摘要：分別從經(jīng)濟(jì)資源、政治資源、文化資源變遷的角度論述了中國(guó)安全閥機(jī)制——社會(huì)保障先天不足的成固。認(rèn)為中等收入群體的發(fā)育緩慢、精英群體的責(zé)任缺夾、政府自主性的降低、國(guó)民心理預(yù)防能力的下降等等因素是社會(huì)保障瓶頸的重要致因。并提出了解決問(wèn)題的思路。

　　社會(huì)保障作為國(guó)家一項(xiàng)基本制度安排從來(lái)就不應(yīng)該也不可能被忽視。而正如智利的社會(huì)保險(xiǎn)私營(yíng)化是在20世紀(jì)80年代軍人執(zhí)政的背景下出現(xiàn)，美國(guó)迄今仍有3000多萬(wàn)人缺乏必要的醫(yī)療保障一樣，任何脫離本國(guó)的時(shí)代背景而妄論社會(huì)保障的制度安排都是非理性、非實(shí)證的。

　　自從米歇爾（�？拢┳鳛楹蟋F(xiàn)代思想家首次提出“斷裂”觀(guān)念至今，斷裂時(shí)代成為論證我國(guó)當(dāng)今社會(huì)結(jié)構(gòu)形態(tài)的最常用詞。斷裂的真正含義是，社會(huì)制度框架已經(jīng)不能容納這些破碎的部分，沒(méi)有辦法把它們連為一體了。在特定的時(shí)代背景下，作者企圖運(yùn)用社會(huì)資源變遷作為分析手段來(lái)揭示分裂時(shí)代下社會(huì)保障制度發(fā)生危機(jī)的致因，從而提出解決對(duì)策。

　　一、社會(huì)資源變遷及社會(huì)保障瓶頸的成因分析

　　根據(jù)孫立平先生對(duì)于中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)演變新趨勢(shì)的劃分，20世紀(jì)90年代中期應(yīng)是一個(gè)界值，中國(guó)社會(huì)資源的配置在這一時(shí)點(diǎn)前后發(fā)生了微妙的變化。改革伊始至90年代中期，社會(huì)資源由國(guó)家計(jì)劃控制的極度“匱乏”狀態(tài)進(jìn)入到開(kāi)放的改革狀態(tài)，無(wú)疑會(huì)具有一種財(cái)富增長(zhǎng)和資源擴(kuò)散的“普惠”效應(yīng)，最明顯的表現(xiàn)就是弱勢(shì)群體在改革中受益，社會(huì)中最貧困階層的收入和生活得到改善。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制增加了農(nóng)民收入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)消化了大量剩余勞動(dòng)力。在城市，一些事實(shí)上處于失業(yè)狀態(tài)的人們被吸納入個(gè)體經(jīng)營(yíng)的圈子，經(jīng)濟(jì)收入的提高部分彌補(bǔ)了身份上的差次，并進(jìn)而促進(jìn)人們思想觀(guān)念的多元化。90年代中期以來(lái)，隨著轉(zhuǎn)軌所需要的消化成本日益顯性化且分擔(dān)不均，社會(huì)分層中的中間層被分化的兩極嚴(yán)重抽離，大量的貧弱人群成為成本的主要承擔(dān)者并游離于體制之外，相應(yīng)的社會(huì)保障制度安排缺位，進(jìn)而引起了社會(huì)結(jié)構(gòu)的全方位斷裂。以社會(huì)資源的變遷考量這種變化，無(wú)疑是最為有效的論證途徑。

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　　具體表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)資源、政治資源、文化資源等等的重新配置上。

　　1.經(jīng)濟(jì)資源重新積聚。2000年至今，在世界經(jīng)濟(jì)普遍走低的背景下，我國(guó)卻維持了8％的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度。大城市特別是沿海開(kāi)放城市在吸納大量社會(huì)財(cái)富的同時(shí)擁有了經(jīng)濟(jì)資源的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。胡鞍鋼教授指出，上海、廣州、江浙等開(kāi)放城市占有了我國(guó)近 80％的經(jīng)濟(jì)資源，而其中不足10％的富裕群體擁有50％的儲(chǔ)蓄和現(xiàn)金。然而，從經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)發(fā)展的關(guān)系來(lái)看，社會(huì)公平并沒(méi)有隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而得以體現(xiàn)，相反，宏觀(guān)繁榮與微觀(guān)不景氣形成鮮明對(duì)照，經(jīng)濟(jì)資源配置嚴(yán)重不均，這表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

　　第一，經(jīng)濟(jì)資源積聚的速度與規(guī)模效應(yīng)越明顯，貧富差距越明顯。胡鞍鋼教授分析說(shuō)，近十年來(lái)，居民儲(chǔ)藏額增長(zhǎng)了十倍。然而，高低收入戶(hù)的收入差距卻愈來(lái)愈大，1996年城鎮(zhèn)最高收入戶(hù)與最低收入困難戶(hù)人均年收入的相對(duì)差距為4.1倍，到2000年擴(kuò)大為5.7倍，前者增加了4140.1元，后者僅增加了107.9元，前者為后者的38倍。2001年度 （福布斯）排名顯示：在2000年，中國(guó)最富有的前50名富豪的財(cái)富之和為100億美元。而另外一個(gè)讓人難過(guò)的景象是：2000年度，陜西、寧夏、青海、云南、甘肅、貴州六省區(qū)的年純收人為1464元。也就是說(shuō)，50個(gè)中國(guó)富豪的資產(chǎn)，相當(dāng)于5000萬(wàn)中國(guó)農(nóng)民的年純收入；而300萬(wàn)個(gè)百萬(wàn)富豪的資產(chǎn)，則相當(dāng)于9億中國(guó)農(nóng)民2年的純收入。

　　第二，貧富差距現(xiàn)象中，最?lèi)毫拥囊环N結(jié)果出現(xiàn)，即被拋人底層的是大多數(shù)社會(huì)成員，作為社會(huì)機(jī)制供血者、本應(yīng)為數(shù)最多的中等收入群體難以發(fā)育。首先，在城市，失業(yè)者和隱性失業(yè)者已經(jīng)越來(lái)越引人注目。改革以前，國(guó)企職工無(wú)疑是當(dāng)時(shí)中國(guó)社會(huì)數(shù)量最為龐大的典型中等收入群體。90年代中期以后，隨著經(jīng)濟(jì)資源的重新積聚，作為被轉(zhuǎn)制成本所消化的隱性失業(yè)人員顯性化，喪失了以前賴(lài)以生存的穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)資源，從而淪為城市社會(huì)的底層。此外，從農(nóng)村中游離出來(lái)并且不被城市所吸納的人員也被納人這個(gè)群體。其次，在農(nóng)村和小城鎮(zhèn)，曾一度被視為“異軍突起”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)紛紛落馬。勞動(dòng)力資源被城市經(jīng)濟(jì)資源積聚的吸引力拉出本地區(qū)，形成了這部分地區(qū)的“空殼狀態(tài)”，在實(shí)際意義上使這部分地區(qū)成為邊緣地帶。

　　2.政治資源的重新積聚。政治資源的重新積聚是伴隨著強(qiáng)勢(shì)精英群體的形成而產(chǎn)生的，這實(shí)際上就是體制外精莢和體制內(nèi)精英由對(duì)立到對(duì)話(huà)再到整合的過(guò)程。90年代中期，隨著體制轉(zhuǎn)軌的明朗化，雙方在復(fù)雜的沖撞磨合中找到了趨同的利益目標(biāo)，從而形成了“較為穩(wěn)定的話(huà)語(yǔ)平臺(tái)”，雙方聯(lián)盟的基礎(chǔ)顯露。近年來(lái)，全球化浪潮在多元思維方式的推動(dòng)下日益消彌了個(gè)體之間的異質(zhì)性，一些官員或有極強(qiáng)官方背景的人變?yōu)樯倘�，而另外一些有極強(qiáng)經(jīng)濟(jì)背景的人（國(guó)有企業(yè)老總、私營(yíng)民營(yíng)企業(yè)主等等）則積極尋求政治身份，從而促成了體制內(nèi)精英與體制外精英的聯(lián)姻，強(qiáng)勢(shì)精莢群體最終形成。這種包含有政治精英的聯(lián)盟對(duì)于政治資源的偏好是具有天然內(nèi)生性的，而僅此就難以阻止政治資源重新積聚的強(qiáng)大趨勢(shì)。不難看出，這種政治資源積聚過(guò)程的尋租性與求租性就決定了社會(huì)政策制定與實(shí)施過(guò)程中受眾人群的損益不均。廣大弱勢(shì)群體很容易被排除在制度安排之外。

　　3.在作者的研究中，一個(gè)反常的現(xiàn)象不能不被提出，與社會(huì)資源（經(jīng)濟(jì)資源、政治資源）的變遷趨勢(shì)（由擴(kuò)散到積聚）相左的一個(gè)現(xiàn)象是：與經(jīng)濟(jì)資源、政治資源屬于同一社會(huì)結(jié)構(gòu)下的文化軌跡卻表現(xiàn)出了由積聚到擴(kuò)散的反規(guī)律運(yùn)行態(tài)勢(shì)。

　　改革以前，社會(huì)成員在共同的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)和道德規(guī)范架構(gòu)下，表現(xiàn)出驚人的主流文化趨同性與集中性。不得不承認(rèn)，那時(shí)思想文化領(lǐng)域的社會(huì)整合難度是不存在的。而隨著經(jīng)濟(jì)資源和政治資源的集中，我們驚異地發(fā)現(xiàn)，在我們同一個(gè)社會(huì)中，在社會(huì)的不同部分當(dāng)中，幾乎是完全不同時(shí)代的東西，共存在我們的社會(huì)里。赤貧與高消費(fèi)、封建迷信與后現(xiàn)代等等尷尬地交織在一起。主流文化的缺位、精神信仰的危機(jī)（法輪功歪理邪說(shuō)猖獗一時(shí)）、信任危機(jī)（打假與反腐�。┮殉蔀槲覀冞@個(gè)時(shí)代的高頻語(yǔ)詞。這一反常現(xiàn)象或許可以成為我們解釋斷裂時(shí)代的又一佐證。

　　（二）社會(huì)保障瓶頸的成固分析

　　現(xiàn)代意義上的社會(huì)保障被作為一項(xiàng)基本人權(quán)，具有一種保障雙重需求（生理、心理）的安全閥功能。社會(huì)學(xué)代表人物之一科塞認(rèn)為，安全閥制度可以消解或釋放沖突，沒(méi)有安全閥制度或安全閥制度不完備的社會(huì)結(jié)構(gòu)，都是僵化的社會(huì)結(jié)構(gòu)，因而也是潛伏危機(jī)的社會(huì)結(jié)構(gòu)。通過(guò)對(duì)于我國(guó)社會(huì)資源變遷中的社會(huì)結(jié)構(gòu)分析，排除現(xiàn)已確立的統(tǒng)帳結(jié)合保障模式本身的優(yōu)劣因素，我們并不難發(fā)現(xiàn)中國(guó)社會(huì)保障難以形成突破的成因。

　　1.中等收入群體的長(zhǎng)期短缺和難以發(fā)育是中國(guó)社會(huì)保障瓶頸的成因之一。從上面社會(huì)資源變遷的分析可知，少部分的人積聚了大部分的經(jīng)濟(jì)資源，在成就了少量富人的同時(shí)，卻也衍生了大部分的弱勢(shì)群體。在人口總量確定的前提下，處于中間層的中等收入群體的稀缺是不言而喻的，其發(fā)育的難度也是顯而易見(jiàn)的�？疾橹袊�(guó)的社會(huì)結(jié)構(gòu)，也就是一種中下層偏大、中間層較小的“金字塔型”結(jié)構(gòu)。據(jù)中國(guó)社科院社會(huì)學(xué)所陸學(xué)藝教授計(jì)算，我國(guó)中等收入群體約占就業(yè)人口的18％，而發(fā)達(dá)國(guó)家的這一比例一般在40％以上，兩者相差一倍還不止。對(duì)比西方國(guó)家健全的社會(huì)保障體系，無(wú)論采取何種保障模式（基金制、半基金制亦或現(xiàn)收現(xiàn)付制），一個(gè)強(qiáng)大而穩(wěn)定的中等收入群體或稱(chēng)中產(chǎn)階級(jí)始終是社會(huì)保障得以維持和發(fā)展的“供血者”，這也是西方國(guó)家社會(huì)保障制度在起起落落中得以鞏固的原因，若要達(dá)到40％的比例，以我國(guó)今后20年建成全面小康社會(huì)為目標(biāo)，那么我們每年至少要增加1個(gè)百分點(diǎn)的中間群體力量，才能達(dá)到一個(gè)較為穩(wěn)定和消除緊張的社會(huì)群體結(jié)構(gòu)。否則，我國(guó)社會(huì)保障的資金籌集，無(wú)論采取稅或者費(fèi)的方式，都難以形成穩(wěn)定的來(lái)源渠道和合理的制度保證。

　　乙精英群體的責(zé)任缺失是中國(guó)社會(huì)保障瓶頸的成因之二。隨著改革后中國(guó)制度結(jié)構(gòu)的深刻變化，社會(huì)群體結(jié)構(gòu)也發(fā)生了很大變化，以市場(chǎng)為取向的轉(zhuǎn)型必然離不開(kāi)資產(chǎn)、管理、信息、知識(shí)等因素的效用膨脹，因此也完成了中國(guó)精英群體的整合：政治精英、知識(shí)精英、經(jīng)濟(jì)精英及復(fù)合型精英。不可思議的是，在精英群體對(duì)于經(jīng)濟(jì)、政治資源進(jìn)行積聚的過(guò)程中，文化軌跡卻發(fā)生了擴(kuò)散并進(jìn)行斷裂。過(guò)于多元混雜的文化構(gòu)架使得中國(guó)的精英群體沒(méi)有形成統(tǒng)一的規(guī)范、價(jià)值和理念。因此，職業(yè)意識(shí)缺乏、角色感不強(qiáng)逐漸成為中國(guó)精英群體的通病。在這所有因素的催生下，中國(guó)精英群體普遍缺乏相應(yīng)的社會(huì)責(zé)任感。體現(xiàn)在社會(huì)保障權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系中，表現(xiàn)在如下兩個(gè)方面：首先，由于精英群體逃稅漏稅現(xiàn)象的大量存在而間接導(dǎo)致財(cái)富向弱勢(shì)群體轉(zhuǎn)移受阻、受限。有資料顯示，2000年底，占城鄉(xiāng)居民個(gè)人儲(chǔ)蓄總額40％的富有群體所納稅額占全國(guó)個(gè)人所得稅總額的比例還不到10％。而農(nóng)業(yè)人口中享受低保的人數(shù)僅占農(nóng)業(yè)人口的0.36％，占應(yīng)保人數(shù)的12.28％，還有大批農(nóng)民處于社會(huì)保障的真空地帶。其次，大量精英企業(yè)逃避社會(huì)保障繳費(fèi)責(zé)任。據(jù)勞動(dòng)和社會(huì)保障部統(tǒng)計(jì)，截止2001年11月，有絕對(duì)繳費(fèi)能力但仍欠繳養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)1000萬(wàn)元以上的企業(yè)，共33家，其中包括多家已上市的精英企業(yè)。而與之對(duì)應(yīng)的是，在我國(guó)，1999年基金收不抵支的城市已增至25個(gè)，基金缺口187億元，2000年基金缺口350億元。

　　3.政府自主性的降低是中國(guó)社會(huì)保障瓶頸的成因之三。政府自主性即國(guó)家自主性。國(guó)家政府是一種公共管理機(jī)構(gòu)，由于任何社會(huì)都不可能避免各種利益群體的對(duì)立與沖突，因此在進(jìn)行整合與協(xié)調(diào)時(shí)，必須要求有一種相當(dāng)超越性的組織存在。所謂政府的自主性就是表現(xiàn)在這種超越性上。如前所述，90年代中期以后，由于經(jīng)濟(jì)精莢、政治精莢、知識(shí)精英及復(fù)合型精英對(duì)于社會(huì)資源的積聚，難免會(huì)影響整個(gè)社會(huì)政策的制定，由此也導(dǎo)致了國(guó)家政府自主性的明顯下降。這主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：第一，在整個(gè)公共政策的制定上，明顯向精莢群體傾斜，而不是向廣大弱勢(shì)群體傾斜。最明顯的例證就是我國(guó)廣為公眾所詬病的個(gè)稅征收制度，其起征點(diǎn)之低，實(shí)則使中低收人工薪階層成為主要征稅對(duì)象，統(tǒng)計(jì)表明，北京地區(qū)九成以上的個(gè)稅來(lái)自工薪。國(guó)家紀(jì)委經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)陳東琪就說(shuō)，中國(guó)的個(gè)人所得稅制度有“劫貧幫富”的嫌疑，影響了社會(huì)安定，減少了國(guó)家財(cái)政收入。國(guó)家稅務(wù)總局的資料顯示，2001年中國(guó)個(gè)稅收入近996億元，占中國(guó)總稅收的6.6％，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于許多低收人國(guó)家的水平�？上攵�知，如此社會(huì)政策挾制下的財(cái)政收入如何讓國(guó)家承擔(dān)社會(huì)保障最終責(zé)任人的角色。還有就是前一段時(shí)間曾被媒體熱炒的劉曉慶稅案和“福布斯排行榜富豪”納稅事件�！皠�案”其實(shí)在數(shù)年前就已現(xiàn)端倪，歷經(jīng)千難萬(wàn)阻最終塵埃落定，在一定程度上顯示出公共政策對(duì)于富人群體的失控。第二，缺乏有效的社會(huì)政策來(lái)體現(xiàn)公平。社會(huì)政策，是指以公平為理念依據(jù)，以解決社會(huì)問(wèn)題、保證社會(huì)安全、改進(jìn)社會(huì)環(huán)境、增進(jìn)社會(huì)的整體福利為主要目的，以國(guó)家的立法和行政干預(yù)為主要途徑而制定和實(shí)施的一系列行為準(zhǔn)則、措施、法令、條例的總稱(chēng)。社會(huì)政策是社會(huì)公正理念的具體體現(xiàn)。而令我們尷尬的是，我國(guó)的許多社會(huì)政策還沒(méi)能體現(xiàn)或者說(shuō)還未來(lái)得及體現(xiàn)其公正理念。表現(xiàn)在社會(huì)保障改革方面：新制度的建制理念長(zhǎng)期未能找到準(zhǔn)確的定位，公平與效率的關(guān)系在反復(fù)迂回中從一個(gè)極端走向另一個(gè)極端，因此導(dǎo)致長(zhǎng)期試而不定的局面。占我國(guó)人口總數(shù)65％的農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題已經(jīng)日益緊迫，一個(gè)公正規(guī)范的保障體系仍然不能確定。

　　4.國(guó)民心理預(yù)防能力的下降是中國(guó)社會(huì)保障瓶頸的成因之四。與社會(huì)斷裂結(jié)構(gòu)下社會(huì)資源急驟變遷的相對(duì)應(yīng)的是，社會(huì)分層的日益復(fù)雜化與社會(huì)政策的單向性（向富人群體傾斜）共同存在，經(jīng)濟(jì)、政治資源的逐利趨同性與價(jià)值觀(guān)念的多元分散性共同存在。處于這樣一個(gè)多維度而仍在變遷的社會(huì)構(gòu)架中，現(xiàn)實(shí)的復(fù)雜性和未來(lái)的不確定性放大了國(guó)民普遍已有的心理恐慌，并進(jìn)而導(dǎo)致決策的左右搖擺與短期行為。據(jù)作者對(duì)安徽省蚌埠市100名40- 50歲人口所做的訪(fǎng)談式調(diào)查表明，近65％的人對(duì)未來(lái)沒(méi)有信心，集中體現(xiàn)在保障需求的難以滿(mǎn)足上，其中養(yǎng)老和醫(yī)療的風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)最大。

　　二、中國(guó)社會(huì)保障問(wèn)題的對(duì)策研究

　　誠(chéng)然，我國(guó)的社會(huì)保障制度由于我國(guó)的國(guó)情，特別是一些長(zhǎng)期遺留的體制問(wèn)題而難以急驟拓展。但在我國(guó)目前失業(yè)率居高不下、貧富差距進(jìn)一步分化、入世后必須納入新規(guī)則的嚴(yán)峻形勢(shì)下，這更加不應(yīng)該成為我們保障政策長(zhǎng)期試而不定、反復(fù)迂回的借口。實(shí)踐證明，人類(lèi)的進(jìn)步史就是一部試錯(cuò)史，一些明朗化問(wèn)題的長(zhǎng)期積淀必定會(huì)隨著風(fēng)險(xiǎn)的日益擴(kuò)散而使轉(zhuǎn)制成本更加不可收拾。因此，有必要從理性的、負(fù)責(zé)任的角度出發(fā)，對(duì)中國(guó)社會(huì)保障問(wèn)題作出相應(yīng)對(duì)策。

　　1.確立以公平為基本價(jià)值取向的社會(huì)保障理念。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的社會(huì)保障理念并沒(méi)有一個(gè)準(zhǔn)確的定位，而是從一個(gè)極端走向了另一個(gè)極端。改革前，我國(guó)計(jì)劃模式下的高福利、低工資保障政策強(qiáng)調(diào)極端的公平與高度的均衡性。而隨著改革后市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理念的確立，效率替代高度均衡而體現(xiàn)出極端獨(dú)大性。表現(xiàn)在社會(huì)保障的基本定位上，片面強(qiáng)調(diào)為國(guó)有企業(yè)改革配套；表現(xiàn)在社會(huì)保障對(duì)于社會(huì)分化的整合方面，不是縮小了分化和差距，而是加劇了整合難度；表現(xiàn)在社會(huì)保障的政策研究上，效率優(yōu)先的經(jīng)濟(jì)學(xué)研究視角正日益弱化社會(huì)保障的功能。因此，要想確立公平的價(jià)值取向，首先必須糾正基本的認(rèn)識(shí)偏差。要強(qiáng)調(diào)的是，直到現(xiàn)在，理論界還有一股膜拜智利社會(huì)保險(xiǎn)全面私營(yíng)化和世界銀行“三支柱方案”（政府資金、個(gè)人帳戶(hù)、商業(yè)保險(xiǎn)）的熱潮。在一味強(qiáng)調(diào)智利模式是效率模式的同時(shí)，卻沒(méi)有認(rèn)識(shí)到中國(guó)并不具備實(shí)行智利模式的社會(huì)條件和制度環(huán)境。在一味推祟“三支柱方案”的綜合體系時(shí)，卻沒(méi)有認(rèn)識(shí)到在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度得不到確立的條件下，企業(yè)年金、商業(yè)壽險(xiǎn)等不僅不能發(fā)揮作用，而且只能加劇不同地區(qū)、不同行業(yè)乃至同一行業(yè)之間的保障分化，并且它對(duì)政府承擔(dān)責(zé)任和發(fā)揮家庭功能也存在著誤導(dǎo)。社會(huì)保障制度的內(nèi)在要求決定了效率優(yōu)先的保障理念并不符合制度的本義，必須確立以公平為基本價(jià)值取向的社會(huì)保障理念。

　　2.一些長(zhǎng)期試而不決的社會(huì)保障政策選擇必須篤定。我國(guó)社會(huì)保障政策在最初選擇時(shí)，設(shè)計(jì)者的初衷是以一種漸進(jìn)的、雙軌單行、試點(diǎn)先行的改革方式來(lái)進(jìn)行。出于我國(guó)特殊國(guó)情以及政策形成后具有連貫性的考慮，這種緩進(jìn)的政策選擇動(dòng)機(jī)本身是無(wú)可非議的。然而，磨合期的過(guò)長(zhǎng)卻造成了我國(guó)社會(huì)保障政策與實(shí)踐分散、混亂、難以規(guī)范的惡劣狀況。況且，這個(gè)磨合期本身也需要高昂的管理成本與轉(zhuǎn)制代價(jià)。因此，一些長(zhǎng)期試而不決的社會(huì)保障政策選擇必須篤定，這更是涉及到國(guó)民對(duì)于政府的信心與耐心問(wèn)題。

　　首先，政策主導(dǎo)應(yīng)盡快過(guò)渡到法制主導(dǎo)�？疾楝F(xiàn)代社會(huì)保障的發(fā)展歷程，立法先行一直是社會(huì)保障制度的內(nèi)在要求。我國(guó)至今尚無(wú)一部專(zhuān)業(yè)社會(huì)保障法律來(lái)規(guī)范市場(chǎng)、政府、社會(huì)乃至個(gè)人在社會(huì)保障行為方面的權(quán)利與義務(wù)，一些行政條例、通知或決定（規(guī)范）主導(dǎo)著中國(guó)社會(huì)保障制度，這是一種不正常的現(xiàn)象。立足中國(guó)的國(guó)情，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)以及東西部地區(qū)的巨大差異，使得社會(huì)保障單一立法模式（社會(huì)保障法律體系結(jié)構(gòu)是單一法為主，加上部分輔助性法律構(gòu)成）行不通。而母子法立法模式下（社會(huì)保障基本法處于第一層次，下面再統(tǒng)率若干專(zhuān)門(mén)的社會(huì)保障法律），由于社會(huì)保障體系的龐大，基本法在國(guó)際范圍內(nèi)的難題，加之統(tǒng)率全局的基本法可能對(duì)子法造成的負(fù)功能，使得這種立法模式在我國(guó)同樣難以操作。在依法治國(guó)的基本方略下，如何以負(fù)責(zé)任的心態(tài)去理性地構(gòu)建中國(guó)社會(huì)保障法律體系，顯然不是一件易事。在對(duì)社會(huì)保障法律體系方面的資料進(jìn)行了全面搜集與考查后，筆者認(rèn)為鄭功成先生設(shè)計(jì)的平行立法模式具有一定的前瞻性和可操作性。在這種結(jié)構(gòu)下，《中華人民共和國(guó)憲法》處于最高層次，憲法所確立的公民權(quán)益和國(guó)家提供社會(huì)保障的規(guī)范是中國(guó)社會(huì)保障立法的依據(jù)；而社會(huì)保障法、社會(huì)救助法、社會(huì)福利法、國(guó)民保健法、軍人保障法及其他專(zhuān)門(mén)的社會(huì)保障法律 （如《殘疾人保障法》等）共同組成了社會(huì)保障專(zhuān)業(yè)法律體系。上述社會(huì)保障專(zhuān)業(yè)法律統(tǒng)轄下的子法或法規(guī)或?qū)嵤┘?xì)則又構(gòu)成為整個(gè)社會(huì)保障專(zhuān)業(yè)法律體系的第三層次。另外，在憲法下的第二個(gè)層次中，必須具備一些與社會(huì)保障專(zhuān)業(yè)法律體系并行的非專(zhuān)門(mén)社會(huì)保障法律，如勞動(dòng)法、行政法、財(cái)稅法、金融法、社團(tuán)法、會(huì)計(jì)法、統(tǒng)計(jì)法等相關(guān)法律。這類(lèi)法律雖然不是社會(huì)保障專(zhuān)門(mén)法律，卻對(duì)社會(huì)保障制度的運(yùn)行起相應(yīng)的規(guī)范與制約作用，從而是社會(huì)保障管理、實(shí)施、監(jiān)控機(jī)構(gòu)必須給予相應(yīng)重視的法律依據(jù)。目前，我國(guó)勞動(dòng)和社會(huì)保障部、民政部已經(jīng)分別完成了《社會(huì)保險(xiǎn)法》、《社會(huì)救助法》的草案起草工作。

　　其次，在對(duì)轉(zhuǎn)制成本，特別是養(yǎng)老金隱性債務(wù)的消化過(guò)程中，政府應(yīng)盡快確立切實(shí)有效的補(bǔ)償機(jī)制。轉(zhuǎn)制成本的消化，一直以來(lái)，我們?cè)谝晃犊浯髠�(gè)人責(zé)任的同時(shí)損害了國(guó)民信心，回避了政府責(zé)任。這在實(shí)質(zhì)上加劇了社會(huì)緊張，特別是特定受損群體的心理恐懼和對(duì)政府的不信任。調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，充實(shí)社�；�金應(yīng)該成為政府的當(dāng)務(wù)之急，在此，京、滬、穗三大城市有成功的先例。它們按照建立公共財(cái)政的要求，積極調(diào)整和優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，逐步減少財(cái)政對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)性、經(jīng)營(yíng)性領(lǐng)域的投入，使社會(huì)保障支出逐漸成為公共財(cái)政支出的重要內(nèi)容。另外，還可以通過(guò)發(fā)行社會(huì)保障福利彩票、對(duì)高收人群體開(kāi)征特定的社會(huì)保障稅等等方式來(lái)多渠道擴(kuò)大社會(huì)保障基金來(lái)源。當(dāng)然，基金進(jìn)入資本市場(chǎng)應(yīng)格外小心，前有社�；�金購(gòu)買(mǎi)中國(guó)石化股出師不利為鑒，所以，對(duì)于資本市場(chǎng)的規(guī)范仍是基金進(jìn)入的前提。

　　3.利用加入WTO的“拉動(dòng)效應(yīng)”，優(yōu)化勞動(dòng)力資源在國(guó)際市場(chǎng)上的配置，從而緩解我國(guó)社會(huì)保障本身難以消解的巨大壓力，入世加快了中國(guó)經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程，盡管WTO條款中沒(méi)有關(guān)于社會(huì)保障領(lǐng)域的政府承諾，但入世對(duì)于中國(guó)社會(huì)保障的深刻影響卻是挑戰(zhàn)與機(jī)遇并存的。首先，我們必須正視挑戰(zhàn)。入世后由于國(guó)際規(guī)則的納入，在理念和實(shí)踐上都對(duì)社會(huì)保障提出更高要求。而伴隨著經(jīng)濟(jì)全球化產(chǎn)生的世界收入分配不公問(wèn)題以及勞工權(quán)益日益提高產(chǎn)生的勞動(dòng)力成本增大趨向，我國(guó)社會(huì)保障成本需求也將進(jìn)一步加大。其次，在認(rèn)識(shí)挑戰(zhàn)的前提下，只要我們避免對(duì)于勞動(dòng)力資源的不必要管制，我國(guó)社會(huì)保障轉(zhuǎn)制成本還是具備巨大的轉(zhuǎn)移消化空間的。入世后，勞動(dòng)力的跨國(guó)流動(dòng)將更加容易和頻繁。我國(guó)高技術(shù)和高智能的腦力勞動(dòng)者供不應(yīng)求。而簡(jiǎn)單體力勞動(dòng)者高度過(guò)剩，并成為我國(guó)社會(huì)保障難以周全的瓶頸。農(nóng)村有1億多富余人口，城市也有3～4千萬(wàn)富余勞動(dòng)力。而國(guó)外人力資源的長(zhǎng)線(xiàn)與短線(xiàn)與中國(guó)要素市場(chǎng)存在絕配的互補(bǔ)性，普遍勞動(dòng)力資源稀缺。據(jù)有關(guān)預(yù)測(cè)，入世的“拉動(dòng)效應(yīng)”將使得國(guó)內(nèi)5％～10％的勞動(dòng)力進(jìn)入國(guó)際勞動(dòng)要素市場(chǎng)。這樣就會(huì)對(duì)我國(guó)社會(huì)保障形成兩方面優(yōu)勢(shì)。一方面，部分緩解了勞動(dòng)力資源過(guò)剩造成的城鎮(zhèn)失業(yè)率居高不下現(xiàn)象，從而相對(duì)降低了社會(huì)保障轉(zhuǎn)制成本的消化代價(jià)。另一方面，因?yàn)閯趧?dòng)力跨國(guó)流動(dòng)引起的社會(huì)保險(xiǎn)待遇與社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系接軌問(wèn)題，也會(huì)推動(dòng)我國(guó)與世界各國(guó)社會(huì)保障接軌的進(jìn)程。目前，我國(guó)已經(jīng)與德國(guó)正式簽訂社會(huì)保險(xiǎn)雙邊協(xié)定，在此基礎(chǔ)上，還將加快與其他國(guó)家的談判進(jìn)程，如在1～2年內(nèi)盡快簽定中韓、中澳、中荷、中新（西蘭）等國(guó)的雙邊協(xié)定。