了質(zhì)量和顧客服務的改革思想。例如，在公民憲章運動中，梅杰政府要求各公共服務機構(gòu)和部門在制定憲章時要遵循六個原則：明確的服務標準、透明度、顧客選擇、禮貌服務、完善的監(jiān)督機制、資金的價值。在保守黨政府之后，新工黨政府沿襲了保守黨的改革方向，他們繼續(xù)強調(diào)公共服務的效率、資金的價值和顧客導向。例如，布萊爾政府積極引進基準比較技術(shù)；將公民憲章更名為“服務第一”，并設(shè)立了公民評審小組；以及在地方政府層次上，推行“最優(yōu)價值”（Best Value或譯為最高價值）。
三、英國政府績效評估的發(fā)展特點分析
從以上英國政府績效評估的發(fā)展歷程，我們不難發(fā)現(xiàn)，經(jīng)過20多年的發(fā)展，組織績效評估在政府各部門的應用逐漸變得經(jīng)常、系統(tǒng)、規(guī)范起來。但同時我們也看到，公共部門績效評估在許多方面也發(fā)生了變化，包括評估側(cè)重點、評估主體、價值標準等。
1、評估的側(cè)重點從經(jīng)濟、效率到效益、質(zhì)量
績效評估最初引入公共部門時，是以行政效率為核心課題，重視節(jié)約成本、提高效率。在英國，撒切爾夫人最初引入績效評估工具，主要是針對當時英國政府存在的效率太低、浪費嚴重的問題，希望通過借用企業(yè)中的績效評估工具來審查政府績效狀況，以提高行政效率和降低開支。到20世紀80年代末期，雖然改革在經(jīng)濟和效率方面取得了顯著的成就，但同時另一個問題也開始變得日益突出，即如果保守黨政府的行政改革繼續(xù)以經(jīng)濟和效率為重點，必然受到犧牲質(zhì)量和公共服務來追求開支節(jié)省的指責。為此，英國的行政改革的側(cè)重點從經(jīng)濟、效率向質(zhì)量、公共服務轉(zhuǎn)移。同樣，作為英國行政改革的重要內(nèi)容，公共部門績效評估的側(cè)重點也由經(jīng)濟、效率轉(zhuǎn)向質(zhì)量和顧客滿意。
2、評估主體從公共組織擴展到社會公眾
績效評估最初引入公共部門時，主要是作為上級部門評審、控制下級部門的工具。這一時期，政府績效評估主要采用自上而下的單向反饋方式，評估主體主要是公共組織和專門的機構(gòu)。例如，在雷納評審、財務管理新方案和下一步行動方案中，評估主體主要是本部門、上級部門、效率小組、審計委員會等。20世紀90年代以來，隨著顧客導向、質(zhì)量為本日漸成為英國行政改革的主題，政府績效評估也由以政府為中心轉(zhuǎn)變?yōu)橐苑⻊諏ο鬄橹行�，評估主體由公共組織擴展到社會公眾。例如，在公民憲章運動中，各公共服務系統(tǒng)頒布的乘客憲章、納稅者憲章、病人憲章等服務標準中都明確提出了顧客滿意率。并且，布萊爾政府上臺后，又進一步明確提出讓公眾參與測評。當前，市場研究技巧（例如公眾意見調(diào)查、用戶調(diào)查）已經(jīng)被大量的英國地方政府用來評估公眾對議會服務滿意與否的程度。
3、評估主題從評判到發(fā)展
在20世紀80年代初，英國政府績效評估的功能主要是評判、控制。所謂評判功能，是指通過對組織績效的分析來指出促進或妨礙組織取得績優(yōu)的因素。例如，雷納評審的目的是通過對政府部門活動的經(jīng)濟性和效率的評審來發(fā)現(xiàn)部門內(nèi)存在的問題，并提出具體的改進措施。所謂控制功能，是指上級部門依據(jù)績效協(xié)議或績效合同評估下級部門，并運用評估結(jié)果對下級部門實施有效控制。例如，下一步行動方案要求核心部與執(zhí)行機構(gòu)間簽訂框架文件。實際上，框架文件就是一種準契約性質(zhì)的協(xié)議或工作合同。核心部就是依據(jù)績效協(xié)議來監(jiān)控下級部門。然而，隨著行政改革的推進，績效評估的功能不再局限于評判、控制。英國政府開始積極運用績效評估來推進政府績效的持續(xù)改進、實現(xiàn)組織的發(fā)展�！盀榱藢M織有實際利益，績效評估應該被視為一種重要的學習方法，并不只是為了評估而評估，也是為了評估者和作為整體的組織�！盵6]此時，績效不僅僅是一個指導和控制的程序，更是一種學習的程序。組織通過各部門、單位間的橫向或縱向比較、現(xiàn)有的績效水平與標準水平或理想水平的比較，來尋求進一步提高組織績效，實現(xiàn)本部門的發(fā)展的目的。例如，1996年，英國政府在執(zhí)行機構(gòu)中引入“最佳實踐基準比較”。
4、評估的價值標準多元化
由于傳統(tǒng)行政效率研究基本上嫁接普通管理學（以企業(yè)為研究對象）效率研究的概念、模式，忽視公共部門的公共性，因此，早期的效率測量是單一的效率取向，即追求投入產(chǎn)出的最大化。由于單一的效率取向的效率測量無法平衡效率與其他價值之間的沖突。20世紀80年代初，英國的效率小組建議要在財務管理新方案中設(shè)立“經(jīng)濟”、“效率”、“效益”的“3E”標準體系，以取代傳統(tǒng)的效率標準（如財務、會計指標等）。不久，英國審計委員會（The Audit Commission）又將“3E”標準納入到績效審計框架中，并運用于地方政府以及國家健康服務的管理實踐中。[7]實際上，“3E”是一種包含了不同價值觀點的標準體系，它反映了公共組織目標的多元化。隨著績效評估在政府各部門的應用與發(fā)展，為了更加充分地反映公共組織目標的多樣性與復雜性，有些人甚至建議增加更多地“E”，如公正、企業(yè)家精神、卓越等�？傊�，公共組織的目標多元化和價值多樣性促使政府績效評估的價值標準日趨多元化。
5、評估被納入績效管理體系
在20世紀80年代初，績效評估常常單獨使用。隨著20世紀80年代后期績效管理的誕生與推行，績效評估逐漸被納入績效管理的框架中，并“被視為績效管理概念中的中心因素”。[8]一般而言，績效管理的程序包括制定績效協(xié)議、制定績效計劃、持續(xù)性的績效管理、組織改進績效成就的階段性評估。[9]而績效評估是績效管理中內(nèi)在的、不可缺少的一部分。它反映了績效目標與實現(xiàn)結(jié)果的有關(guān)信息，為以提高公共組織整體績效水平的其他績效管理技術(shù)的運用提供了依據(jù)。相較于績效管理而言，績效評估側(cè)重于研究如何確定績效目標、設(shè)置績效示標、收集績效信息等來全面、客觀地評估組織績效狀況。自20世紀80年代后期以來，英國中央、地方政府在管理實踐中就不斷推行績效管理。例如，在地方政府層次上，英國某些地方政府正努力建立績效管理體系，尋求以一種更協(xié)調(diào)、更整體的方式去管理績效。
6、評估圍繞英國行政改革不斷推進
英國當代的行政改革雖然很激進，但具有系統(tǒng)設(shè)計、穩(wěn)扎穩(wěn)打的特征。在改革的不同階段有不同的側(cè)重點，有關(guān)部門對改革的進程進行了強有力的指導。同樣，績效評估作為英國行政改革的重要組成部分，像英國的行政改革一樣，英國政府推行的績效評估措施既激進，同時具有系統(tǒng)設(shè)計、穩(wěn)步推進的特征。從雷納評審、部長管理信息系統(tǒng)、財務管理新方案、下一步行動方案、公民憲章運動、競爭求質(zhì)量運動一直到后來的現(xiàn)代化政府白皮書，在不同的階段，隨著行政改革的主題和目標的變化，評估的側(cè)重點有所不同，追求的目標有所不同，主要形式不同，但不同階段間存在著有機的聯(lián)系。例如，績效評估方法由“雷納評審”時期的經(jīng)驗型評估逐漸發(fā)展到“財務管理新方案”時期建立較為完善的評估系統(tǒng)；評估的側(cè)重點由經(jīng)濟、效率轉(zhuǎn)為效益、質(zhì)量；評估過程也逐步規(guī)范化、系統(tǒng)化；績效指標的確立和分析方法的選擇由定性轉(zhuǎn)向定性與定量相結(jié)合。
四、關(guān)于英國政府績效評估的思考
20世紀70年代末，績效評估開始被引入英國政府部門。歷經(jīng)20多年的發(fā)展，目前公共部門績效評估已成為英國政府管理工具箱中的一件有力的武器。在管理實踐中，它對提高英國政府行政效率和服務質(zhì)量，改進政府績效所起到的作用為大家所有目共睹。為何績效評估能在英國各政府部門中獲得持續(xù)、穩(wěn)定地發(fā)展？仔細審視英國政府績效評估發(fā)展的歷程與特點，我們不難發(fā)現(xiàn)，公共部門績效評估之所以能在英國各政府部門獲得持續(xù)、穩(wěn)定地發(fā)展，除了績效評估工具本身的優(yōu)勢外，政府的有效推行也是其中的重要原因。
1、將績效評估納入行政改革，并制定相關(guān)法律、法規(guī)和政策保障績效評估的實施。
在英國，公共部門績效評估是其行政改革的重要組成部分。通過將績效評估納入政府改革方案，一方面，能保證績效評估隨著政府改革的推進而在公共部門中獲得持續(xù)性發(fā)展；另一方面，也有助于其它管理工具（如內(nèi)部市場、標桿管理、分權(quán)化管理、市場檢驗等）的有效應用，從而進一步推動行政改革。另外，英國政府還以管理規(guī)范形式將績效評估納入重大改革方案，并制定相關(guān)政策來指導、規(guī)范其實施。例如，為推動公民憲章運動，英國政府成立了公民憲章領(lǐng)導小組，先后發(fā)表了《公民憲章》《公民憲章指南》、《1992年公民憲章首次報告》等。
2、將績效評估與政府部門管理工作相結(jié)合。
1982年英國財政部頒布的財務管理新方案就明確提出在中央各部門引進一種系統(tǒng)，使負責具有：（1）對其制定的目標有清晰的概念，如果可能，對與這些目標相關(guān)的產(chǎn)出或工作績效進行評估。（2）對最有效使用資源制定明確的責任，包括嚴格審查產(chǎn)出和經(jīng)費。（3）有效地行使職責所需的信息（特別是費用）、訓練及得到專家咨詢。從該報告可以看出，英國政府要求將績效評估與中央各部門的管理工作相結(jié)合，充分利用績效評估工具來改進政府管理。一方面，公共部門利用績效評估促使部門在嚴格的預算范圍內(nèi)實施管理，控制資源使用，并改善部門財務信息的質(zhì)和量。另一方面，公共部門充分運用績效評估來測量缺陷，提出補救措施，從而改進政府管理。
3、建立管理信息系統(tǒng)。
在一定意義上講，績效評估過程就是收集信息，對信息進行加工、處理，最后輸出有關(guān)行為績效信息的過程。在政府部門，要保證績效評估結(jié)果的客觀、公正、準確，其關(guān)鍵因素就是保證相關(guān)信息的完整性。在政府部門內(nèi)部建立管理信息系統(tǒng)，不僅有利于開展評估，也能加強部門間、部門內(nèi)部的溝通。1982年財務管理新方案就要求在中央各部門普遍建立管理信息系統(tǒng)，它“不僅能向最高層提供評估和控制所需的全部信息，而且能為下面各層主管提供做好工作所需的信息”。[10]在保守黨政府之后，新工黨政府繼續(xù)強調(diào)管理信息系統(tǒng)建設(shè)。1999年英國出版的《現(xiàn)代化政府白皮書》的目標之一就是打造合作與有效的信息時代的政府。新工黨政府在部門管理信息系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，運用現(xiàn)代信息技術(shù)建立起跨部門的信息網(wǎng)絡。
4、將績效評估與其他管理工具相結(jié)合，以改進政府管理。
在長期實踐中，英國政府不再局限于績效評估的單獨使用，它們積極尋求將績效評估與其他管理工具相結(jié)合，以更加有效地改進政府管理。在管理實踐中，一些政府部門將政府績效評估與預算過程相聯(lián)系，提出了績效預算。一些政府部門用質(zhì)量保證體系等質(zhì)量方法來代替績效評估中的質(zhì)量測定，以促進服務質(zhì)量的測評與改進。而另一些政府部門則尋求將績效評估與標桿管理相結(jié)合。一般而言，如果公共部門依照別的組織來對其過程進行比較的話，那么標桿管理就會依靠績效指標。如果績效標準是標桿的話，那么公共部門就可能依照質(zhì)量模型來對其過程進行比較或依照績效標準來對其結(jié)果進行比較。目前，標桿管理已廣泛運用于英國中央、地方各政府部門中。
5、發(fā)揮公務員的積極性。
充分發(fā)揮公務員的積極性是英國各政府部門成功開展績效評估的重要原因之一。英國的經(jīng)驗是：“起始階段注意績效評估的自愿性——政府高層鼓勵進行績效評估，但沒有選擇試點強制實行，也沒有規(guī)定這方面的指標和時間表，而是由各部視自己的情況安排，部內(nèi)試點單位的選擇也以自愿為基礎(chǔ)；績效評估主要采用自我評估的方式——財政部、首相效率小組及有關(guān)方面的專家主要起政策協(xié)調(diào)和技術(shù)指導作用，而不是以居高臨下的姿態(tài)檢查下屬的工作�！盵11]同時，在地方政府層次上，隨著分權(quán)化改革與地方政府自主權(quán)的擴大，新工黨政府在實施績效評估時繼續(xù)強調(diào)公務員的積極性。例如，新工黨政府只提出最優(yōu)價值方法的基本原則、而對于最優(yōu)價值的具體含意、如何著手測定以及如何向利益相關(guān)者證明最優(yōu)價值等問題則由各地方政府自行決定。[12]
注釋：
[1]溫森特·懷特，“歐洲公共行政現(xiàn)代化：英國個案分析”，轉(zhuǎn)引自《西方國家行政改革述評》（M），第239頁。
[2]阮宗澤，《第三條道路與新英國》（M）。 北京：東方出版社，2001年，第21頁。
[3] [5]周志忍，《當代國外行政改革比較研究》（M）。 北京：國家行政學院出版社，1999年，第86頁，第84頁。
[4][9]Greenwood， John and David Wilson（1993） Public Administration in Britain Today（M）， New York： Unwin Hyman， PP.131-132， PP.128-134. [6]于軍編譯，《英國地方政府行政改革研究》（M），北京：國家行政學院出版社，1999年，第202頁。
[7]Hekel， Mary（1992）“The Audit Commission”， in Politt， Christopher， and Stephen Harrison（eds.）， Handbook of Public Service Management， Oxford： Blackwell Publishers. [8]Loree J？Greffith， Anna C？Orgera， “Performance Management： Mapping out the Process”（M）， PP.27. [9][11]胡寧生主編，《中國政府形象戰(zhàn)略》（M），北京：中共中央黨校出版社，1998年，第924-925頁，第1085頁。
[12]阿里·哈拉契米主編，《政府業(yè)績與質(zhì)量測評——問題與經(jīng)驗》（M），廣州：中山大學出版社，2003年，第100頁。
