現(xiàn)行制度設(shè)計(jì)思路養(yǎng)老保險(xiǎn)是黨和國(guó)家為保障職工因年老喪失勞動(dòng)能力退休后的基本生活而建立的一種社會(huì)保險(xiǎn)制度。這一制度的物質(zhì)基礎(chǔ)是建立在統(tǒng)籌基金上，如果基金的收支出現(xiàn)“缺口”，那整個(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度大廈有可能出現(xiàn)坍塌的危險(xiǎn)。而目前，“缺口”問(wèn)題已相當(dāng)嚴(yán)重了。那么，造成這一局面，究竟是“收”的方面原因，還是“支”的方面原因，是當(dāng)初制度設(shè)計(jì)上有缺陷，還是具體操作層面有問(wèn)題，是基金收支的周期性、體制性等歷史原因造成的，還是由基金收支的結(jié)構(gòu)性和轉(zhuǎn)軌性等現(xiàn)實(shí)原因造成的？這里，筆者結(jié)合目前的工作實(shí)際，對(duì)此作一番探討。

　　現(xiàn)行制度設(shè)計(jì)思路

　　養(yǎng)老基金部分積累的混合型社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體制，逐步由企業(yè)向部分個(gè)人積累過(guò)渡，最后由國(guó)家、用人單位及個(gè)人三方負(fù)擔(dān)的現(xiàn)行的社會(huì)保險(xiǎn)制度。

　　首先，在養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的籌集方式上，堅(jiān)持的是“收支平衡”的原則，即籌集的基金與按規(guī)定需要支付的費(fèi)用，要有一個(gè)大體平衡的關(guān)系。始終掌握“兩個(gè)平衡”，一種是“橫向平衡”，即當(dāng)年（或近幾年）內(nèi)提取的基金總和應(yīng)與其所需支付的費(fèi)用總和保持平衡。這是一種直觀的，著眼于近期的理解，容易為人們所接受。另一種是“縱向平衡”，即對(duì)某個(gè)參加保險(xiǎn)的職工，其在全部繳費(fèi)期間所提取的基金總和（包括銀行利息和基金運(yùn)營(yíng)利潤(rùn)）應(yīng)與其在全部享受養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇期間所需支付的費(fèi)用總和保持平衡。這是一種專業(yè)性較強(qiáng)，著眼于未來(lái)的理解，在建立保險(xiǎn)制度的初期往往被人們所忽視。我國(guó)目前選擇并實(shí)施的是養(yǎng)老基金部分積累式，又叫“階梯式或部分基金式”，人們通常所說(shuō)的混合式。這種基金模式兼顧了完全積累制（又叫基金式總平均保險(xiǎn)式）和現(xiàn)收現(xiàn)付制（也叫納稅式或非基金式）的各自優(yōu)點(diǎn)。一是保險(xiǎn)費(fèi)率10年、15年、20年的階梯上不變，只有在期末進(jìn)入新的階梯時(shí)才作調(diào)整，階段的時(shí)間不長(zhǎng)，容易預(yù)測(cè)；二是保險(xiǎn)費(fèi)率介于前兩種基金模式之間，不會(huì)超過(guò)交費(fèi)者的承受能力，容易被人接受；三是積累金不會(huì)太多，能為金融市場(chǎng)所吸收；四是投資增值工作量不大，有利于集中精力搞好社會(huì)保險(xiǎn)專業(yè)工作。

　　第二，在選定“部分積累”的混合型基金方式后，改變了以前“以收定支”的社會(huì)企業(yè)統(tǒng)籌原則，按照“以支定收”、“略有積累”的原則，經(jīng)過(guò)測(cè)算確定提取費(fèi)率，建立專項(xiàng)基金。主要是根據(jù)“個(gè)別事象的發(fā)生可能是不規(guī)則的，偶然的不可預(yù)知的，但若集合眾多同類事物來(lái)觀察，則具有相當(dāng)?shù)囊?guī)律性，即集合眾多事物時(shí)，偶然性則變?yōu)楸厝恍浴边@一大效法舅0，算出各種年齡段出現(xiàn)的概率大小，由此得以計(jì)算出合理的保險(xiǎn)費(fèi)串和保險(xiǎn)費(fèi)。主要是將其定量化并確定五個(gè)“基礎(chǔ)率”。即預(yù)測(cè)死亡率（通過(guò)編制全社會(huì)的生命表測(cè)出）、預(yù)定退休率（由職工隊(duì)伍的年齡結(jié)構(gòu)決定）、預(yù)定工資率（由今后工資變化的趨勢(shì)決定）、預(yù)定新增就業(yè)率（由勞動(dòng)力資源和就業(yè)狀況決定）和預(yù)定利率（由資金管理和運(yùn)用的條件決定）。此外，為了使退休金的長(zhǎng)期支付不致受物價(jià)上漲的影響，還應(yīng)預(yù)測(cè)一定時(shí)期內(nèi)的物價(jià)指數(shù)或生活費(fèi)指數(shù)。這五個(gè)“基礎(chǔ)率”確定之后，就可以對(duì)未來(lái)各年度所需支付的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用進(jìn)行預(yù)測(cè)，再根據(jù)養(yǎng)老基金收支平衡的原則確定出我國(guó)工資總額的保險(xiǎn)基金提取率為15.75％�？紤]到略有盈余，提高基金提取率為20％；個(gè)人帳戶為11％，其中個(gè)人交費(fèi)串為4％—8％。

　　第三，再看確定待遇給付條件。首先規(guī)定有年齡條件，當(dāng)時(shí)我國(guó)在規(guī)定退休養(yǎng)老年齡方面只考慮到三點(diǎn)，一是勞動(dòng)者體質(zhì)情況，多大年齡開(kāi)始顯現(xiàn)出智力和體力的衰退，以致影響勞動(dòng)效果；二是勞動(dòng)資源的豐欠情況，如何保證生產(chǎn)對(duì)勞動(dòng)力的需要；三是提供養(yǎng)老金與享受養(yǎng)老金的人口對(duì)比情況，兩者如何保持平衡。領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡的確定，直接影響著勞動(dòng)力的安排，直接影響?zhàn)B老金的計(jì)劃，預(yù)算、決算和養(yǎng)老金基金的收支平衡。再者，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)金的給付，除了年齡條件之外，還有交費(fèi)、就業(yè)（工齡）和要求按月支付，避免一次性的支付等問(wèn)題。目前我國(guó)對(duì)離退休老人的養(yǎng)老金的支付辦法是“老人”（改革前參加工作且退休的）老辦法，“中人”（改革前參加工作、改革后退休的）中辦法和“新人”（改革后參加工作且退休的）新辦法。通用的是以工資為基礎(chǔ)，按照一定比例計(jì)算，管它叫“報(bào)酬比例”，它強(qiáng)調(diào)給付與工資相關(guān)的理論，即養(yǎng)老金根據(jù)工齡長(zhǎng)短、交納保險(xiǎn)費(fèi)的多少來(lái)確定，有利于保持退休人員在退休前已形成的生活水平，體現(xiàn)了勞動(dòng)貢獻(xiàn)大小，也有利于鼓勵(lì)職工積極勞動(dòng)和繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)。

　　制度設(shè)計(jì)的缺陷導(dǎo)致基金缺口

　　一是退休年齡偏低。我國(guó)現(xiàn)行遵行的企業(yè)職工退休年齡條件是國(guó)務(wù)院在1978年發(fā)布的104號(hào)文件規(guī)定的，勞動(dòng)和社會(huì)保障部在[1999]8號(hào)文件中又對(duì)該文件作了重申。在過(guò)去相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，104號(hào)文件所規(guī)定的包含退休年齡在內(nèi)的一套退休制度，一直沿續(xù)到現(xiàn)在。一是這種計(jì)劃經(jīng)濟(jì)背景下規(guī)定企業(yè)職工退休年齡，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以及我國(guó)改革開(kāi)放二十多年來(lái)飛速發(fā)展的客觀現(xiàn)狀間凸現(xiàn)出了明顯的不協(xié)調(diào)，并且這種不協(xié)調(diào)已經(jīng)影響到新制度正常運(yùn)行。二是隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入和國(guó)民經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，根據(jù)國(guó)有企業(yè)改革中人員安置任務(wù)比較重的實(shí)際情況，國(guó)務(wù)院規(guī)定對(duì)“優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)”試點(diǎn)城市的國(guó)有破產(chǎn)工業(yè)企業(yè)中距法定退休年齡不足5年的職工，以及對(duì)有壓錠任務(wù)的紡織業(yè)中符合規(guī)定的下崗職工都可提前退休，使離退休人員隊(duì)伍迅速擴(kuò)大。三是非因公喪失勞動(dòng)能力后提前退休政策受到日益明顯的挑戰(zhàn)。近年出現(xiàn)大批“假病歷”、“假特殊工種”的現(xiàn)象，不能不歸因于當(dāng)初制度設(shè)計(jì)時(shí)把他們的生活保障納入了養(yǎng)老保險(xiǎn)的保障體系所產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)的結(jié)果。

　　鑒此種種，筆者認(rèn)為退休年齡之所以是退休制度的一個(gè)非常重要的變量，不僅僅是因?yàn)樗�加劇了勞�?dòng)力市場(chǎng)的供需矛盾，造成大量人力資源浪費(fèi)，更為嚴(yán)重的是使我國(guó)加速進(jìn)入老齡化社會(huì)，職工養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)年限大大縮短，而領(lǐng)取養(yǎng)老金的時(shí)間大大提前，這對(duì)本已捉襟見(jiàn)肘的養(yǎng)老保險(xiǎn)造成沉重的負(fù)擔(dān)和沖擊。

　　二是待遇水平偏高。我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇政策是“低水平、廣覆蓋”的基本養(yǎng)老“溫飽型”的，當(dāng)初設(shè)計(jì)的是60％的替代水平與現(xiàn)行的絕大部分地區(qū)的90％的替代水平距離較大。形成這種結(jié)果的原因一是隨著工資制度改革的進(jìn)行，一些實(shí)行崗位技能工資的地區(qū)和企業(yè)，養(yǎng)老金的計(jì)發(fā)基數(shù)迅速提高；二是一些地區(qū)競(jìng)相攀比，將“活工資”的動(dòng)態(tài)部分也計(jì)人職-1-32資總額，隨意“集體膨脹”計(jì)發(fā)基數(shù)，三是對(duì)“統(tǒng)帳結(jié)合前”、“建國(guó)前”等部分職工按老辦法計(jì)算待遇時(shí)回報(bào)高（基數(shù)高、統(tǒng)籌項(xiàng)目繁多、幅度大），值得提出的是老革命（老紅軍、抗日、抗美援朝人土等）當(dāng)初為革命付出很大，理應(yīng)得到晚年高回報(bào)，筆者認(rèn)為不應(yīng)用企業(yè)基金轉(zhuǎn)付優(yōu)撫待遇。四是改革前參加工作，改革后退休的人員養(yǎng)老金待遇計(jì)發(fā)設(shè)計(jì)不合理，計(jì)算過(guò)渡性養(yǎng)老金部分的計(jì)算指數(shù)用的是個(gè)人繳費(fèi)與當(dāng)?shù)厣鐣?huì)平均工資相比值出來(lái)的，出現(xiàn)分子大分母小，得出指數(shù)高。而這種指數(shù)的得出與年限相分離，與年限長(zhǎng)短無(wú)關(guān)，只考慮到即時(shí)交費(fèi)程度，沒(méi)考慮交費(fèi)積累額多少；五是對(duì)“新人”退休金的個(gè)人帳戶部分計(jì)發(fā)，應(yīng)按個(gè)人實(shí)交的積累額多少，不應(yīng)按個(gè)人帳戶的積累額多少來(lái)計(jì)發(fā)，其中1／120繳費(fèi)系數(shù)的設(shè)置也有待探討（如十年余命與實(shí)際平均余命根本不相符）。據(jù)2001年度，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布全國(guó)企業(yè)離退休人員達(dá)3165萬(wàn)，比上年增長(zhǎng)5.1％，月人均養(yǎng)老金達(dá)556元，比上年度增長(zhǎng)7.8％；如按繳費(fèi)率為20％，退休年齡不變，隱性債務(wù)為87.7億；對(duì)中老年職工的歷史負(fù)債在2萬(wàn)億以上。有關(guān)專家推測(cè)，我國(guó)退休年齡每提前一年，統(tǒng)籌基金可減收40億，增支160億；反之則減緩資金缺口200億。

　　三是人口老齡化提前到來(lái)。在進(jìn)入本世紀(jì)，我國(guó)60歲和65歲以上人口分別占到全部人口的 10％和7％，被認(rèn)為是我國(guó)人口老齡化進(jìn)入一個(gè)新階段。據(jù)測(cè)算，我國(guó)老年人在2015年前后將高達(dá) 2億，在上世紀(jì)二十年代到四十年代我國(guó)老年人口，由一直占世界人口的1／5逐步提高到1／4.在老齡化高峰時(shí)我國(guó)老年人將在4億以上，占全國(guó)人口的25％，其中80歲及以上高齡老人（估計(jì)為 2050年）達(dá)1億，占60歲以上老年人的1／5以上。然而，我國(guó)今天國(guó)民經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)總值只占世界的 3.8％，卻要負(fù)擔(dān)著世界20％的老人，乃至1／ 4（25％）的老人。我國(guó)在職職工與退休職工的比例是：2000年為5：1、2001年為4.1：1；預(yù)測(cè)2020年為2.2：1，2030年下降為1.8：1.離退休人員數(shù)量的快速增長(zhǎng)，造成養(yǎng)老金快速付出，另一方面退出勞動(dòng)崗位和斷保、未參保人員增多，這樣一來(lái)就導(dǎo)致老年人贍養(yǎng)系數(shù)不斷上升；再加上欠繳養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)及繳費(fèi)基本數(shù)偏低等問(wèn)題，更使得養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的征繳存在很大壓力，因而導(dǎo)致養(yǎng)老金的需求和生產(chǎn)缺口必然越來(lái)越大。

　　實(shí)際運(yùn)行產(chǎn)生的問(wèn)題導(dǎo)致基金缺口

　　一是覆蓋面窄。我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，與之相適應(yīng)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，實(shí)施范圍限定在公有制單位，主體構(gòu)成是國(guó)有企業(yè)。自上世紀(jì)八十年代中期開(kāi)始，養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋范圍逐步由國(guó)有單位擴(kuò)大到城鎮(zhèn)集體單位，由公有制擴(kuò)大到非公有制單位。特別是從上世紀(jì)九十年代末期開(kāi)始，全國(guó)各地才集中精力擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋面。目前，一般縣市大多數(shù)非公有經(jīng)濟(jì)及其從業(yè)人員未納入覆蓋范圍，整個(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金達(dá)不到應(yīng)有的“大數(shù)法則”規(guī)模，削弱了養(yǎng)老保險(xiǎn)固有的互助互濟(jì)功能。

　　二是繳費(fèi)基數(shù)不實(shí)。實(shí)踐證明，這幾年全國(guó)各地普遍存在“當(dāng)?shù)仄髽I(yè)參保職工的平均繳費(fèi)工資”因工資支付和企業(yè)主觀行為上的大量非正常化，導(dǎo)致繳費(fèi)工資總額小于統(tǒng)計(jì)工資總額，更小于實(shí)際工資總額。不僅極大地減少基金收入，降低了基金的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，損害了社會(huì)保險(xiǎn)的嚴(yán)肅性，直接損害了廣大職工的合法權(quán)益，更為嚴(yán)重的是將不可避免地影響社會(huì)保險(xiǎn)制度的深化改革，極大地造成了企業(yè)與企業(yè)之間，職工與職工之間的心理不平衡，挫傷了企業(yè)與職工的繳費(fèi)積極性。

　　三是基金收繳率不高。據(jù)2001年和2002年國(guó)家勞動(dòng)和社會(huì)保障部公布的數(shù)字來(lái)看，全國(guó)企業(yè)欠繳基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)達(dá)千萬(wàn)元以上的就有20余家。其主要原因是參保國(guó)有企業(yè)老化，企業(yè)普遍經(jīng)濟(jì)效益不好，困難企業(yè)較多，客觀上無(wú)力支付職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)；在較好企業(yè)單位中，有部分法人代表認(rèn)為離退休人員養(yǎng)老基金是由地稅征收，養(yǎng)老金是由社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)發(fā)放，對(duì)參保費(fèi)征繳該抵就抵、該拒則拒，也沒(méi)有退休老人找麻煩。鉆社會(huì)保險(xiǎn)優(yōu)惠的政策空子，月月基金扣除在稅前列支，在多家銀行開(kāi)設(shè)帳戶，實(shí)際上少繳或不交納，嚴(yán)重挪用社會(huì)保險(xiǎn)基金。二是部分企業(yè)借改革、改制之機(jī)，將下崗職工，老弱病殘人員當(dāng)包袱甩給原企業(yè)，使原企業(yè)成為“空殼”，職工的保費(fèi)收繳無(wú)著落。三是相當(dāng)部分國(guó)有企業(yè)，也是目前投保的絕對(duì)部分企業(yè)，改制重組時(shí)資不抵債，被迫破產(chǎn)。按照 （破產(chǎn)法）規(guī)定企業(yè)所欠職工社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)被列為第一清償順序，并在進(jìn)行資產(chǎn)清償時(shí)應(yīng)為該企業(yè)離退休人員留足十年的養(yǎng)老金。然而在實(shí)際執(zhí)行中，由于資產(chǎn)變現(xiàn)難，或不能變現(xiàn)等原因，欠繳的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)和預(yù)留的養(yǎng)老基金實(shí)際上是一筆空帳，留給的是一片荒涼的土地和破舊的廠房。最后是近幾年投保職工流失嚴(yán)重，他們衣食維持艱難，生活無(wú)著，還哪有能力來(lái)繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)？

　　四是統(tǒng)籌層次低。我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作開(kāi)展十幾年來(lái)，大多數(shù)地方還是實(shí)行的以縣（市）為統(tǒng)籌單位，社會(huì)統(tǒng)籌層次較低。由于縣級(jí)統(tǒng)籌范圍小，基金實(shí)力弱，很難抵御大的風(fēng)險(xiǎn)。其二，這種低層次的統(tǒng)籌方式不能在較大范圍（或全省全國(guó)）內(nèi)實(shí)現(xiàn)基金的調(diào)劑使用，平衡各地區(qū)的苦樂(lè)不均，有效地達(dá)到分散風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)基金支付能力的目的，同時(shí)也不可能合理安排基金積累。其三，由于管理、決策層次較低，以及地方利益的驅(qū)動(dòng)，容易導(dǎo)致部分養(yǎng)老基金被當(dāng)?shù)卣�策或有關(guān)部分?jǐn)D占、挪用和造成基金嚴(yán)重流失。

　　五是基金增值效率不高。首先，我國(guó)目前存在的是社會(huì)保險(xiǎn)基金管理體制不順，基金管理機(jī)構(gòu)獨(dú)立操作性不強(qiáng)，基金管理不集中。地方財(cái)政與社會(huì)保險(xiǎn)部門對(duì)監(jiān)督和管理基金的手段相脫節(jié)，配合不順，對(duì)逐步形成一定規(guī)模的沉淀基金管理不善，使用不當(dāng)，擠占挪用時(shí)有發(fā)生，使基金的安全完整性受到損害。再者，基金增值效率普遍低，特別是近年國(guó)家一再下調(diào)存款利率，致使基金增值率下降，收益下滑。風(fēng)險(xiǎn)投資又不敢冒險(xiǎn)，怕出問(wèn)題，寧愿貶值也不敢啟動(dòng)。這幾年社會(huì)保險(xiǎn)基金增值遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上貨幣的增幅上揚(yáng)。盤(pán)活國(guó)有資產(chǎn)充實(shí)積累，在短期內(nèi)可以看到基金增長(zhǎng)，但這種方式只是一次性投資的短期行為，對(duì)基金持續(xù)增長(zhǎng)率起不到作用。況且國(guó)有資產(chǎn)變現(xiàn)大多記的是一筆空帳，真正變現(xiàn)進(jìn)入基金的，那也是評(píng)估價(jià)價(jià)高而低價(jià)拋出的“虧損”變現(xiàn)，真正是“賒�！睂ｍ�(xiàng)實(shí)物變現(xiàn)資金。

　　六是基金積累過(guò)程短。我國(guó)二十世紀(jì)八十年代中期，單位從參加養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌開(kāi)始，退休人員的養(yǎng)老金就由統(tǒng)籌基金支付，當(dāng)時(shí)面窄、項(xiàng)目少、比例低，沒(méi)有把握基金積累的黃金時(shí)期，而同期政府根本沒(méi)有對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投入。隨著社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的優(yōu)越性在企業(yè)深化改革過(guò)程中逐步顯現(xiàn)出來(lái)，一部分未參保的國(guó)有企業(yè)急于消除大批的待退職工，轉(zhuǎn)嫁企業(yè)效益下滑的危機(jī)，將企業(yè)負(fù)擔(dān)實(shí)際上轉(zhuǎn)化為社會(huì)保險(xiǎn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)承擔(dān)。特別是在企業(yè)改組改制期間，一些事業(yè)性（企業(yè)化管理）的單位，從轉(zhuǎn)制之月開(kāi)始繳費(fèi)，以前年度無(wú)力補(bǔ)繳，視同繳費(fèi)，離退休人員的基本養(yǎng)老金納入統(tǒng)籌基金支付，原來(lái)由財(cái)政負(fù)擔(dān)的部分費(fèi)用同樣轉(zhuǎn)由社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金負(fù)擔(dān)，更加重了基金支出的壓力。而一方面要兌現(xiàn)已退休的“老人”的全部基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金和已部分退休的“中人”的社會(huì)性養(yǎng)老金，另一方面去化解企業(yè)欠繳的問(wèn)題，這顯然并非是新制度造成的，而是在新、舊養(yǎng)老保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)型中因計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代中老年職工缺乏養(yǎng)老金積累而形成的歷史欠帳造成的。