摘要：進(jìn)入21世紀(jì)，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。不斷出現(xiàn)的城鎮(zhèn)養(yǎng)老基金缺口大、籌資難等問題，已使現(xiàn)有的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度力不從心；而農(nóng)村傳統(tǒng)的“家庭養(yǎng)老與土地保障”模式與現(xiàn)實(shí)要求相距甚遠(yuǎn)。構(gòu)建符合國(guó)情和深得人心的新的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，是目前社會(huì)保障亟待解決的核心問題。城鎮(zhèn)企業(yè)亟需完善現(xiàn)有的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，而農(nóng)村則宜單獨(dú)立法，建立“家庭養(yǎng)老、土地保障與社會(huì)保險(xiǎn)相結(jié)合”的新制度。

　　關(guān)鍵詞：養(yǎng)老保險(xiǎn)；模式；制度

　　據(jù)有關(guān)資料顯示，預(yù)計(jì)我國(guó)老年人口的絕對(duì)數(shù)2003年將達(dá)到9000多萬，相當(dāng)于目前歐洲老年人口之和；預(yù)計(jì)到2015年前后，老年人口將達(dá)到2億。在21世紀(jì)的20年代到40年代，我國(guó)老年人口將由占世界人口1／5逐步提高到1／4.人口老齡化是21世紀(jì)一個(gè)重大的社會(huì)問題，也是新世紀(jì)人類發(fā)展的主要特征�？v觀我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展歷史，正視市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中養(yǎng)老保險(xiǎn)的新需求，直面新舊養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的矛盾沖突及諸多現(xiàn)實(shí)問題，借鑒和研究國(guó)外先進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)筑有中國(guó)特色的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，以適應(yīng)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的新要求，已是理論和實(shí)務(wù)界的當(dāng)務(wù)之急。

　　一、我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的沿革及立法現(xiàn)狀評(píng)價(jià)

　　養(yǎng)老保險(xiǎn)是國(guó)家為保障勞動(dòng)者離休、退休后的基本生活而提供物質(zhì)幫助的～種社會(huì)保險(xiǎn)制度。養(yǎng)老保險(xiǎn)由于適用人數(shù)多，基金數(shù)額龐大，因而構(gòu)成了社會(huì)保險(xiǎn)制度中的核心組成部分。養(yǎng)老保險(xiǎn)適用于曾與用人單位建立過勞動(dòng)法律關(guān)系，因年老而喪失勞動(dòng)能力退出勞動(dòng)崗位且達(dá)到退休年齡的勞動(dòng)者。德國(guó)是最早建立養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的國(guó)家，于1889年頒布了《殘廢和老年保險(xiǎn)法》，隨后養(yǎng)老保險(xiǎn)制度被許多國(guó)家所效仿和采納，相繼頒布養(yǎng)老保險(xiǎn)法規(guī)和建立養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，迄今已有160多個(gè)國(guó)家和地區(qū)頒布了養(yǎng)老保險(xiǎn)立法。我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立于建國(guó)之初。1951年2月政務(wù)院頒布了《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》，該條例第3章第15條明確規(guī)定了企業(yè)職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇，1955年又將養(yǎng)老保險(xiǎn)范圍擴(kuò)大到國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位之中。該條例是新中國(guó)第一部綜合性的社會(huì)保險(xiǎn)法規(guī)，也是建國(guó)后40多年我國(guó)企業(yè)職工實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的基本法律依據(jù)。1978年以來，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革的需要，養(yǎng)老保險(xiǎn)立法的步伐不斷加快，從20世紀(jì)80年代中期以來，我國(guó)進(jìn)行了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革。在模式的選擇、過渡期辦法與國(guó)際慣例接軌等方面都取得了一些成績(jī)和成功的經(jīng)驗(yàn)。進(jìn)入90年代以后，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的發(fā)展，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知》（國(guó)發(fā)［1995］6號(hào)）、《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的決定》（國(guó)發(fā)［1997」26號(hào)），原勞動(dòng)部也發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)＜職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人帳戶管理暫行辦法＞的通知》（勞辦發(fā)［1997］116號(hào)）等法規(guī)政策。1999年1月22日，國(guó)務(wù)院頒布了《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收暫行條例》。

　　進(jìn)入20世紀(jì)90年代以來，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)立法取得了飛躍的進(jìn)展，相對(duì)于1951年政務(wù)院頒布的《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》而言，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革有顯著性進(jìn)步：其一，擴(kuò)大了養(yǎng)老保險(xiǎn)的范圍，城鎮(zhèn)各類企事業(yè)單位和個(gè)體勞動(dòng)者都必須建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；其二，拓寬了養(yǎng)老保險(xiǎn)基金等資渠道，由國(guó)家、用人單位和勞動(dòng)者三方共同承擔(dān)。

　　上述新的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立，無疑是具有歷史進(jìn)步意義。但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)立法的步伐仍然是滯后的，不能滿足其需要，時(shí)至今日，養(yǎng)老保險(xiǎn)仍未單獨(dú)立法，對(duì)建立和完善我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是一大缺憾，并且?guī)�來�?shí)踐中運(yùn)用和操作的種種困難。我國(guó)現(xiàn)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在以下不足：養(yǎng)老保險(xiǎn)制度尚未統(tǒng)一作出法律規(guī)定，且立法滯后；享受養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)利的勞動(dòng)者范圍仍然狹窄；不能應(yīng)對(duì)企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革且成為沉重負(fù)擔(dān)；養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施機(jī)制較弱，法律的強(qiáng)制作用不能很好發(fā)揮；養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的保值增值渠道單一；養(yǎng)老保險(xiǎn)資金缺口較大，且基金管理不規(guī)范。

　　二、近年來國(guó)外養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革主要趨勢(shì)及對(duì)我國(guó)的啟示

　　當(dāng)今世界各國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度一般概括為4類：（1）福利型。以英國(guó)的庇古、凱恩斯和貝費(fèi)里奇的經(jīng)濟(jì)理論為基礎(chǔ)構(gòu)建的一種以國(guó)家為主的全民保障模式。其特點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)全民性和公平性原則，以及統(tǒng)一繳費(fèi)、統(tǒng)一給付，基金主要由國(guó)家承擔(dān)。西歐和北歐的一些國(guó)家實(shí)行這一模式的社會(huì)保障制度。（2）社會(huì)共濟(jì)型。該模式由德國(guó)政府首創(chuàng)，美國(guó)、日本、荷蘭等國(guó)也實(shí)行此模式�！吧鐣�(huì)共濟(jì)型”模式強(qiáng)調(diào)“選擇性”和“個(gè)人責(zé)任”原則，主張支付標(biāo)準(zhǔn)與個(gè)人收入、交費(fèi)相聯(lián)系，費(fèi)用由國(guó)家、企業(yè)、個(gè)人三方負(fù)擔(dān)或其中兩方負(fù)擔(dān)。（3）國(guó)家保障型。該模式的理論根據(jù)是馬克思在《哥達(dá)綱領(lǐng)批判》中關(guān)于“必要?jiǎng)趧?dòng)”和“剩余勞動(dòng)”的劃分以及列寧提出的“最好的工人保險(xiǎn)形式是國(guó)家保險(xiǎn)……”，即國(guó)家責(zé)任主體說。其突出特點(diǎn)是社會(huì)保障資金完全由國(guó)家承擔(dān)，個(gè)人不交納任何保險(xiǎn)費(fèi)。前蘇聯(lián)和東歐社會(huì)主義國(guó)家，以及中國(guó)傳統(tǒng)的社會(huì)保障制度都實(shí)行這一模式。由于蘇聯(lián)的解體、東歐國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)體制的變化，以及中國(guó)等社會(huì)主義國(guó)家市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革，該模式正處在劇烈的變革之中。（4）“個(gè)人儲(chǔ)蓄型”。以新加坡為代表的一些東南亞國(guó)家實(shí)行該模式。其特點(diǎn)是國(guó)家立法強(qiáng)制性地由雇主和雇員交費(fèi)，以職工個(gè)人名義進(jìn)行儲(chǔ)蓄。上述各種養(yǎng)老保險(xiǎn)模式的運(yùn)作都面臨著新的問題和挑戰(zhàn)，比如人口結(jié)構(gòu)的變化及人口老齡化的加快，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度減慢和通貨膨脹加�。粐�(guó)民需求提高及政府開支增大，國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)過重；福利國(guó)家的高福利和高稅收政策削弱了市場(chǎng)對(duì)勞動(dòng)力供求關(guān)系的調(diào)節(jié)等等。世界各國(guó)都在積極探索新世紀(jì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的新模式。在此簡(jiǎn)述較為典型的英國(guó)、美國(guó)、新加坡養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的主要趨勢(shì)：

　　1.英國(guó)“福利型”養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的主要趨勢(shì)。號(hào)稱福利國(guó)家的英國(guó)自20世紀(jì)70年代以來，出現(xiàn)了對(duì)福利國(guó)家理論的信任危機(jī)，以及社會(huì)保障財(cái)政的危機(jī)，整個(gè)社會(huì)保障體系受到很大沖擊，體現(xiàn)在整體保障制度（含養(yǎng)老保險(xiǎn)）和給付水準(zhǔn)都大幅度降低。如把社會(huì)保障支柱之一的家庭津貼列入削減范圍，即把第一子女從家庭津貼中排除在外，同時(shí)把家庭津貼作為課稅對(duì)象；把原來作為“安全網(wǎng)”的“國(guó)民扶助”改為“補(bǔ)充給付”，形成“家庭所得補(bǔ)充制度”（FIS），并把扶助對(duì)象限定在周勞動(dòng)時(shí)間30小時(shí)以上的勞動(dòng)者范圍之內(nèi)。上述措施對(duì)養(yǎng)老保障的沖擊也是較大的。近幾年來，英國(guó)為完善本國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，采用了許多改革舉措，其“福利型”養(yǎng)老保障模式變革的主要趨勢(shì)體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：（1）增收節(jié)支，提高社會(huì)保險(xiǎn)稅率，增加養(yǎng)老保險(xiǎn)基金財(cái)源；（2）徹底改革養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，確保公民過上更有保障的退休生活，恢復(fù)國(guó)民對(duì)養(yǎng)老金制度的信心；（3）養(yǎng)老保險(xiǎn)項(xiàng)目實(shí)行私有化，強(qiáng)調(diào)雇主的責(zé)任，改變國(guó)家統(tǒng)一付費(fèi)的體制；（4）規(guī)范養(yǎng)老保險(xiǎn)在內(nèi)的社會(huì)保障管理體制，打擊和防止福利欺詐。

　　2. 美國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的主要發(fā)展趨勢(shì)。美國(guó)型的社會(huì)保障，主要是通過自由競(jìng)爭(zhēng)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，擴(kuò)大第一次所得分配，以此來確保國(guó)民生活的安定和社會(huì)的保障。美國(guó)型的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度經(jīng)歷了兩個(gè)階段。第一階段是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立階段（1935～1939年），國(guó)家以頒布《社會(huì)保障法》的形式建立了養(yǎng)老保險(xiǎn)項(xiàng)目，實(shí)行“籌資對(duì)應(yīng)主義”即給付與籌資對(duì)應(yīng)。第二階段是1939年至今，它的標(biāo)志是1939年修改的《社會(huì)保障法》，從而使社會(huì)保障的給付部門擴(kuò)大，養(yǎng)老保險(xiǎn)擴(kuò)大到老人的健康保險(xiǎn)也包含在內(nèi)。此階段強(qiáng)調(diào)“需求對(duì)應(yīng)主義”，即給付與需求對(duì)應(yīng)，從而使給付水準(zhǔn)有了逐年提高。美國(guó)型的養(yǎng)老保障有以下特點(diǎn)：（1）聯(lián)邦政府對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本不提供財(cái)政援助，它的意圖顯然是強(qiáng)調(diào)水平性（或時(shí)間性）的再分配。（2）迄今仍未建立一般通用的以全體老齡者為對(duì)象的老齡年金制度。

　　進(jìn)入21世紀(jì)，美國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的變革主要有以下發(fā)展趨勢(shì)：（1）養(yǎng)老保障機(jī)制多重化。突破由政府履行保障職能的單一保障方式，以私營(yíng)保險(xiǎn)為主、政府保險(xiǎn)為輔、自愿性保險(xiǎn)為補(bǔ)充，組成多重保障機(jī)制。在管理體制上則采取以政府管理與私人管理相結(jié)合的強(qiáng)制性和競(jìng)爭(zhēng)性相混合的管理模式。（2）養(yǎng)老保障私營(yíng)化。政府通過立法，實(shí)施各項(xiàng)免稅優(yōu)惠政策，加強(qiáng)對(duì)私營(yíng)社會(huì)保障業(yè)的管理，促進(jìn)私營(yíng)社會(huì)保障市場(chǎng)的發(fā)展。（3）年金保險(xiǎn)儲(chǔ)蓄化。強(qiáng)制性儲(chǔ)蓄和自愿性儲(chǔ)蓄相結(jié)合的職業(yè)年金保險(xiǎn)將成為未來美國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)的主要模式。（4）彈性退休制度將取代強(qiáng)制退休制度，勞動(dòng)者在70歲以前，仍有權(quán)繼續(xù)就業(yè)。

　　3.新世紀(jì)新加坡公積金制度面臨的挑戰(zhàn)。新加坡的公積金制度實(shí)施40多年來，已完全實(shí)現(xiàn)了規(guī)范化和法制化，參加這項(xiàng)制度的人口占總?cè)丝诘?／3以上。新加坡的中央公積金制度在取得巨大成功的同時(shí)，也面臨諸多方面的挑戰(zhàn)。具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：（1）該制度只具有強(qiáng)制儲(chǔ)蓄性質(zhì)，缺乏互助、互濟(jì)、分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的功能，社會(huì)化程度低。（2）養(yǎng)老金種類單一，缺乏多層次的保障體系，在國(guó)家經(jīng)濟(jì)不景氣時(shí)，養(yǎng)老金的支付面臨困難。（3）過度的儲(chǔ)蓄導(dǎo)致需求不足，經(jīng)濟(jì)衰退。（4）雇主繳納高額保費(fèi)，企業(yè)負(fù)擔(dān)重。新加坡公積金的繳費(fèi)率隨著社會(huì)保障功能的擴(kuò)展和工資水平的提高而不斷攀升。雇主將所繳納的公積金計(jì)入產(chǎn)品成本，成本升高，削弱了產(chǎn)品的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。（5）中央公積金制度拉大了社會(huì)收入分配的差距。該制度在使一些人的福利變得更好的同時(shí)，也使另一些人的福利相對(duì)來說變壞。對(duì)此，新加坡政府正在制定面向ZI世紀(jì)的社會(huì)保障制度改革方案，如：擴(kuò)大養(yǎng)老金來源，鼓勵(lì)國(guó)民參加商業(yè)人壽保險(xiǎn)；增加新的公積金投資計(jì)劃，適當(dāng)擴(kuò)大投資范圍，拉動(dòng)消費(fèi)需求；在不影響中央公積金制度的實(shí)施情況下，適當(dāng)降低總投保費(fèi)率，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，提高產(chǎn)品的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力等。

　　綜上所述，各國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)法制化都走過了一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的歷史時(shí)期，各種養(yǎng)老保險(xiǎn)模式在當(dāng)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，已經(jīng)顯露出各自的利弊。為適應(yīng)各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，各國(guó)都在進(jìn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革。改革的重點(diǎn)主要包括：（1）受世界性人口老齡化的影響，在養(yǎng)老保險(xiǎn)上，進(jìn)行著兩種不同的改革：一種是延長(zhǎng)退休年限，以增加養(yǎng)老金供款數(shù)量；另一種是提前退休，以減輕就業(yè)壓力。（2）在養(yǎng)老保險(xiǎn)資金籌集模式上，也在相互比較與吸收借鑒，完善適合自己國(guó)情的籌款和供款模式。（3）為正確處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)保障的關(guān)系，各國(guó)在養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的籌集上，都在開始考慮減少國(guó)家責(zé)任，增加個(gè)人自我保障責(zé)任的辦法。

　　根據(jù)我國(guó)國(guó)情，我們可以從英、美及新加坡三個(gè)國(guó)家的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革中吸收經(jīng)驗(yàn)，得到如下啟示：（1）我國(guó)的財(cái)政支出方面早已有危機(jī)也應(yīng)減負(fù)；（2）我國(guó)職工的退休年齡應(yīng)適當(dāng)延長(zhǎng)，不同性質(zhì)的勞動(dòng)者不應(yīng)“一刀切”規(guī)定退休工齡，性別也不應(yīng)是退休年齡的考慮因素；（3）養(yǎng)老金的籌資模式必須拓寬渠道；（4）多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)結(jié)構(gòu)中，勞動(dòng)者個(gè)人的自我保障責(zé)任應(yīng)適當(dāng)增加等。

　　三、世紀(jì)初完善我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的新構(gòu)思

　　進(jìn)入21世紀(jì)，為適應(yīng)歷史潮流和我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，筆者以為我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度及其立法應(yīng)從以下幾個(gè)方面進(jìn)行完善：

　　1.建立和完善養(yǎng)老保險(xiǎn)法規(guī)體系，維護(hù)老年人的合法權(quán)益。我國(guó)現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的不完善是與國(guó)家養(yǎng)老保險(xiǎn)立法不完善密切相關(guān)的。我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)法律體系不完備，完善養(yǎng)老保險(xiǎn)立法已是當(dāng)務(wù)之急。迄今國(guó)家對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)尚未單獨(dú)立法，代而行之的是各種政策、暫行規(guī)定、通知、決定等低層次的行政法規(guī)模式，且經(jīng)常變動(dòng)的政策文件，缺乏整體性和權(quán)威性。導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的實(shí)施缺乏原則性的依據(jù)，不少退休勞動(dòng)者的養(yǎng)老費(fèi)用被拖欠，老年人的合法權(quán)益得不到法律維護(hù)，使《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》缺乏實(shí)施的物質(zhì)基礎(chǔ)。人口老齡化是21世紀(jì)一個(gè)重大的社會(huì)問題，也是新世紀(jì)人類發(fā)展的主要特征，解決老齡問題，關(guān)鍵是完善養(yǎng)老保險(xiǎn)立法、建立和完善養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度。逐步建立符合中國(guó)國(guó)情的社會(huì)養(yǎng)老保障體系、老年照料服務(wù)體系，使老年人經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)、醫(yī)療保健、照料慰藉、文化娛樂等基本得到保障，生活質(zhì)量普遍得到提高。維護(hù)老年人的合法權(quán)益離開法律規(guī)制無疑是空談。因此，建議新世紀(jì)初即將出臺(tái)的《社會(huì)保險(xiǎn)法》應(yīng)對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)問題作詳細(xì)明確規(guī)定。

　　2.農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)可另行單獨(dú)立法，建立家庭養(yǎng)老、土地保障與社會(huì)保險(xiǎn)相結(jié)合的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。我國(guó)有9億農(nóng)民，解決農(nóng)民的養(yǎng)老保障問題是刻不容緩，也是國(guó)家推行計(jì)劃生育工作的重要保障。目前我國(guó)農(nóng)村老人的主要生活來源是家庭贍養(yǎng)和土地收入。在農(nóng)村實(shí)行農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和推行計(jì)劃生育政策后，使得這兩種養(yǎng)老保障方式在保障能力和保障的可靠性都發(fā)生了較大變化。首先，從家庭結(jié)構(gòu)方面看，實(shí)行計(jì)劃生育后，農(nóng)村也形成了“ 4－2－1”的家庭結(jié)構(gòu)，即一對(duì)夫婦要贍養(yǎng)4個(gè)老人，從目前農(nóng)村的家庭收入和子女的贍養(yǎng)精力來看，都是難以滿足老年人的養(yǎng)老需求的。其次從農(nóng)村土地保障方式的變化看，國(guó)家在農(nóng)村實(shí)行土地家庭承包責(zé)任制后，土地既是農(nóng)民的生產(chǎn)資料，也是其生活資料。隨著近年來農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格上漲，使得土地的投入產(chǎn)出比例不斷下降，加上人均耕地面積少，形不成規(guī)模效應(yīng)，在許多地方農(nóng)民種地虧損現(xiàn)象普遍存在，以此作為生活來源已是十分有限，農(nóng)民年老喪失勞動(dòng)能力后，僅依靠土地收入養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)較大。因此，傳統(tǒng)的家庭贍養(yǎng)和土地保障作為農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式顯然已不合時(shí)宜，不能滿足年老喪失勞動(dòng)能力的農(nóng)民養(yǎng)老需要。借鑒國(guó)外養(yǎng)老保險(xiǎn)立法的成功經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的辦法，在上述傳統(tǒng)二結(jié)合的模式中，加入社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)方式，實(shí)行家庭養(yǎng)老、土地保障與社會(huì)保險(xiǎn)三種方式相結(jié)合作為農(nóng)村農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度立法模式，不失為一種較好的選擇。鑒于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差別，在一定歷史階段，城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)立法只能分別立法。農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)立法模式的選擇不同于城鎮(zhèn)，在相當(dāng)?shù)臍v史階段，選擇傳統(tǒng)土地保障、家庭養(yǎng)老與新建社會(huì)保險(xiǎn)相結(jié)合的立法模式，是符合我國(guó)國(guó)情的。這個(gè)模式的建立，亟需養(yǎng)老保險(xiǎn)立法加以規(guī)制。建議國(guó)家以單獨(dú)立法的形式，建立和完善農(nóng)村的養(yǎng)老保險(xiǎn)，將農(nóng)村的養(yǎng)老保險(xiǎn)納入整個(gè)社會(huì)保險(xiǎn)法制體系統(tǒng)籌規(guī)劃。繼續(xù)完善儲(chǔ)蓄積累保險(xiǎn)方式，為農(nóng)民建立個(gè)人帳戶，個(gè)人交費(fèi)為主，集體交費(fèi)為輔，國(guó)家予以政策扶持，將個(gè)人和集體繳納的保險(xiǎn)費(fèi)記入個(gè)人名下為個(gè)人所有，到退休年齡后根據(jù)個(gè)人帳戶的積累額計(jì)發(fā)養(yǎng)老金。同時(shí)，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)要實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)，符合規(guī)定的市場(chǎng)法人，依法開拓市場(chǎng)，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，引導(dǎo)農(nóng)民投保，國(guó)家對(duì)開展農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的保險(xiǎn)公司應(yīng)給予政策扶持和優(yōu)惠。另外，國(guó)家基本養(yǎng)老保險(xiǎn)是城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的組成部分，根據(jù)國(guó)民待遇原則，農(nóng)民也是有權(quán)利享受的，國(guó)家財(cái)政對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的支持也應(yīng)是列入立法考慮因素，國(guó)家財(cái)政如何支持農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)仍是一個(gè)值得探討的問題。

　　3.重新設(shè)計(jì)退休年齡，以緩解老年高峰對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的壓力。現(xiàn)行養(yǎng)老制度中的退休年齡過早就是造成養(yǎng)老負(fù)擔(dān)過重的重要問題之一。可以考慮將新制度的退休年齡規(guī)定為男65歲，女6O歲�；�于中國(guó)目前就業(yè)壓力較大等問題，可實(shí)施一個(gè)推遲退休年肝的計(jì)劃過渡期，同時(shí)輔之以養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制，提前退休者按比例削減社會(huì)統(tǒng)籌體系的養(yǎng)老金；推遲退休者按比例增加養(yǎng)老金。過渡期結(jié)束后，只有達(dá)到法定年齡后才可以領(lǐng)取社會(huì)統(tǒng)籌體系的養(yǎng)老金。其他如養(yǎng)老金替代率設(shè)計(jì)、基金投資回報(bào)率確定等也需高度重視。

　　此外，退休年齡的規(guī)定也不宜采取“一刀切”方式，即不分職業(yè)、學(xué)歷，勞動(dòng)者統(tǒng)一按到規(guī)定年齡實(shí)行退休。勞動(dòng)者的學(xué)歷、職業(yè)應(yīng)列于新體制制定退休年齡的考慮因素。采取“一刀切”規(guī)定退休年齡，將造成高素質(zhì)勞動(dòng)力的極大浪費(fèi)，同時(shí)對(duì)高學(xué)歷的勞動(dòng)者來說也是不公平的。因此，建議新的養(yǎng)老保險(xiǎn)立法將勞動(dòng)者的學(xué)歷作為參考因素來規(guī)定退休年齡，應(yīng)比未接受高等教育者延長(zhǎng)若干年。

　　4.養(yǎng)老基金的籌集途徑可多樣化。據(jù)有關(guān)部門預(yù)測(cè)，到2022年，我國(guó)基本養(yǎng)老金支出將達(dá)到在職人員 工資總額的30％； 2027年將超過35％； 2033年將達(dá)到峰值39.2％。如果按照現(xiàn)在的籌資模式，屆時(shí)能不能滿足養(yǎng)老基金日益擴(kuò)大的需求，企業(yè)還能不能承受日益加重的社會(huì)保險(xiǎn)負(fù)擔(dān)，應(yīng)當(dāng)引起關(guān)注。雖然國(guó)家提出養(yǎng)老基金來源要多渠道，國(guó)家、企業(yè)和個(gè)人三方面要合理負(fù)擔(dān)，但是，職工個(gè)人繳費(fèi)比例已經(jīng)提高到了8％，企業(yè)負(fù)擔(dān)的比例普遍超過20％以上，而國(guó)家只承諾“財(cái)政兜底”或“最后出臺(tái)”。這表明，國(guó)家、企業(yè)、個(gè)人三方合理負(fù)擔(dān)的機(jī)制還沒有建立。國(guó)家提出要堅(jiān)持個(gè)人賬戶與社會(huì)統(tǒng)籌相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，旨在通過設(shè)立個(gè)人賬戶實(shí)現(xiàn)部分積累，增強(qiáng)抗風(fēng)險(xiǎn)的能力。但由于退休職工根據(jù)個(gè)人賬戶計(jì)發(fā)的養(yǎng)老金要由企業(yè)和在職職工負(fù)擔(dān)，而且隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展而提高的養(yǎng)老金也要通過企業(yè)和在職人員繳費(fèi)來提供，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)籌集的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)大部分甚至全部發(fā)放給現(xiàn)有離退休人員了，個(gè)人賬戶基金被統(tǒng)籌基金大量占用。這意味著個(gè)人賬戶與社會(huì)統(tǒng)籌相結(jié)合的制度難以堅(jiān)持。實(shí)踐證明，單純依靠企業(yè)和職工繳費(fèi)已無法滿足日益擴(kuò)大的養(yǎng)老金需求。

　　針對(duì)上述困境，有學(xué)者主張“費(fèi)”改“稅”，由社會(huì)保障部門籌集改為稅務(wù)機(jī)關(guān)征收社會(huì)保險(xiǎn)稅。此舉或許能強(qiáng)化征繳力度，但無法消除運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)。因?yàn)橘M(fèi)改稅后仍是以工資總額作為計(jì)征對(duì)象，征繳難度仍沒有減輕，且費(fèi)改稅并不等于建立了國(guó)家的投入機(jī)制，單一的籌資渠道僅能保發(fā)近期的養(yǎng)老金，做到部分積累是困難的。除上述因素外，用社會(huì)保障稅收入建立個(gè)人帳戶，與稅收的公共性質(zhì)是相互矛盾的。費(fèi)改稅后，國(guó)家財(cái)政變成養(yǎng)老保險(xiǎn)的直接主體，財(cái)政與社會(huì)保險(xiǎn)制度相合并，是否會(huì)增加社會(huì)保險(xiǎn)支出膨脹的風(fēng)險(xiǎn)，以及導(dǎo)致企業(yè)和個(gè)人更加依賴于國(guó)家財(cái)政解決問題的結(jié)果，值得深思。因此，有學(xué)者主張“費(fèi)”加“稅”。不斷擴(kuò)大的養(yǎng)老金需求非單一計(jì)征對(duì)象就能解決問題，應(yīng)當(dāng)建立“費(fèi)”加“稅”的籌資機(jī)制，即在現(xiàn)行的籌資機(jī)制的基礎(chǔ)上，通過立法強(qiáng)化養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)征繳力度，進(jìn)一步擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面；與此同時(shí)，盡快形成穩(wěn)定的財(cái)政投入機(jī)制，將離退休人員隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展而提高的養(yǎng)老金納入財(cái)政預(yù)算。理由是“費(fèi)”加“稅”的實(shí)行，能夠真正做到國(guó)家、企業(yè)、個(gè)人三方共同負(fù)擔(dān)養(yǎng)老金，還可以抑制養(yǎng)老金的盲目增長(zhǎng)，保持養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的長(zhǎng)期穩(wěn)定運(yùn)行，使更多的職工受益于養(yǎng)老保險(xiǎn)。除上述費(fèi)改稅、費(fèi)加稅渠道外，建立多種籌資渠道來建立養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，還可以從下列方面入手：國(guó)有企業(yè)公司化改制過程中的售股變現(xiàn)收入；中小企業(yè)拍賣、租賃的所得收入；國(guó)有房地產(chǎn)的出售、租賃所得收入；新增稅收及調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的節(jié)余部分；政府發(fā)行特種債券的收入；其他收入手段，包括發(fā)行彩票等方法多方面籌集資金。

　　5.以法律手段解決保險(xiǎn)金的支付風(fēng)險(xiǎn)問題及健全社會(huì)保障的司法機(jī)制。導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)金支付風(fēng)險(xiǎn)的主要原因是保險(xiǎn)基金收支不平衡，特別是保險(xiǎn)費(fèi)不能及時(shí)足額征繳。我國(guó)的保險(xiǎn)基金已經(jīng)出現(xiàn)了支付風(fēng)險(xiǎn)的前兆。近兩年來，國(guó)家為了保證養(yǎng)老金的發(fā)放，從中央財(cái)政拿出幾百億元借給地方政府，地方財(cái)政也相應(yīng)拿出一定數(shù)額的資金，但這筆錢僅僅能支持當(dāng)年的養(yǎng)老金發(fā)放。這種狀況長(zhǎng)期下去，國(guó)家和地方財(cái)政是很難支撐的。保險(xiǎn)基金的支付風(fēng)險(xiǎn)問題，其潛在的危險(xiǎn)并不亞于金融風(fēng)險(xiǎn)。銀行對(duì)個(gè)人儲(chǔ)蓄的支付風(fēng)險(xiǎn)，所涉及的是百姓的閑錢；而保險(xiǎn)基金的支付風(fēng)險(xiǎn)，所涉及的卻是百姓的保命錢，嚴(yán)重影響著社會(huì)的穩(wěn)定。必須通過立法解決保險(xiǎn)費(fèi)的收繳問題，加大強(qiáng)制收繳保險(xiǎn)費(fèi)的力度，對(duì)欠繳、拒繳保險(xiǎn)費(fèi)的，追究相應(yīng)的法律責(zé)任。這是強(qiáng)化保險(xiǎn)費(fèi)的收繳功能、達(dá)到保險(xiǎn)基金收支平衡、防范保險(xiǎn)基金支付風(fēng)險(xiǎn)的重要法律對(duì)策。

　　建議在人民法院設(shè)立勞動(dòng)和社會(huì)保障法庭，專門從事審理勞動(dòng)和社會(huì)保障爭(zhēng)議案件，使當(dāng)事人在其社會(huì)保障權(quán)益受不法侵害時(shí)獲得有力的司法保護(hù)。在條件成熟后，可借鑒國(guó)外普遍實(shí)行的專門法院審判方式，建立我國(guó)專門的勞動(dòng)和社會(huì)保障法院。在審判中充分體現(xiàn)出勞動(dòng)和社會(huì)保障事務(wù)的特殊性。人民法院對(duì)社會(huì)保障領(lǐng)域里發(fā)生的違法、犯罪案件，應(yīng)當(dāng)依法及時(shí)審理；對(duì)拒不繳納法定的保險(xiǎn)費(fèi)、拒不履行支付保險(xiǎn)金義務(wù)、不正當(dāng)使用保險(xiǎn)基金、貪污、挪用、侵占保險(xiǎn)基金的行為人，應(yīng)當(dāng)依法分別追究其行政責(zé)任、民事責(zé)任和刑事責(zé)任�，F(xiàn)在，有些地方在人民法院已設(shè)立了社會(huì)保障法庭，對(duì)欠繳保險(xiǎn)費(fèi)的企業(yè)采取強(qiáng)制的司法措施以追繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，對(duì)侵害勞動(dòng)者社會(huì)保障權(quán)益的違法行為進(jìn)行制裁，充分運(yùn)用司法機(jī)制在保證社會(huì)保障法律實(shí)施方面具有的強(qiáng)制性作用。

　　完善我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，除上述思路外，我國(guó)還應(yīng)適應(yīng)WTO的規(guī)則調(diào)整社會(huì)保險(xiǎn)業(yè)的相關(guān)制度。如中國(guó)加入WTO之后，有關(guān)社會(huì)保險(xiǎn)業(yè)的市場(chǎng)開放應(yīng)當(dāng)按照循序漸進(jìn)的策略進(jìn)行，應(yīng)開展企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)，同時(shí)鼓勵(lì)中外保險(xiǎn)公司擴(kuò)大社會(huì)保險(xiǎn)延伸服務(wù)等等。