在黨的十六大決議和第十屆全國人民代表大會上通過的朱镕基總理所作的政府工作報告中，有關(guān)社會保障的部分決議和報告都同時強(qiáng)調(diào)要進(jìn)一步完善城市最低生活保障制度，“在有條件的地方探索建立農(nóng)村最低生活保障制度”。然而，要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，有必要從根本上檢點(diǎn)和反省正在推向深入的城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度。之所以這么說，是因?yàn)槲覈�在改革傳統(tǒng)的社會救濟(jì)制度的過程中，雖然已改變了過去僅憑經(jīng)驗(yàn)和估算來確定最低生活水平的落后方法，借鑒了西方發(fā)達(dá)國家二戰(zhàn)以后建立的最低生活保障制度，從而才可以用同樣的費(fèi)用有效地保障幾乎多一倍的城市貧困人口（1994年，吉林省低保改革調(diào)查）。但是，遺憾的是這種改革又是不夠徹底的，即僅僅在最低生活水平確立這一環(huán)節(jié)借用了經(jīng)濟(jì)調(diào)查的方法，而在申請對象的資格審核等環(huán)節(jié)中仍然主要依靠經(jīng)驗(yàn)，從而影響了低保對象的真實(shí)性和可信性。民政部開展的“全國百城萬戶低保抽查”的結(jié)果有力地證明了這一點(diǎn)。如“各地上報的低保對象數(shù)據(jù)不規(guī)范，部分指標(biāo)缺失，通訊地址不詳，數(shù)據(jù)庫格式不統(tǒng)一”：“少數(shù)地區(qū)在計(jì)算家庭經(jīng)濟(jì)收入時，未按‘實(shí)際收入’計(jì)算，出現(xiàn)了漏�，F(xiàn)象”：“基層民政部門人手少，工作手段落后�！保�民政部公告，1998年9月28日）造成上述問題的原因可能會有很多，對此分析，也肯定會仁者見仁、智者見智，但筆者認(rèn)為經(jīng)濟(jì)調(diào)查方法的缺失是主要根源。

　　經(jīng)濟(jì)調(diào)查的內(nèi)容與作用

　　并非所有自稱其生活水平低于國家最低生活標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的人都可以享受到最低生活保障待遇的，要獲得這種權(quán)利，必須經(jīng)過一定的工作程序的認(rèn)定。同時，為了防止欺騙、冒領(lǐng)行為的發(fā)生，很多國家和地區(qū)都嚴(yán)格規(guī)定了申請低保者的資格條件，并對其是否符合條件進(jìn)行嚴(yán)格的審查，審查所用的程序就是經(jīng)濟(jì)調(diào)查的方法。所謂經(jīng)濟(jì)調(diào)查，在社會保障領(lǐng)域又稱作家庭經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查，它是指利用現(xiàn)代的科學(xué)理論和方法，如恩格爾定律、現(xiàn)代調(diào)查統(tǒng)計(jì)手段等，對個人和家庭的收入、財源以及生活支出等方面進(jìn)行全面調(diào)查，為政府社會保障部門決策提供依據(jù)，并成為社會成員的權(quán)利和國家與社會的義務(wù)這一法律對應(yīng)關(guān)系是否應(yīng)發(fā)生的必要前提。經(jīng)濟(jì)調(diào)查的實(shí)施，一般是由基層社會保障組織中的專業(yè)人員負(fù)責(zé)，他們到申請者的住所、所在街區(qū)的管理部門或申請者的工作單位以及其它一些地方，如銀行等進(jìn)行詳細(xì)、認(rèn)真的調(diào)查，以了解申請者真實(shí)的生活狀況，為最后的申請?jiān)u判提供可靠的資料。

　　最低生活保障制度就是直接和有效地利用經(jīng)濟(jì)調(diào)查方法而建立的一種社會保障制度。所謂城鎮(zhèn)最低生活保障制度，它“是指以保障居民基本生活為目的，科學(xué)、合理地確定最低生活標(biāo)準(zhǔn)，然后對其家庭成員的人均收入低于最低生活標(biāo)準(zhǔn)給予差額補(bǔ)助的社會保障制度”（孫光德主編，1989，（社會保障學(xué)），勞動出版社）。美國社會保障總署編著的（全球社會保障制度）（魏新武、李明善譯，1989，華夏出版社）認(rèn)為，“這種制度，通常是根據(jù)最低生活需要制定一個標(biāo)準(zhǔn)，據(jù)以調(diào)查個人或家庭的財源，以判斷是否符合享受社會保障待遇的條件”。同時，必須注意的是經(jīng)濟(jì)調(diào)查應(yīng)貫穿整個保障過程，它包括最低生活標(biāo)準(zhǔn)的確定、保障資格的審查、動態(tài)的管理等，最少也應(yīng)當(dāng)包括兩個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，即最低生活標(biāo)準(zhǔn)的確定和保障資格的審查。“這種保障待遇的享受者，指陷于貧困或低收入的申請人。在計(jì)發(fā)待遇之前，一般需對申請人當(dāng)前的收入、財源和貧困程度進(jìn)行調(diào)查”（引文同上），尤其是我國的城鎮(zhèn)最低生活保障制度實(shí)行的是差額補(bǔ)助，即計(jì)發(fā)申請人當(dāng)前人均收入與當(dāng)?shù)刈畹蜕�活�?biāo)準(zhǔn)之間的差額（如一個三口之家，妻子有殘疾無收入，僅靠丈夫每月350元的微薄收入生活，人均生活標(biāo)準(zhǔn)約為117元，低于濟(jì)南市208元的最低生活標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)審批，該家庭每人每月可獲得 91元的最低生活保障）。因此，第二個環(huán)節(jié)的經(jīng)濟(jì)調(diào)查就應(yīng)該嚴(yán)格進(jìn)行，不可缺失，否則，不僅不能充分實(shí)現(xiàn)政府“應(yīng)保盡保”的要求，而且還會浪費(fèi)社會保障資源，影響公平效應(yīng)。

　　經(jīng)濟(jì)調(diào)查的缺失及后果

　　自1993年6月上海市率先實(shí)施城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度以來，在不到10年的時間內(nèi)，我國各地城鎮(zhèn)都比較成功地對城市社會救濟(jì)制度進(jìn)行了改革，這第一步的成功得益于對最低生活保障線的確定。目前，國際上確定最低生活保障線的方法主要有生活需求法、國際貧窮標(biāo)準(zhǔn)法、生活形態(tài)法、恩格爾系數(shù)法等四種，我國各地采用的則是“最低生活消費(fèi)實(shí)算法”，操作過程分別是統(tǒng)計(jì)、科學(xué)預(yù)算和合理確定標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)然，最低生活保障線的動態(tài)調(diào)整依舊離不開經(jīng)濟(jì)調(diào)查。然而，在最低生活保障制度運(yùn)作的其它環(huán)節(jié)，由于種種原因，卻遺憾地發(fā)生了經(jīng)濟(jì)調(diào)查缺失的狀況。

　　從理論上講，最低生活保障制度的運(yùn)作可分為以下8個環(huán)節(jié)：①最低生活保障線的確定；②低保對象申請；③居委會、街道辦初步的調(diào)查、審核；④上報區(qū)民政局；⑤區(qū)民政局復(fù)核、審批；⑥報市民政局備案；⑦建檔、動態(tài)化管理；⑧行政復(fù)議。但實(shí)際運(yùn)作過程中，在第③、⑤、⑦這三個關(guān)鍵環(huán)節(jié)里，經(jīng)濟(jì)調(diào)查要么不夠徹底，要么壓根兒就沒有進(jìn)行。首先，低保申請者必須經(jīng)過的最重要的一個環(huán)節(jié)，也是第一個環(huán)節(jié)——居委會的初步調(diào)查。筆者根據(jù)在濟(jì)南市市中區(qū)18個居委會的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，該程序通常是這樣進(jìn)行的：當(dāng)眾多申請者口頭申報后，居委會就會根據(jù)平時對轄區(qū)居民家庭基本狀況的了解，進(jìn)行排隊(duì)，并按照各自對有關(guān)政策的理解而確定申報者是否具備低保資格，并發(fā)表格給篩選后的居民填寫，然后上報街道辦事處，而街道辦事處通常不再派專人調(diào)查。期間居委會又是怎樣了解情況的呢？主要辦法是入戶走訪、開座談會等傳統(tǒng)的工作方法，對居民的就業(yè)狀況、收入和經(jīng)濟(jì)來源等均是感性地了解和道聽途說，沒有或者很少有較為確鑿的憑據(jù)，如失業(yè)證、特困證、下崗生活補(bǔ)助費(fèi)領(lǐng)取證明、工資證明等。居委會的政策依據(jù)又怎樣呢？這里僅以2001年4月19日出臺的《濟(jì)南市城鎮(zhèn)居民最低生活保障實(shí)施辦法》為例，對低保人員的認(rèn)定，無論是應(yīng)具備的條件，還是除外的情形，都可以歸納為定性的、描述性的、經(jīng)驗(yàn)性的、模糊、不嚴(yán)謹(jǐn)、不夠科學(xué)，缺乏實(shí)際操作的尺度。如傳統(tǒng)的“三無人員”、殘疾人、老人等申請對象才有較充分的獲準(zhǔn)條件；反之，家有“彩電、冰箱、洗衣機(jī)”等必需品，有“呼機(jī)、手機(jī)、摩托車”等現(xiàn)代化的交通、通訊工具、“飼養(yǎng)寵物”等，均不能享有最低生活保障。因此，和嚴(yán)格意義上的經(jīng)濟(jì)調(diào)查距離甚遠(yuǎn)。其次，區(qū)民政的復(fù)核審批工作，據(jù)了解主要根據(jù)兩個尺度，其一為申報表上填寫的有關(guān)情況和數(shù)據(jù)是否符合審批標(biāo)準(zhǔn)；其二為申報人數(shù)和所需費(fèi)用必須在區(qū)低保保障金總量允許的范圍之內(nèi)，這種做法實(shí)際上偏離了中央政府“應(yīng)保盡�！钡恼�策精神。再次，所謂動態(tài)管理，是指區(qū)、市民政部門要對低保對象的經(jīng)濟(jì)收入、經(jīng)濟(jì)來源狀況進(jìn)行跟蹤性的了解掌握，使家庭人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕�活保障線的社會成員可以得到低保。一旦其經(jīng)濟(jì)狀況好轉(zhuǎn)，人均收入超過了最低生活保障線、則要其退出低保，真正做到在保障資金有限的情況下“應(yīng)保盡保、不應(yīng)保不�！钡牧夹赃\(yùn)作過程。由于以上兩個環(huán)節(jié)在經(jīng)濟(jì)調(diào)查的缺失，何人應(yīng)當(dāng)退出低保便無從談起，動態(tài)管理過程也就純粹成了理論上的事情。那么，實(shí)際生活中低保享受者會主動退出嗎？據(jù)筆者對54家低保對象的調(diào)查，除了遷出和死亡兩種情況，結(jié)果為0.另據(jù)中央電視臺2002年底對昆明市低保對象退保情況的調(diào)查來看，150多家中只有一家在經(jīng)濟(jì)狀況好轉(zhuǎn)后主動退保，答案也是令人遺憾的。

　　經(jīng)濟(jì)調(diào)查的缺失所造成的問題和后果，主要表現(xiàn)為以下幾個方面：

　　1.使基層組織缺乏低保政策執(zhí)行的客觀尺度。由于有關(guān)的低保政策本身就缺乏科學(xué)的、量化的尺度，因此，在執(zhí)行的過程中若再不進(jìn)行實(shí)際收入的經(jīng)濟(jì)調(diào)查，則不可避免地只能依靠觀察、鄰里介紹、申請者自己要求和執(zhí)行者主觀判斷等經(jīng)驗(yàn)性的工作方式，從而使現(xiàn)代的、科學(xué)的社會保障制度倒退到傳統(tǒng)的社會救濟(jì)的模式中去，妨礙了我國社會保障制度的全面建立與完善。

　　2.不可避免地會出現(xiàn)漏�，F(xiàn)象，導(dǎo)致覆蓋面變窄，保障率低。這主要表現(xiàn)為漏保了一部分出再就業(yè)中心后沒有得到安置的下崗人員、停薪留職人員、離崗掛編人員、持有特困證人員和失業(yè)人員。由于想當(dāng)然地認(rèn)為他們應(yīng)當(dāng)有其它方面的保障，如下崗生活補(bǔ)助費(fèi)、失業(yè)保險金等，而忽略了很多虧損和瀕臨倒閉的企業(yè)，已不能給他們足額發(fā)放生活補(bǔ)助，有的甚至根本不發(fā)（筆者在玉函小區(qū)北區(qū)等處調(diào)查中發(fā)現(xiàn)類似情況有23例，有的每月只有70- 80元補(bǔ)助，有的一分都沒有）；忽略了失業(yè)人員失業(yè)期滿又未能實(shí)現(xiàn)就業(yè)的困難狀況（在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，該類人員多數(shù)年齡偏大、學(xué)歷低、缺乏技術(shù)，雖能找到一些臨時性的工作，如社區(qū)服務(wù)工作，但是收入不高且很不穩(wěn)定）。

　　3.低保政策執(zhí)行過程中存有舞弊現(xiàn)象，即不是按照實(shí)際情況來實(shí)施，而是根據(jù)親疏遠(yuǎn)近甚至個人好惡來實(shí)現(xiàn)。具體表現(xiàn)在兩個方面：一是部分工作人員讓自己的親友或者能夠主動向他們奉送好處的社會成員享受上低保，而不管他們是否符合條件，真正有資格者則被排除在低保之外；二是對新遷入的居民不予保障。筆者曾經(jīng)發(fā)現(xiàn)多起在別的街道享受低保而在新遷入地卻屢遭居委會否定的案例。

　　4.導(dǎo)致騙保、冒領(lǐng)、該退而不退�，F(xiàn)象的出現(xiàn)，造成保障資金的浪費(fèi)，并損害應(yīng)保而未保者的利益。

　　5.妨礙了城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度的細(xì)化與完善。根據(jù)庇古的邊際遞減規(guī)律，經(jīng)濟(jì)學(xué)家通過調(diào)查得出：假如一個一口之家的消費(fèi)為一個單元，則二口之家每人的消費(fèi)為0.9-0.85個單元，三到四口之家每人的消費(fèi)為0.7-0.65個單元。據(jù)此，很多國家在制定低保享受條件細(xì)則的時候，對普通、正常的多人口低保家庭會做出相應(yīng)的削減。而對單親家庭、有大病、慢性病、兒童等的家庭，因?yàn)橹委煛⒔逃�等方面的原因，而做出上浮的調(diào)整，使有限的費(fèi)用發(fā)揮更大的效益，并使之更為科學(xué)和人性化。如果沒有經(jīng)濟(jì)調(diào)查，此項(xiàng)工作則會失去根據(jù)。

　　6.損害了申請者的尊嚴(yán)。享受低保是每一個符合條件的公民應(yīng)有的權(quán)利，然而，由于某些居委會采取張榜公布申請者家庭困難情況以供轄區(qū)居民表決的辦法，不僅會讓部分真實(shí)困難者望而卻步，而且也侵犯了申請者的隱私權(quán)，損害了他們的尊嚴(yán)。

　　經(jīng)濟(jì)調(diào)查缺失的原因與對策

　　在推動傳統(tǒng)的城市社會救濟(jì)改革、設(shè)計(jì)和制定低保制度的時候，政策規(guī)劃者不可能不了解低保申請和審批等環(huán)節(jié)需要經(jīng)濟(jì)調(diào)查，但是在實(shí)際操作的過程中，經(jīng)濟(jì)調(diào)查的缺失似乎并沒有引起政府部門更多的關(guān)注，這就不能不讓人深思。筆者分析以為，主要有以下原因：

　　1.非信用經(jīng)濟(jì)是經(jīng)濟(jì)調(diào)查缺失的客觀原因。信用經(jīng)濟(jì)是經(jīng)濟(jì)調(diào)查得以順利開展的客觀基礎(chǔ)，而我國目前包括經(jīng)濟(jì)與社會各方面都得以全面快速發(fā)展的上海等城市都尚未全面建立信用經(jīng)濟(jì)體制，因此僅依靠申請者自己據(jù)實(shí)申報則不現(xiàn)實(shí)，而調(diào)查工作由于礙于人情等各種因素又很難開展。

　　2.多種分配體制又不同程度地增加了經(jīng)濟(jì)調(diào)查的難度。當(dāng)前，人們的收入表現(xiàn)為工資、獎金、福利和工資外收入等多種形式，能力越強(qiáng)、社會經(jīng)濟(jì)活動參與越多，工資外收入比例就越高。而且，有些職業(yè)的收入，如服務(wù)業(yè)比較難以計(jì)量。有些用人單位為逃避稅收、雇員保險或幫助雇員申領(lǐng)低報等也會有意低報雇員收入，人為地增加經(jīng)濟(jì)調(diào)查的難度。

　　3.機(jī)構(gòu)不健全、工作人員素質(zhì)較低。經(jīng)濟(jì)調(diào)查的開展需要專門的機(jī)構(gòu)和受過專業(yè)教育或培訓(xùn)的工作人員。但是，在城鎮(zhèn)低保工作中，既沒有民政部門專門設(shè)立的輻射到居民當(dāng)中的基層專門服務(wù)機(jī)構(gòu)，也沒有專業(yè)的工作人員，而是由街道辦事處社會事務(wù)科兼管，由居委會成員兼職負(fù)責(zé)具體操作。居委會工作人員雖然經(jīng)過更新，無論在年齡、學(xué)歷等方面都有了可喜的改變，但是，大部分仍沒有受過專業(yè)的教育和培訓(xùn)，使之不可能勝任經(jīng)濟(jì)調(diào)查工作。

　　4.工作作風(fēng)的問題。（中國社會報）評論員寫道：“中央領(lǐng)導(dǎo)多次指出，當(dāng)前，不是缺乏資金，也不是缺乏糧食，如果貧困人口的基本生活得不到保障，那就一定是工作作風(fēng)存有問題”（（中國社會報），2002年12月13日）。此言甚是。

　　5.經(jīng)費(fèi)來源渠道多樣化與屬地管理，妨礙了低保的“應(yīng)保盡�！惫ぷ�。當(dāng)前，低保基金建立的主要方法是市、區(qū)、街三級共籌，有的還要加上單位，加上屬地管理，基本上還是“誰家的孩子誰抱走”，一旦該區(qū)、街、單位經(jīng)費(fèi)緊張或不夠重視，勢必采取根據(jù)經(jīng)費(fèi)總量來確定享受低保人數(shù)的老辦法，離中央“應(yīng)保盡�！钡囊�求仍有距離。

　　6.政策依據(jù)粗糙。目前，我們國家在社會保障的立法方面，整體滯后，具體到社會救助方面，至今尚未出臺（社會救助法），因此，各地在實(shí)施城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度時，也只能各行其是，自成一體。

　　7.社會成員道德風(fēng)險的存在。道德風(fēng)險是保險學(xué)上常用的術(shù)語，指的是與人的品行修養(yǎng)有關(guān)的無形風(fēng)險因素，如詐騙等。在低保領(lǐng)域，由于低保申請和審批的根據(jù)都是感覺性的、成定性上的貧困，因此，也就為一些社會成員虛報收入、騙保等提供了可能性，從而出現(xiàn)了較為普遍的道德風(fēng)險現(xiàn)象。騙保等道德風(fēng)險的存在，勢必傷害應(yīng)保對象的利益，浪費(fèi)國家和社會的有限資源。而要預(yù)防道德風(fēng)險的發(fā)生，根本途徑是在低保制度中引入經(jīng)濟(jì)調(diào)查制度。

　　根據(jù)以上分析，我們可以這樣講，最低生活保障線的制定固然較難，但這是一項(xiàng)由專家和專業(yè)工作者在一定的時間內(nèi)集中完成、短期內(nèi)不用更改的可謂“一勞長逸”的工作，而低保對象的調(diào)查、審批等工作卻是常規(guī)性的、繁瑣的、具體的、大量的，需要更多的專業(yè)、半專業(yè)人員去承擔(dān)，雖然我們暫時不具備這樣的人員條件和客觀環(huán)境，但我們沒有理由以此為開脫，而只有想辦法改進(jìn)工作方法。

　　具體采講，當(dāng)前應(yīng)采取近期和長期相結(jié)合的對策，近期著重解決當(dāng)前突出的、難度較低的問題；遠(yuǎn)期則力爭從根本上全面、徹底地建立經(jīng)濟(jì)調(diào)查制度，完善最低生活保障制度，具體建議如下：

　　1.建立基層專門的最低生活保障機(jī)構(gòu)。當(dāng)前，社會保障機(jī)構(gòu)進(jìn)社區(qū)并在各街道辦事處設(shè)立社會保障所（中心）已蔚然成風(fēng)，當(dāng)然，這里的社會保障實(shí)際上只是社會保險，但是勞動保障系統(tǒng)的這種做法民政系統(tǒng)完全可以效法，而且更為必要，因?yàn)榈捅３袚?dān)著社會保障網(wǎng)最后一道防線的重任，具體可以在街道設(shè)立最低生活保障中心或所，由街道出專人組建，隸屬區(qū)（市）民政局管轄，并接受其業(yè)務(wù)指導(dǎo)，承擔(dān)本社區(qū)的低保調(diào)查、初步審核、上報、發(fā)放和動態(tài)管理等工作。

　　2.引進(jìn)、聘用專業(yè)人才，培訓(xùn)現(xiàn)有的工作人員。目前，我國各類院校開設(shè)勞動與社會保障、社會工作等與最低生活保障制度直接對口的專業(yè)有200多家，本科、�？�、中專層次皆有（我省就有20家左右），每年畢業(yè)的學(xué)生約有七、八千人，專科和中專層次的畢業(yè)生既可勝任，又具有較強(qiáng)的穩(wěn)定性，因此可成為該項(xiàng)工作的主力軍；此外，對過渡時期的工作人員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)也是非常必要的。

　　3.不斷完善低保政策，包括低保中請的具體程序、細(xì)則、操作辦法等，并逐步推動（社會救助法）的出臺。

　　4.確立根據(jù)亭受低保人數(shù)而下?lián)芙?jīng)費(fèi)的合理辦法，建立專項(xiàng)的低�；�金。

　　5.積極推進(jìn)信用經(jīng)濟(jì)體制的建立。不建立信用經(jīng)濟(jì)體制，即便是加入WTO也仍然難以和國際市場接軌，妨礙具有中國特色的市場經(jīng)濟(jì)的確立與完善。對此，在十六大有關(guān)的決議中，中央已予以高度的重視，并有相應(yīng)的決策出臺。相信，信用經(jīng)濟(jì)體制的建立，勢必為經(jīng)濟(jì)調(diào)查制度的實(shí)施創(chuàng)造良好的主客觀條件。

　　綜上所述，由于各種主客觀原因，使我國在建立城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度的過程當(dāng)中，一方面借鑒了西方的一些做法，如劃定最低生活保障線，并據(jù)此確定是否予以救助；另一方面又未能在一些關(guān)鍵環(huán)節(jié)上運(yùn)用經(jīng)濟(jì)調(diào)查的科學(xué)方法，使傳統(tǒng)的城市社會救濟(jì)制度的改革不夠徹底，不同程度地妨礙了該項(xiàng)制度的完善，如不予改進(jìn)，勢必對下一步農(nóng)村最低生活保障制度的建立產(chǎn)生負(fù)面的影響，因此，筆者呼吁有關(guān)部門密切關(guān)注并及時改進(jìn)。