[摘要]本文首先在對新的投資體制進行分析的基礎(chǔ)上，根據(jù)我國政府的政治職能、經(jīng)濟職能存在扭曲的特點，指出此次投資體制改革的決定在執(zhí)行中可能存在的問題。最后，分別從提高中央政府在投資方面的宏觀調(diào)控、規(guī)范地方政府的投資行為、分離政府的投資管理和項目管理職能幾個方面對投資中政府的角色定位問題進行了研究。

　　[關(guān)鍵詞]投資體制；改革；政府；角色

　　一、新的投資體制改革決定的主要特點

　　2004年7月，國家公布新的《關(guān)于投資體制改革的決定》（以下簡稱《決定》）�！稕Q定》的主要目的是改革政府主導(dǎo)的投資體制，確立企業(yè)在投資活動中的主體地位，實行企業(yè)自主投資，自負盈虧，銀行自主審貸，自擔(dān)風(fēng)險�！稕Q定》規(guī)定，對企業(yè)不使用政府投資建設(shè)的項目，一律不再實行審批制，政府只對重大項目和限制類項目實行核準(zhǔn)制，其它項目無論規(guī)模大小均改為備案制。行政審批制是投資體制矛盾的焦點。由于政府并不比企業(yè)了解市場，依靠行政手段審批大量的具體項目必然是低效的。所謂政府核準(zhǔn)，就是政府作為社會和經(jīng)濟的管理者，對企業(yè)投資建設(shè)的重大項目和限制類項目等，從維護國家經(jīng)濟安全、合理開發(fā)利用資源、保護生態(tài)環(huán)境、優(yōu)化布局、保障公眾利益、防止出現(xiàn)壟斷和過度競爭等方面進行審核，而不再對項目的市場前景、經(jīng)濟效益、資金來源和產(chǎn)品技術(shù)方案等進行審批。除此之外，其它的投資項目由審批制改為備案制，由企業(yè)按照屬地原則向地方政府投資主管部門登記備案，由投資主體自行決策，依法辦理用地、資源、環(huán)保、安全等許可手續(xù)。如果企業(yè)想投資建設(shè)一個項目，不需要得到政府的批準(zhǔn)，只需將計劃方案上報政府即可。比較審批制與核準(zhǔn)制，兩者的共同點都是政府有權(quán)力決定一個項目能否上馬，但由于其基本出發(fā)點不一樣，投資中政府的角色也就不同。前者是從企業(yè)所有者的角度去審批，后者則從政府承擔(dān)的社會經(jīng)濟公共職能的角度來考慮其效果。

　　二、新的投資體制改革決定可能存在的問題

　　首先，《決定》中為政府投資設(shè)定的領(lǐng)域包括：公益性和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保護和改善生態(tài)環(huán)境，促進欠發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟和社會發(fā)展，推進科技進步和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化。這些領(lǐng)域仍有過寬之嫌，比如高新產(chǎn)業(yè)，政府就可以完全放手讓企業(yè)去做。

　　其次，對于政府投資的項目，這次提出要完善政府投資制衡機制，投資主管部門、財政主管部門以及有關(guān)部門相互監(jiān)督。但是，對于一些重大項目僅有政府部門之間的監(jiān)督制衡是不夠的，人大與政協(xié)都應(yīng)該參與到政府部門的制衡機制中來。這次出臺的投資體制改革方案所要解決的，實際是固定資產(chǎn)投資領(lǐng)域的問題。對政府投資的責(zé)任約束，從本質(zhì)上說，不單是投資體制的問題，甚至主要是政府體制問題。由投資主管部門設(shè)計的改革方案，還很難擺脫部門的局限性。這次改革極有可能是投資項目的計劃審批權(quán)限在不同部門之間重新劃分。這次出臺的改革方案明確提出，要建立對政府投資決策的追究制度。但需要繼續(xù)探討的問題是，如何對政府投資進行問責(zé)、誰來問責(zé)、問責(zé)誰？對政府投資進行問責(zé)是否有足夠的體制支撐和內(nèi)在動力？在政府內(nèi)部，怎樣建立有效的政府投資制衡機制？在改革過程中，這是無法回避的問題。否則，很可能出現(xiàn)我們希望政府機構(gòu)自問自責(zé)，而事實上無法問責(zé)的情況。尤其是，當(dāng)我們在強調(diào)按照程序決策的時候，應(yīng)該注意到，在現(xiàn)實生活中，政府投資決策程序往往是合法的，至少經(jīng)過解釋可以讓它合法。這種情況是否會成為問責(zé)制的盲區(qū)？行政審批制度改革只是投資體制改革中的一小步，如果不建立責(zé)任制，只改審批制，領(lǐng)導(dǎo)不承擔(dān)投資決策失敗責(zé)任的狀況仍不會改變；只要權(quán)力與責(zé)任脫節(jié)，劣質(zhì)而無人負責(zé)的“首長工程”就還會出現(xiàn)。《決定》出臺之后，還有很多工作需要做。

　　另外，《決定》賦予了大型企業(yè)集團更大的投資自主權(quán)。這些大型企業(yè)只要編制中長期發(fā)展建設(shè)規(guī)劃且經(jīng)國務(wù)院或國務(wù)院投資主管部門批準(zhǔn)后，規(guī)劃中屬于《決定》規(guī)定的核準(zhǔn)目錄內(nèi)的項目可不再另行申報核準(zhǔn)，只須辦理備案手續(xù)。這些大型企業(yè)集團大都屬于中央直屬企業(yè)，處于壟斷的地位，爭取銀行信貸容易，而且它們一上都是大項目，這樣，未來再出現(xiàn)投資膨脹很有可能就由這些特大型企業(yè)所誘發(fā)。

　　同時，《決定》中所列的需要核準(zhǔn)的項目面過寬，而真正只需備案的項目面過窄，仍為行政權(quán)力干預(yù)經(jīng)濟留下了空間。這都需要在改革過程中逐步完善，以便真正構(gòu)建起新型的投資體制。

　　三、政府在投資中的角色定位

　　在投資中，政府的角色定位很重要。投資體制固然可以作為政府角色定位的一個框架，但是還不夠。投資體制在一定意義上只是政治體制的一個部分，還應(yīng)當(dāng)從經(jīng)濟體制、政治體制這兩種體制框架中給政府作角色定位。在我國，政府的經(jīng)濟職能有些扭曲變形。政府經(jīng)濟職能涉及到很多指標(biāo)，但考核政府的政績僅僅看反映經(jīng)濟增長的數(shù)量指標(biāo)，這樣很容易造成政府經(jīng)濟職能的扭曲。我們國家面臨的問題是，政府經(jīng)濟職能要優(yōu)化，或者說改造、轉(zhuǎn)化，而不是放棄經(jīng)濟職能。另外，政府的經(jīng)濟職能和社會職能的關(guān)系也需要調(diào)整，具體講，主要有以下幾點：

　　1.提高中央政府在投資方面的宏觀調(diào)控能力

　�。�1）提高投資規(guī)劃的權(quán)威性。中央政府根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展的需要制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的年度計劃和五年計劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展計劃、地區(qū)發(fā)展規(guī)劃、固定資產(chǎn)投資計劃等，并保證這些計劃的連續(xù)性和科學(xué)性。這樣可以使投資主體知道國家經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重點、國家對投資的調(diào)控目標(biāo)以及國家未來經(jīng)濟的走向。

　�。�2）重視使用經(jīng)濟手段。盡量避免直接使用行政手段調(diào)控投資給微觀投資主體帶來的震蕩。應(yīng)合理利用稅收、價格、利率、證券發(fā)行、信貸等經(jīng)濟杠桿，調(diào)控投資主體的投資行為。利用稅收調(diào)控主要是通過設(shè)置與投資有關(guān)的稅收，或?qū)ΜF(xiàn)有的一些稅實行減收和免收的辦法去調(diào)控投資主體的投資行為。如征收投資方向調(diào)節(jié)稅；對企進行技術(shù)改造而進口的高新技術(shù)設(shè)備減免進口環(huán)節(jié)的一些稅收；對企業(yè)利用盈利投入國家鼓勵建設(shè)項目的資本金和還貸資金，退還部分或全部企業(yè)所得稅；對高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的風(fēng)險投資項目，在其投產(chǎn)后一定時期內(nèi)減免企業(yè)所得稅等。這些都是對調(diào)整投資結(jié)構(gòu)有一定作用的措施。價格調(diào)控是國家通過對其控制價格的產(chǎn)品制訂優(yōu)惠性價格的辦法，提高投資主體對國家鼓勵建設(shè)項目投資的積極性。如可在一些鐵路新線上繼續(xù)執(zhí)行過的新路新價等。利率調(diào)控可分為兩個層次：一是對全社會固定資產(chǎn)投資規(guī)模進行調(diào)控時，可提高或降低金融機構(gòu)的貸款利率，以抑制投資規(guī)模的過快增長或投資總量的增加；二是對投資結(jié)構(gòu)的調(diào)整，主要是對國家鼓勵發(fā)展的行業(yè)的建設(shè)項目在貸款利率上給予優(yōu)惠，由政策性銀行對該項目發(fā)放軟貸款，或者由國家財政為商業(yè)銀行提供貸款貼息。國家掌握的建設(shè)債券發(fā)行和企業(yè)股票上市的批準(zhǔn)權(quán)，都可以用來支持國家鼓勵發(fā)展的項目建設(shè)，提高投資主體向這些項目投資的積極性，達到調(diào)整投資結(jié)構(gòu)的目的。

　�。�3）實行嚴格的法律約束。固定資產(chǎn)投資和項目的建設(shè)涉及到經(jīng)濟和社會的多個方面。因此，許多方面的法律和法規(guī)都能對其起到約束作用，如關(guān)于土地和其它資源的開發(fā)與利用、環(huán)境保護、產(chǎn)業(yè)政策、籌資和融資、城市規(guī)劃、企業(yè)組建、招投標(biāo)、合同執(zhí)行、設(shè)計、施工、監(jiān)理等方面的法律和法規(guī)。目前我國在這些方面的法律法規(guī)基本上都已建立，對投資的調(diào)控效果很明顯，問題的關(guān)鍵是有法不依或執(zhí)法不嚴，起不到預(yù)期的約束作用。在市場經(jīng)濟發(fā)達國家中，一般沒有人專門地研究投資體制，也沒有制訂專門的《投資法》，但幾乎毫無例外地都是利用環(huán)境保護、土地和資源利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、貨幣金融、企業(yè)組建、合同管理等方面的法律和法規(guī)，對投資者的投資行為進行法律約束。考慮到投資建設(shè)涉及的方面和領(lǐng)域太多，無法用一部《投資法》來解決投資建設(shè)領(lǐng)域的可能遇到的各種法律問題，因此，當(dāng)前我國不應(yīng)該追求制訂一部對全社會固定資產(chǎn)投資都能起調(diào)控作用的《投資法》，而是應(yīng)該制訂對國有單位投資主體有約束作用的《國有資產(chǎn)投資管理條例》或《國有資產(chǎn)投資法》。

　�。�4）建立有效的投資信息導(dǎo)向制度。中央政府通過信息導(dǎo)向?qū)ν顿Y者的投資規(guī)模和投資方向進行引導(dǎo)。這些信息應(yīng)該包括：與未來資源和市場條件發(fā)展變化有關(guān)的信息，包括國家的經(jīng)濟和社會發(fā)展信息、總需求與總供給信息、國家產(chǎn)業(yè)政策變化信息、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和調(diào)整信息、行業(yè)的需求和供給信息、地區(qū)市場發(fā)展和變化的信息、國際市場發(fā)展和變化的信息、產(chǎn)品的價格走向以及各種對投資者建成項目的效益可能產(chǎn)生影響的信息等；產(chǎn)品技術(shù)信息，包括新技術(shù)、新產(chǎn)品在產(chǎn)業(yè)中的應(yīng)用前景和對市場的影響、國外同類技術(shù)應(yīng)用效果情況、國內(nèi)同行對技術(shù)的看法和采用計劃、產(chǎn)品更新?lián)Q代的時間周期等。

　　2.規(guī)范地方政府的投資行為

　　20世紀80年代初期實施的領(lǐng)導(dǎo)干部選拔和晉升標(biāo)準(zhǔn)的重大改革使地方官員的晉升與地方經(jīng)濟發(fā)展績效掛鉤。以GDP增長為基礎(chǔ)的晉升激勵在調(diào)動地方官員發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟的積極性方面曾發(fā)揮過重要的歷史作用，這在經(jīng)濟改革初期、計劃體制的束縛還相當(dāng)嚴重的時候尤為如此。但隨著市場的發(fā)育和完善，區(qū)域分工與整合的需求日益增加，這種激勵機制的消極后果也越來越明顯。各級地方政府的官員一方面是“經(jīng)濟參與人”，即像任何經(jīng)濟主體一樣關(guān)注經(jīng)濟利益，特別是20世紀80年代以來的行政性分權(quán)和財政包干強化了地方政府的經(jīng)濟動機；但另一方面，這些地方官員同時也是“政治參與人”，他們關(guān)注政治晉升和政治收益，各地的官員不僅在經(jīng)濟上為財稅和利潤而競爭，同時也在“官場”上為晉升而競爭。為了實現(xiàn)地方政府官員的晉升，地方政府在選擇投資項目時，不僅考慮經(jīng)濟因素，也考慮政治因素。為了實現(xiàn)最快的晉升，各級政府互相攀比，一些明顯虧損的、不符合國家產(chǎn)業(yè)政策的投資項目也上，結(jié)果造成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，投資膨脹。因此，我們有必要對地方官員的政績考核制度進行反思。目前中央政府特別強調(diào)科學(xué)發(fā)展觀問題，淡化GDP指標(biāo)，強調(diào)綠色GDP概念等等，正是改革傳統(tǒng)政績考核體系的一種積極舉措。為了盡量降低晉升激勵所帶來的消極后果，地方政府應(yīng)負責(zé)本地區(qū)的公益性項目。應(yīng)該將地方政府的注意力集中在服務(wù)本地公眾的能力和滿意度等方面。地方政府盡量不介入盈利性項目，減少地方政府對市場的干預(yù)。地方政府干預(yù)少了，直接投資少了，角色真正轉(zhuǎn)變?yōu)楣�共產(chǎn)品的供給者、經(jīng)濟社會環(huán)境的創(chuàng)造者、維護者，政府機構(gòu)就不但能自動生成“內(nèi)部消腫”效應(yīng)和廉政效應(yīng)，而且還能在抑制地方項目投資盲目過熱方面自動發(fā)揮積極作用。

　　3.政府投資管理和項目管理職能分離

　　無論是中央政府還是地方政府，都承擔(dān)著社會和經(jīng)濟發(fā)展多方面的責(zé)任，固定資產(chǎn)投資建設(shè)僅是其眾多職能的一個組成部分。由于政府中直接管理建設(shè)資金的人員數(shù)量及專業(yè)、時間、能力有限，不可能對種類眾多的大量國有單位投資項目進行具體的管理，尤其是在需要精簡政府機構(gòu)的背景下，政府?dāng)[脫繁瑣的項目管理是提高政府工作效率的重要改革措施。因此，政府的投資管理職能和項目管理職能分離是必要的，即政府部門只對投資的總量、結(jié)構(gòu)進行管理和調(diào)控，而把建設(shè)項目從決策到實施的工作交給由國家授權(quán)的機構(gòu)（企業(yè)）去完成。

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