摘要：對(duì)一個(gè)外匯管制國家而言，對(duì)外直接投資（FDI）首先是一個(gè)政策問題，其次才是企業(yè)管理、企業(yè)戰(zhàn)略問題。首先分析了我國對(duì)外直接投資政策立足主體的選擇，提出并論證了非公有制企業(yè)是未來實(shí)施“走出去”戰(zhàn)略的主導(dǎo)力量的觀點(diǎn)，接著分析了我國對(duì)外直接投資現(xiàn)行政策存在的問題，并提出了政策建議。

　　關(guān)鍵詞：對(duì)外直接投資；政策；選擇

　　自20世紀(jì)90年代初我國順應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化浪潮，正式提出實(shí)施“走出去”戰(zhàn)略以來，中央政府相關(guān)部門出臺(tái)了一系列促進(jìn)政策，取得了一定的成績。但是，在實(shí)踐中還存在著很多政策不配套、政策的實(shí)施與政策初衷背離的問題。

　　一、我國對(duì)外直接投資政策立足主體的選擇

　　我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展還處于轉(zhuǎn)型時(shí)期，競爭性領(lǐng)域除了大量的非公有制企業(yè)，還存在著為數(shù)眾多的大、中、小型國有、集體企業(yè)（即公有制企業(yè)，以下以國有企業(yè)代之）。而這兩類企業(yè)的內(nèi)部激勵(lì)一約束機(jī)制存在著很大的差異。這樣，F(xiàn)DI政策的制定可以有不同的選擇。

　　1.一視同仁，兩種類型企業(yè)適用統(tǒng)一政策。這又分兩種情況，一種是FDI政策的制定立足于國有企業(yè)。為了防止國有資產(chǎn)流失，要加強(qiáng)外部管理，所以企業(yè)開展FDI的前置審批要特別嚴(yán)格，手續(xù)繁雜。結(jié)果，非公有制企業(yè)跟著受累。另一種情況是立足于非公有制企業(yè)，依據(jù)國家劃定的限制與非限制產(chǎn)業(yè)（事先要?jiǎng)澏ǎ�，�?duì)非限制產(chǎn)業(yè)簡化審批手續(xù)。如此則所有企業(yè)開展FDI都比較便利。然而，國有企業(yè)由于內(nèi)部約束機(jī)制不足，在這樣的外部環(huán)境下，極易造成國有資產(chǎn)的流失。目前的FDI政策是表面上的一視同仁。因?yàn)殡m然開展FDI的前置審批條件是一樣的，但是，由于作為條件之一的“進(jìn)出口經(jīng)營權(quán)”，在2001年以前非公有制企業(yè)很難獲得，所以，非公有制企業(yè)在審批時(shí)受到了事實(shí)上的歧視。

　　2.區(qū)別對(duì)待。一種是立足于國有企業(yè)，歧視非公有制企業(yè)，即對(duì)非公有制企業(yè)制定更為嚴(yán)厲的審批條件。顯然，這樣做不合時(shí)宜。另一種是立足于非公有制企業(yè)，這類企業(yè)在國家劃定的非限制產(chǎn)業(yè)，實(shí)行登記備案制，而對(duì)國有企業(yè)的FDI實(shí)行現(xiàn)行的嚴(yán)格的前置審批手續(xù)。這樣做存在一個(gè)問題：如何防止國有企業(yè)“借船出�！奔赐ㄟ^非公有制企業(yè)的渠道，向國外轉(zhuǎn)移資產(chǎn)，所以，實(shí)施這樣的政策必須以加快國有企業(yè)改革為前提。如果在競爭性領(lǐng)域的國有企業(yè)絕大部分退出，只剩下為數(shù)不多的大型國有企業(yè)，政府就可以通過制度設(shè)計(jì)，有足夠的能力從外部監(jiān)督國有企業(yè)的經(jīng)營行為，包括FDI.

　　3.我國的對(duì)外直接投資政策應(yīng)立足于非公有制企業(yè)。就現(xiàn)實(shí)來說，我國的FDI政策基本上是立足于國有企業(yè)的。誠然，鼓勵(lì)國有企業(yè)開展FDI具有如下意義：有助于國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整；充分利用國外資源；擴(kuò)大出口，培育新的出口增長點(diǎn)；有利于參與國際競爭，是企業(yè)國際化經(jīng)營的必由之路；可以進(jìn)一步加強(qiáng)和發(fā)展與發(fā)展中國家的雙邊經(jīng)貿(mào)關(guān)系；是充分利用“國內(nèi)外兩種資源、國內(nèi)外兩個(gè)市場”的有效方式。但是，非公有制企業(yè)的FDI除了具有上述意義和增加就業(yè)、稅收、產(chǎn)值及其他方面的貢獻(xiàn)外，非公有制企業(yè)未來還是我國FDI的主導(dǎo)力量，其發(fā)展是我國FDI政策法規(guī)進(jìn)一步完善的必要條件。因此，我國的FDI政策應(yīng)該立足于產(chǎn)權(quán)清晰且產(chǎn)權(quán)安排有效率Q）的非公有制企業(yè)。

　　原因如下：（1）從國際來看，馳騁國際市場的外國跨國公司基本上都是非國有企業(yè)。這就造成了國有企業(yè)在境外投資辦廠與大環(huán)境格格不入，無參照經(jīng)驗(yàn)可循的被動(dòng)局面。（2）從實(shí)踐來看，“走出去”的國有企業(yè)雖然較非公有制企業(yè)有實(shí)力優(yōu)勢(shì)，但經(jīng)營狀況卻不如后者。國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)不明晰或產(chǎn)權(quán)安排無效率，導(dǎo)致國有企業(yè)進(jìn)行FDI時(shí)有以下現(xiàn)象發(fā)生：在選擇合作伙伴時(shí)缺乏應(yīng)有的謹(jǐn)慎，派出人員出賣其所在的國有企業(yè)，或者其法人代表將FDI作為非法轉(zhuǎn)移資金的渠道，造成國有資產(chǎn)流失。（3）從國內(nèi)經(jīng)濟(jì)的所有制結(jié)構(gòu)調(diào)整來看，我國國有企業(yè)在“堅(jiān)持有進(jìn)有退，有所為有所不為”的國有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略調(diào)整中將退出國內(nèi)的競爭性領(lǐng)域，而適合“走出去”的領(lǐng)域一般都是競爭性領(lǐng)域。很難想象沒有國內(nèi)市場作基礎(chǔ)（除了主動(dòng)退出，還因?yàn)榻?jīng)營狀況不好），國有企業(yè)能在國際市場的競爭性領(lǐng)域有上佳表現(xiàn)。因此，只能由非公有制企業(yè)擠進(jìn)這些競爭性領(lǐng)域的國際市場。而國內(nèi)的非公有制企業(yè)也似乎看準(zhǔn)了這個(gè)趨勢(shì)，發(fā)展速度很快。（4）從體制上看，國有企業(yè)“走出去”存在體制上的非兼容性。國有企業(yè)的體制在很大程度上不符合以歐美法為藍(lán)本的亞非拉各國的公司法（企業(yè)法），許多國家不承認(rèn)國家作為投資者的公司法人，只承認(rèn)由股東構(gòu)成的公司法人，認(rèn)為只有后者才能承擔(dān)有限責(zé)任，以國家作為投資者的公司被視作一人公司，要承擔(dān)無限責(zé)任，這樣會(huì)造成國有財(cái)產(chǎn)的無端損失。（5）西方國家對(duì)外國政府控制的企業(yè)的FDI持十分謹(jǐn)慎的態(tài)度，有時(shí)甚至是排斥。（6）非公有制企業(yè)沒有體制上的激勵(lì)一約束機(jī)制缺陷。世界銀行在對(duì)全球發(fā)展中國家與轉(zhuǎn)軌國家國有企業(yè)低效問題的研究報(bào)告中指出，“他們（國有企業(yè)）甚至能使精明能干富于獻(xiàn)身精神的公務(wù)員神不守舍，且心灰意冷。這個(gè)問題不是個(gè)人問題，而是體制問題……改善國有企業(yè)業(yè)績，就要求有一個(gè)更好的激勵(lì)機(jī)制”。（7）我國的非公有制企業(yè)是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的夾縫中發(fā)展起來的，在國內(nèi)表現(xiàn)出很強(qiáng)的生命力，不怕市場競爭，在管理體制、用人機(jī)制、產(chǎn)品開發(fā)、市場營銷和市場洞察力等方面與國有企業(yè)相比具有明顯優(yōu)勢(shì)。而且，我國的一些非公有制企業(yè)現(xiàn)在已經(jīng)初具規(guī)模，具備了開展跨國經(jīng)營和FDI的條件。他們走向國外開展跨國經(jīng)營和FDI，將更能適應(yīng)國外成熟市場經(jīng)濟(jì)的環(huán)境，實(shí)現(xiàn)非公有制企業(yè)從輸出制成品向輸出生產(chǎn)制造能力的轉(zhuǎn)變。（8）現(xiàn)行FDI的前置審批手續(xù)繁瑣、法規(guī)嚴(yán)厲的一個(gè)重要原因，是為了防止國有資產(chǎn)流失。換句話說，只要把國有企業(yè)作為FDI主體，現(xiàn)行的前置審批條件、政策法規(guī)問題就無法徹底解決。

　　所以，從長遠(yuǎn)來看，F(xiàn)DI政策制定立足于非公有制企業(yè)，將非公有制企業(yè)作為我國FDI的投資主體是非常重要的。理想情況是將產(chǎn)業(yè)劃分為限制與非限制兩類的同時(shí)，加快國有企業(yè)退出競爭性領(lǐng)域的步伐，國有企業(yè)FDI作為特例，適用現(xiàn)行的前置審批規(guī)定，而非國有企業(yè)則在非限制性產(chǎn)業(yè)實(shí)行登記備案制。

　　二、我國現(xiàn)行對(duì)外直接投資政策存在的問題

　　1.我國企業(yè)進(jìn)行對(duì)外直接投資遇到的主要政策法規(guī)問題。目前，我國企業(yè)進(jìn)行FDI遇到的政策法規(guī)問題主要有以下幾方面：（1）政府優(yōu)惠政策支持力度小，執(zhí)行效率低。（2）管理審批部門多、速度慢、環(huán)節(jié)多，互相推委現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。（3）商務(wù)出國手續(xù)太復(fù)雜，往往延誤商機(jī)。（4）境外投資審批制度過分嚴(yán)厲，妨礙企業(yè)開展FDI.表現(xiàn)之一是建立境外投資項(xiàng)目，現(xiàn)匯投資、實(shí)物投資、無形資產(chǎn)投資，都要經(jīng)商務(wù)部審批（100萬美元以下的電子和機(jī)械制造業(yè)除外）；表現(xiàn)之二是審批程序繁雜，有時(shí)一個(gè)小項(xiàng)目的審批都要經(jīng)年累月。（5）外匯管理制度的一些條例不利于企業(yè)的FDI，如要求按匯出資金數(shù)額的5%繳存匯回利潤保證金（電子和機(jī)械制造業(yè)除外）；境外投資利潤或其他外匯收益必須在東道國會(huì)計(jì)年度終了6個(gè)月后調(diào)回境內(nèi)，限制了企業(yè)的資金運(yùn)用和擴(kuò)大再生產(chǎn)。（6）出口管理等配套制度建設(shè)跟不上FDI的需求。如我國鼓勵(lì)以實(shí)物對(duì)外投資，但海關(guān)和外匯管理局將實(shí)物投資出口視為一般出口貿(mào)易，要求赴境外投資的企業(yè)必須為這筆實(shí)物投資繳納所得稅，并在報(bào)關(guān)之日起360日內(nèi)將這筆并不存在的“出口外匯收入”收款結(jié)匯。

　　2.非公有制企業(yè)進(jìn)行FDI存在的政策法規(guī)問題。（1）非公有制企業(yè)開展境外投資政策依據(jù)不足。以北京市為例，北京市境外投資的政策依據(jù)主要是《境外投資項(xiàng)目審批所需主要文件的內(nèi)容和要求》，它完全是按中央各部委文件的內(nèi)容和要求而制定，僅僅涉及國有集體所有制企業(yè)，沒有明文規(guī)定民營、“三資”企業(yè)的境外投資審批程序。同時(shí)，由于種種原因，北京市還未制定《北京市境外投資管理辦法》。（2）非公有制企業(yè)開展FDI存在制度安排上的歧視。非公有制企業(yè)在20世紀(jì)90年代后期才可申請(qǐng)進(jìn)出口經(jīng)營權(quán)，在2001年1月1日前私營生產(chǎn)企業(yè)申請(qǐng)進(jìn)出口經(jīng)營權(quán)的有關(guān)條件高于國有、集體企業(yè)，根據(jù)《對(duì)外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部關(guān)于調(diào)整私營生產(chǎn)企業(yè)和科研院所申請(qǐng)自營進(jìn)出口經(jīng)營權(quán)資格條件的通知》，自2001年1月1日起私營生產(chǎn)企業(yè)和科研院所申請(qǐng)自營進(jìn)出口權(quán)的資格條件按國有、集體生產(chǎn)企業(yè)和科研院所的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。而企業(yè)申請(qǐng)?jiān)诰惩庠O(shè)立貿(mào)易公司和貿(mào)易代表處的資格條件之一是“具有經(jīng)國家外經(jīng)貿(mào)主管部門或其授權(quán)部門批準(zhǔn)的外經(jīng)貿(mào)經(jīng)營權(quán)……自營進(jìn)出口生產(chǎn)企業(yè)獲得經(jīng)營權(quán)后，須從事對(duì)外經(jīng)貿(mào)業(yè)務(wù)1年以上”，這就限制了非公有制企業(yè)在境外投資設(shè)立貿(mào)易公司和貿(mào)易代表處。（3）申報(bào)境外加工貿(mào)易需提交的“項(xiàng)目國內(nèi)主辦單位有關(guān)材料”第二項(xiàng)為“項(xiàng)目主辦單位近3年進(jìn)出口情況及擬在境外生產(chǎn)的主要產(chǎn)品的出口情況”，進(jìn)出口權(quán)限制上的歧視會(huì)影響非公有制企業(yè)直接進(jìn)入國際市場，進(jìn)而影響非公有制企業(yè)獲得從事境外加工貿(mào)易的資格。

　　三、政策建議

　　1.制定我國對(duì)外直接投資政策需要澄清的幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)。（1）FDI與吸引外資一樣，也是發(fā)展一國經(jīng)濟(jì)的重要途徑和手段，可以增強(qiáng)企業(yè)的國際競爭力。因此，“走出去”的政策目標(biāo)應(yīng)該多元化，不應(yīng)該過分強(qiáng)調(diào)帶動(dòng)或擴(kuò)大出口，而應(yīng)該包括促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和增強(qiáng)企業(yè)競爭力，當(dāng)然也應(yīng)包括獲取國外資源。事實(shí)上，F(xiàn)DI與貿(mào)易的關(guān)系是，除了帶動(dòng)出口貿(mào)易的發(fā)展（即順貿(mào)易導(dǎo)向的投資），還能替代出口（即反貿(mào)易導(dǎo)向的投資）。（2）盡管目前還存在著對(duì)我國企業(yè)FDI的種種顧慮，但是，在日益全球化的世界經(jīng)濟(jì)中，國際經(jīng)濟(jì)交易的自由化進(jìn)程客觀上要求包括發(fā)展中國家在內(nèi)的所有國家放寬對(duì)本國企業(yè)FDI的限制政策。正如著名學(xué)者Williamson J.所說，“國際貿(mào)易關(guān)系越密切，為進(jìn)出口提供貿(mào)易融資的要求就越高，通過FDI設(shè)立海外子公司維持和擴(kuò)大海外市場的要求也就越高，相應(yīng)地對(duì)資本賬戶的控制難度和成本也就越高”，“所以問題不是要不要放松FDI的管制，而是什么時(shí)間放松管制”。（3）大力發(fā)展私營經(jīng)濟(jì)。著名的華人經(jīng)濟(jì)學(xué)家張五常教授在《經(jīng)濟(jì)解釋》一書中認(rèn)為，“私有財(cái)產(chǎn)是經(jīng)濟(jì)增長的最重要前提�，F(xiàn)在快速增長的每一個(gè)國家都主要是把經(jīng)濟(jì)建立在私有企業(yè)制度之上”，“……這一點(diǎn)曾經(jīng)是偶然的現(xiàn)象，但亞洲的經(jīng)驗(yàn)卻證實(shí)了一個(gè)鐵的規(guī)律：在整個(gè)歷史上，沒有一個(gè)經(jīng)濟(jì)在不存在較為明確地定義和執(zhí)行的私有產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的情況下取得了重要增長”。我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展在改革開放前后的縱向比較以及改革開放后東西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的橫向比較，也都證明了發(fā)展經(jīng)濟(jì)需要發(fā)展非公有制經(jīng)濟(jì)。

　　2.制定對(duì)外直接投資的一般政策。 （1）制定和頒布我國企業(yè)FDI的專門法律——《中國對(duì)外直接投資法》。該法應(yīng)該體現(xiàn)進(jìn)一步放松FDI管制的要求：明確FDI對(duì)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極貢獻(xiàn)如提高我國企業(yè)的國際競爭力等；在審批程序方面，在維持現(xiàn)有按投資規(guī)模分檔審批原則的基礎(chǔ)上，不斷提高豁免審批的投資規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)，直至采取核準(zhǔn)制度；在投資產(chǎn)業(yè)方面，要逐漸放寬限制，從鼓勵(lì)投資的產(chǎn)業(yè)政策向規(guī)定少數(shù)限制FDI的產(chǎn)業(yè)政策過渡。（2）成立直屬國務(wù)院的負(fù)責(zé)監(jiān)管FDI的專門機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對(duì)FDI企業(yè)的管理和監(jiān)督。（3）建立FDI的數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)，為修改和調(diào)整FDI政策法規(guī)提供依據(jù)，為計(jì)劃FDI的企業(yè)提供信息服務(wù)。

　　3.制定促進(jìn)對(duì)外直接投資的具體鼓勵(lì)政策。借鑒發(fā)展中國家和發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)和扶持我國企業(yè)的FDI.（1）國內(nèi)政策：1）建立企業(yè)境外投資信息中心，搜集有關(guān)東道國的信息，為我國企業(yè)提供咨詢服務(wù)。中國商會(huì)應(yīng)組織有關(guān)境外投資的專題研討會(huì)和海外招商團(tuán)，幫助企業(yè)進(jìn)行有關(guān)投資的可行性分析。2）中國進(jìn)出口銀行在辦理進(jìn)出口融資的同時(shí)，要為開展FDI的企業(yè)提供融資服務(wù)，緩解（尤其是投資初期的）我國境外企業(yè)在東道國和國際市場的融資困難，并且有計(jì)劃地開展我國企業(yè)FDI的投資保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。3）建立為我國FDI企業(yè)培訓(xùn)管理人員的專門機(jī)構(gòu)，解決我國企業(yè)管理人員缺乏國際經(jīng)營經(jīng)驗(yàn)的問題。4）制定FDI的綱領(lǐng)性戰(zhàn)略框架及實(shí)施辦法，鼓勵(lì)和指導(dǎo)跨地區(qū)、跨部門、跨國別的合作、聯(lián)合、戰(zhàn)略性投資聯(lián)盟等各種方式的投資。此外，進(jìn)一步制定融資、稅收、外匯、人員和貨物出入境、商檢等方面的支持性配套政策，并搞好部門間的協(xié)調(diào)。（2）國際經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)：1）簽署雙邊協(xié)定。截止到2001年4月30日，我國已與97個(gè)國家簽訂了雙邊投資保護(hù)協(xié)定（其中78個(gè)生效）；截止到2000年底，我國同68個(gè)國家正式簽署了避免雙重征稅協(xié)定。上述兩個(gè)協(xié)定分別占與我國有貿(mào)易投資往來國家和地區(qū)（目前有223個(gè)）的43.5%和30.5%.然而，我國在所有雙邊投資保護(hù)協(xié)定里基本上都是立足于鼓勵(lì)和吸引外國直接投資的東道國角度，很少有企業(yè)意識(shí)到可以利用這些雙邊協(xié)定保護(hù)自身的海外投資利益。所以，應(yīng)進(jìn)一步與其他貿(mào)易投資伙伴國簽署雙邊投資保護(hù)協(xié)定；加強(qiáng)宣傳，從投資國角度，充分利用雙邊協(xié)定為我國企業(yè)提供的政策保護(hù)和優(yōu)惠。2）積極參與區(qū)域協(xié)定如亞太經(jīng)合組織和東盟的有關(guān)協(xié)定，積極利用多邊協(xié)定包括WTO中的TRIMS和GATS，以及我國已經(jīng)加入的《解決國家與他國國民間投資爭議公約》、《多邊投資擔(dān)保機(jī)構(gòu)（MIGA）公約》的有關(guān)條款。