改革開放以來，尤其是1985年“貸款修路、收費還貸”政策出臺以后，以收費公路為主的我國高等級公路迅速發(fā)展，在數量上和質量上都實現(xiàn)了重大突破，高速公路實現(xiàn)了從無到有“零”的突破，躍居世界第二位，收費公路總里程為世界第一。據統(tǒng)計，1985年至2000年，依托公路收費政策，我國共籌集公路建設資金6700億元，占同期公路建設總投資的60％。截至2001年底，我國共建成高速公路1.9萬公里；一級公路2.5萬公里；二級公路里程18萬公里。所有已建成的高速公路、80％的一級公路和44％的二級公路是依靠“收費公路”方式建設的。目前全國收費公路總里程接近10萬公里，占全世界14萬公里收費公路總里程的71％。其中二級收費公路為6.8萬公里，占全部收費公路總里程的71％；高速公路、一級收費公路為2.34萬公里，占全部收費公路總里程的25％，少量的三、四級收費公路約占4％。二級路占收費公路的絕大部分，是全世界收費公路發(fā)展中絕無僅有的。隨著收費公路在東部地區(qū)的普遍發(fā)展和在西部地區(qū)的逐步推廣，過度依賴收費公路方式發(fā)展高等級公路模式的弊端日漸突出，迫切需要對現(xiàn)行的收費公路制度進行全面的反思，探索提高收費公路運營效率、拓寬高等級公路資金渠道、特別是合理解決西部地區(qū)高等級公路建設融資的思路。

　　一、當前我國高等級公路收費與融資存在的問題

　　“貸款修路、收費還貸”的收費公路發(fā)展初期，主要是在經濟發(fā)達、承受能力較強的東南沿海地區(qū)修建封閉式的高等級收費公路，對提高車輛通行效率，改善交通堵塞狀況發(fā)揮了積極的作用，社會各界對收費公路的反映總體上是正面和肯定的。但隨著收費公路數量的不斷增加和收費公路模式的進一步推廣，其問題和弊端逐漸顯露出來。一方面由于收費站點設置過多過密、收費標準偏高，加上一些地方或對原先的開放式二級公路實行封閉收費，或先收費后修路，或將既有免費公路轉讓實行收費，致使社會各界對收費公路政策的非議和反應越來越強烈。另一方面由于建設前后交通流量測算的差異，以致按照現(xiàn)行收費狀況來測算，不少收費公路的財務狀況不容樂觀，有些潛伏著比較嚴重的銀行金融風險和地方財政風險隱患，甚至有可能重蹈歐洲和東南亞國家收費公路發(fā)展中出現(xiàn)巨額債務負擔的覆轍。

　�。ㄒ唬┦召M公路發(fā)展中存在的主要問題。

　　1.收費站點設置不合理、收費標準偏高、收費期過短，加大了使用者負擔、降低了道路使用效率。（1）收費站點過多、設置間隔過密。全國共有高等級公路收費站點3299個，其中高速公路收費站占16％，一級公路收費站占15％，二級公路收費站占51％，橋梁（隧道）和其他公路收費站占17％�；�本每隔30公里左右甚至更短就得停車交費，使本該暢通的公路被一段段割開，不僅影響了車輛的快速行駛，而且增加了使用者負擔，降低了路網使用效益，成了影響公路運輸發(fā)展的極大障礙。（2）收費期限偏短、收費標準偏高。大部分收費站點期限核定在6——10年之間，明顯短于30年的國際一般水平。由于收費期限偏短，普遍存在收費標準偏高問題，加大了使用者的負擔，也造成了事實上低收入的當前使用者對較高收入的今后使用者的跨代補貼，在一些地區(qū)還存在道路間的轉移支付。（3）二級公路收費標準不規(guī)范、隨意性比較大。缺乏統(tǒng)一的定價方法和明確統(tǒng)一的批準機構，收費標準尤其是二級公路收費標準不一，帶有較大隨意性，不僅引發(fā)了收費站和使用者的矛盾，而且大大提高了公路運輸成本。

　　2.收費公路運營成本高、債務負擔重，潛伏著一定的財政和金融風險。（1）運營成本居高不下、稅費負擔過重。目前全國3000多個高等級公路收費站點共有收費人員大約16萬左右，每年管理成本超過70億元，非生產性開支占據較大比重，有些路段入不敷出，甚至存在收費養(yǎng)人現(xiàn)象。

　　與此同時，收費公路建設和經營的各種稅費多達128種，稅費占公路造價70％以上的收費公路項目比較普遍。（2）利息成本較高，債務負擔較重。

　　高等級公路技術和質量要求高，投資大，現(xiàn)有多數收費公路是在利率處于歷史最高水平的20世紀90年代依靠貸款建成的，利息負擔十分沉重。

　　截至2002年底，收費公路貸款余額約5900億元，貸款利息約500億元，而同期收費額僅400多億元，不足以支付貸款利息。隨著收費公路規(guī)模的不斷擴大和還貸期限的逐漸到來，還貸壓力將越來越大。（3）公路“收費權”質押貸款存在一定金融風險。由于收費權是獲得銀行貸款的重要條件，而銀行貸款等構成的地方自籌“資本金”則是項目批準并獲得中央資金補貼的條件，因此，在一些建設高等級收費公路條件不太成熟的地區(qū)，為了爭取中央投資而大量貸款，而為了獲得貸款又不得不引進“貸款修路、收費還貸”方式。在此背景下，公路收費權成為地方關心的焦點，而貸款償還并沒有被認真對待。由于車流量偏小，按時還貸可能性非常小，因此，一些收費公路從開始建設就潛伏著形成銀行不良債權的危險，極有可能導致新的金融風險，并增加地方財政負擔。

　　3.發(fā)展和管理的不規(guī)范限制了收費公路的全面發(fā)展，對人員流動、物資流通和汽車產業(yè)發(fā)展造成了一定的不利影響，也影響了收費公路自身的聲譽。（1）經營性收費公路效益差、發(fā)展慢。

　　我國經營性收費公路大約占30％，普遍效益較差，經營性收費公路還貸比例僅為44.5％，低于非經營性收費公路25個百分點。一些地方政府片面強調應多搞“政府還貸收費公路”，少搞或不搞“經營性收費公路”，使得社會資金進入高等級公路建設的渠道不暢，不利于公路基礎設施建設的發(fā)展。（2）部分收費公路的設立人為增加了負擔、降低了效率。部分地區(qū)把原來的一般公路改為收費公路、有的地方違背國家有關規(guī)定，出現(xiàn)了邊修建邊收費的情況，個別地方甚至在修建收費公路后，人為地將平行免費公路毀損，強制車輛走收費公路，以增加收費公路收入。這不僅降低了道路通行效率，而且破壞了公共資源，加重了社會負擔，損害了公眾福利，也影響了收費公路的聲譽。（3）收費公路規(guī)模過大對汽車和公路運輸產業(yè)發(fā)展造成了一定的不利影響。1998——2000年，我國平均每臺機動車負擔過橋過路費2500元，約占汽車變動使用成本的20％——25％，在一定程度上抑制了轎車普及率的提高，也降低了公路運輸在整個綜合運輸體系中的競爭力。

　　（二）高等級公路建設融資中存在的主要問題。

　　1.中央財政性資金投入有限，分配方式有違公共投資的公正原則。公路屬公益性基礎設施項目，具有建設周期長、投資大等特點，公路建設資金本應主要來自國家財政投入。受投融資體制的制約和各級財政收入的限制，除國防公路、邊遠公路和極少數貧窮地區(qū)的公路之外，各級財政對公路尤其是高等級公路的投入比較有限，近年來以增發(fā)國債為主的積極財政政策的實施，使這種狀況初步得以改變，但總體來看，仍然存在比較突出的問題：（1）中央財政性資金的使用過多考慮效率而忽視了公共投資的公平性原則。尤其是原來實行的按比例配套和目前實行的定向、定額補助方法，受地方投入的限制，實際上造成了中央資金向東部地區(qū)的過度傾斜。這種做法雖然有利于高等級公路數量的急劇擴張，但違背了中央財政資金作為市場資金的引導者和補充者的市場經濟中政府投資的一般規(guī)律和公平原則。

　�。�2）國債投資的持續(xù)性能不能保證？在積極財政政策的推動下，國道主干線建設速度明顯加快。

　　1998——2001年，國道主干線項目共完成投資3028億元，其中安排國債的國道主于線項目完成投資占80％。在積極財政政策逐步淡出后，如何保證中央財政對公路建設的投資比例是一個有待解決的問題。

　　2.市場化融資渠道單一、銀行貸款比例過高、高等級公路融資結構不合理，還款壓力大，存在一定的債務負擔和銀行金融風險隱患。20世紀90年代以來，隨著基礎設施領域單一國家投資體制的逐步改變，公路建設雖然開始形成了以利潤為導向、以地方集資、貸款、發(fā)行債券、利用外資、轉讓經營權等多種形式籌集建設資金的市場化投資建設與運營機制，但受投融資體制改革滯后和資本市場發(fā)展不健全等因素的影響，民間資金參與高等級公路建設受到諸多限制，投資渠道不暢通，發(fā)行債券發(fā)展速度比較慢，公司融資等市場化融資方式仍然受到主客觀的種種限制，因此，市場化融資渠道單一、銀行貸款比例過高、高等級公路融資結構不合理。銀行貸款實際上成為高等級公路建設的主要資金來源，依靠包括國債配套貸款和地方政府自籌資金及公路建設公司抵押貸款等在內的各類貸款籌措的資金大體要占到高等級公路建設資金總額的50％以上。目前即是新一輪的公路建設投資高峰期，“九五”時期公路建設貸款目前已經開始進入償還期，貸款任務重、還款壓力大，個別地區(qū)已經出現(xiàn)了償還困難甚至不良債務。長此以往，國外20世紀70年代收費公路建設中出現(xiàn)的債務危機有可能率先在中西部地區(qū)出現(xiàn)，增加地方政府財政負擔和銀行不良債權，這一苗頭需要引起有關方面的足夠重視。

　　3.西部地區(qū)高等級公路建設資金籌集中面臨更大的問題和潛在的財政金融風險。（1）中央財政投資向西部地區(qū)比例偏低且不穩(wěn)定。西部地區(qū)屬經濟不發(fā)達地區(qū)，且多為老少邊窮地區(qū)，本應是中央財政的重點支持地區(qū)，但現(xiàn)行按比例配套和定向、定額補助方法，實際上使得西部地區(qū)本來應該得到的中央投入難以得到。近年來國債投資雖然加大了對西部基礎設施的投資力度，但仍不能適應西部地區(qū)公路建設發(fā)展的需要，中央投資占西部公路建設投資的比例反而從“九五”前期的22％下降到了“九五”后期的12％。（2）區(qū)域經濟落后、財力有限制約了對公路建設的投資，并誘發(fā)了高等級公路建設中的過度市場化。

　　地方自籌是目前西部地區(qū)公路建設資金的首要來源，但由于西部地區(qū)經濟實力弱，財政收入有限，不僅極大地制約了地方財政對公路建設的投資，也致使公路建設過度市場化，不適合收費經營的項目發(fā)展成了收費項目，并出現(xiàn)超越當地使用者承受能力的收費，不僅不利于道路利用和地方經濟發(fā)展，也造成了一定的金融風險隱患。（3）需求不足、效益不高限制了西部高等級公路的收費經營與市場化運作。西部地區(qū)由于地域廣闊、自然條件差、基礎薄弱，經濟發(fā)展緩慢，致使公路建設成本高、投資大，交通量小、分布不均勻，公益性項目比例大、可收費經營項目數量少，投資收益低。西部地區(qū)交通量遠遠低于全國平均水平，但公路平均造價基本與中部持平，交通量不足東部的1／3，收費標準也低于東部地區(qū)1／3——1／2，極大地影響了民間投資的積極性，收費公路項目很難實現(xiàn)自我良性循環(huán)。（4）貸款比例高、還款壓力大可能影響西部地區(qū)公路建設的穩(wěn)步推進。銀行貸款在西部地區(qū)公路建設投資中的比例已經從“九五”前期的20％上升到了“九五”后期的40％，成為西部地區(qū)公路建設的第一大資金來源，致使西部貸款修路的比例明顯高于全國平均水平。

　　二、國外收費公路發(fā)展的經驗教訓及其對我國的啟示

　　國外的收費公路發(fā)展經歷了一個曲折的過程。世界上最早發(fā)展收費公路的國家是美國，到19世紀上半葉美國的私人收費公路數量超過了公共道路。但從19世紀下半葉到20世紀上半葉，由于鐵路的發(fā)展使美國收費公路的數量大為下降。1956年美國通過了聯(lián)邦高速公路法，建立了以燃油稅為州際高速公路建設融資的體制，并禁止用公共資金新建的公路收費。歐洲的收費公路在第二次世界大戰(zhàn)后重建過程中有較大的發(fā)展。

　　法國在20世紀50年代末和60年代初時就開始建設公共的收費公路，在20世紀60年代后期和70年代初開始通過特許經營權引入私人收費公路。但只有1／4的特許經營權項目是成功的，其他均告失敗，收費公路發(fā)展進入了低潮期。20世紀80年代末期以來，收費公路的發(fā)展再次加快。不僅發(fā)達國家的收費公路建設重新步入快車道，而且收費公路在發(fā)展中國家里也迅速發(fā)展，在東亞、拉丁美洲和非洲的一些國家收費公路建設還成為了高等級公路建設的主要形式。經過20世紀90年代的高速發(fā)展，目前世界范圍內收費公路已具相當規(guī)模，收費公路在一些發(fā)達國家和發(fā)展中國家高速公路中占有相當高的比重。我國的收費公路正是在20世紀90年代以來世界收費公路重新興起的大背景下發(fā)展起來的，因此，國外的經驗教訓對我們具有極其重要的意義。

　�。ㄒ唬﹪�外收費公路的一般運營模式。

　　從世界各國道路發(fā)展的經驗來看，高速公路建設運營基本上存在兩種主要模式，一種是依靠公共投資建立的普通高速公路，另外一種是基于特許經營權的收費公路。20世紀80年代末期以來，收費公路的發(fā)展再次加快。不僅發(fā)達國家的收費公路建設重新步入快車道，而且收費公路在發(fā)展中國家里也迅速發(fā)展。雖然收費公路占道路總里程的比例在大多數國家一般不超過1％，但收費公路占高速公路的比重卻比較高，在印度尼西亞、阿根廷和墨西哥等發(fā)展中國家達到了100％，在東亞、拉丁美洲和非洲的一些國家收費公路建設已經發(fā)展成了高等級公路建設的主要形式。即使在一些發(fā)達國家，收費公路占高速公路的比重也相當高，如日本為61％，意大利為86％，法國為42％。普通高速公路的運營方式比較簡單，一般由公共機構直接負責，而收費公路的運營模式則比較復雜。從國際范圍來看，收費公路的建設和運營仍主要由政府或公共機構負責，但私營部門的參與程度也在不斷提高之中，目前世界上大多數國家私營部門都介入了收費公路的建設和維護，特別是在拉丁美洲地區(qū)，私營部門負責了大部分已有道路的維護，其中包括很多由公共資金建成的道路系統(tǒng)。

　　1.主要發(fā)達國家收費公路的運營模式。依據各國或一國內各地區(qū)的不同情況，目前收費公路的運營模式還是相當復雜的，私人機構在其中發(fā)揮的作用也相差很大，并無統(tǒng)一模式可循。從世界主要國家的情況來看，法國和日本都是主要依靠企業(yè)化運營的公共部門來負責收費公路的建造和運營的。他們的主要特征是國有建設公司以收費為抵押在金融市場進行債券融資用于公路建設和維護。日本政府利用這種方式建造和運營了9000公里長的高速公路系統(tǒng)。美國的情況則比較復雜，其大部分的收費公路項目是一個公營和私營企業(yè)共同出資的混合體，但仍存在傳統(tǒng)的以公共部門為主的運營方式。美國各州公路收費機構的幾種主要運營模式：（1）市政府或縣政府：當地政府完全控制當地收費公路和橋梁的財務與所有權，運用收費所得進行無追索融資用于修建公路設施和提供內部運營資金。（2）當地權威機構或代理機構：根據州法創(chuàng)建，類似獨立州代理機構的收費實體。盡管它們可能聽命于政府的分支機構或政府任命的代理機構，但它們在財政上完全獨立于當地政府。這些機構對實體的財政承擔著最大的義務和責任，并完全自籌資金用于項目。（3）附屬于州政府的機構：這類機構實質上是作為州交通部門的財政分支部門，負責所有的債券發(fā)行，并根據租賃協(xié)議將發(fā)行債券及收費所得移交給州政府，然后由州政府將其租賃所得用于債券兌付。（4）獨立于州政府的代理機構：由州長任命機構的董事會成員，而機構的發(fā)債可能受或不受州財政部門的監(jiān)察，但機構在確定通行費以及兌付債券等財務方面是自治的。州政府對機構不投入任何資金，最大限度地兌付債券是機構惟一的義務。（5）新公共設施的創(chuàng)新性融資機構：公有性質，其運營完全或部分依賴于經營開發(fā)費、過路費等收入來源。（6）新公共收費公路的公一私混合型融資機構：政府通常通過一當地機構對其進行控制和指導。機構對一完全獨立且惟一的項目進行融資，如收取的過路費不足，政府對其沒有追索權。（7）新公路的公——私合伙制：私企占多數股份，并在財務、建設、經營等決策中起決定作用；公有股份趨向于對整體協(xié)議形成框架，支付前期發(fā)展的費用等。（8）由私人出資的新公路：財務及風險責任完全由私人或其資助商承擔；是私人股本完全化與應征稅債券發(fā)行的結合。

　　2.私營部門參與收費公路的方式。由于發(fā)展中國家對公路的巨大需求，在發(fā)展中國家的收費公路建設與運營中，私營部門的作用明顯超過了發(fā)達國家。從目前來看，根據政府的不同目標，可以由四種基本方式來使私營部門參與收費公路建設和運營，一是維護與運營合同；二是大修、運營和轉交（ROT）合同；三是BOT合同；四是走廊管理和合同。每種方式都產生新的收入，但BOT和英國的走廊管理計劃還產生新的道路設施。每種方式都會改善維護水平。目前世界上公路主要的特許經營方式是BOT.BOT的特許經營期一般為30年，在最終轉交給政府之前，私營部門有權建造、維護道路并對道路使用者收費。分地區(qū)來看，亞洲各國主要使用BOT特許經營權，而拉丁美洲地區(qū)維護特許權最常見。但無論何種方式，私營收費公路仍需要政府的大力幫助。政府的幫助可以是多種形式，（1）土地征用和搬遷居民，這項費用一般占總成本的15％——50％，這項工作也往往是最費時費力的，政府在這方面的幫助對項目的成功是非常重要的；（2）直接的資金支持，如參與投資、提供優(yōu)惠貸款、補貼與贈款；

　　（3）貨款與股權擔保；（4）給予現(xiàn)有道路的收費權；（5）影子收費；（6）減稅；（7）外匯擔保；（8）沿路的開發(fā)權。其中意義較大的是在項目前期能夠幫助項目產生現(xiàn)金流的措施和對未來不確定性提供擔保的措施。

　�。ǘ�）國外收費公路發(fā)展的經驗教訓及其對我國收費公路發(fā)展的啟示。

　　1.國外收費公路發(fā)展的主要經驗與教訓。

　　第一，收費可能不足以彌補道路建設、運營和維護的全部費用。在交通流量較低的發(fā)展中國家和一些建設成本較高的地區(qū)收費可能只夠彌補運營和維護費用。第二，私營部門介入收費公路可能導致其他領域的投資擠出，并可能給政府帶來長期債務。如法國政府、西班牙政府和墨西哥政府都曾被迫接手了不少難以為繼的收費公路項目，東南亞金融危機后不少東南亞國家政府也承擔了相當數量的未完成收費公路的債務。第三，降低道路的利用率。由于交通流量的價格敏感性高，收費公路的交通流量經常低于通過能力，使道路的效益不能充分發(fā)揮。第四，社會影響。收費公路對周圍會產生一系列的社會影響，其中有些是正面的影響，而有些是負面的。正面影響包括由減少不必要的出行而減少的環(huán)境污染，負面影響則包括由于價格過高而使窮人無法使用交通設施。正因為如此，雖然歐洲戰(zhàn)后重建過程中的收費公路有較大的發(fā)展，如法國在20世紀50年代末和60年代初時就開始建設公共的收費公路，在60年代后期和70年代初開始通過特許經營權引入私人收費公路，但只有1／4的特許經營權項目是成功的，其他均告失敗，收費公路發(fā)展進入了低潮期。直到20世紀80年代末期以來，收費公路的發(fā)展才再次加快。

　　2.國外高等級公路發(fā)展實踐對我國發(fā)展收費公路的啟示。從世界各國收費公路發(fā)展的經驗教訓來看，收費公路總體上失敗的例子要明顯多于成功的例子。表明雖然收費公路作為彌補財政對公路建設投資缺口的公路建設維護的新的融資渠道和公路建設的重要模式，具有極其重要的意義，但仍然沒有成為主要的主體模式，完全依靠自我融資與發(fā)展的收費公路目前仍然面臨困難。在即使是相對成功的收費公路的例子中，也仍然離不開政府的支持和參與。一個地區(qū)能否發(fā)展收費公路，關鍵要看道路的收費能否彌補道路建設、運營和維護的全部費用。一般來說，在經濟比較發(fā)達、交通流量比較高的發(fā)達地區(qū)，收費公路成功的可能性比較大。與此同時，在發(fā)達地區(qū)設立收費公路一方面可以為落后地區(qū)的公路建設騰出更多的財政預算性資金，另一方面也可以直接轉移一部分發(fā)達地區(qū)的收費用于落后地區(qū)的公路建設。而在交通流量較低的欠發(fā)達地區(qū)，由于收費可能不足以彌補道路建設、運營和維護的全部費用，因此，收費可能只夠彌補運營和維護費用，發(fā)展收費公路需要政府的支持和補貼。

　　在交通流量更低的落后地區(qū)，如果收費可能連彌補運營和維護費用都存在困難，則不適合發(fā)展收費公路。