在未來(lái)二三十年內(nèi)，我們有足夠的時(shí)間做好三件大事，即籌資解決社會(huì)保障的歷史遺留問(wèn)題，做大全國(guó)社會(huì)保障基金，建立起確保國(guó)泰民安的新型社會(huì)保障制度。關(guān)鍵是必須選準(zhǔn)突破口，走出養(yǎng)老金制度轉(zhuǎn)軌的怪圈。

　　2003年2月25日，吳敬璉先生在“中國(guó)金融：走向理性繁榮”論壇上強(qiáng)烈呼吁：在中央政府向各級(jí)國(guó)有資產(chǎn)管理公司劃撥原來(lái)由國(guó)務(wù)院集中行使產(chǎn)權(quán)的國(guó)有資產(chǎn)之前，首先要切出足夠的國(guó)有資產(chǎn)，以償還對(duì)老職工的社會(huì)保障欠帳。這已不是吳先生第一次大聲疾呼。這些年來(lái)，他曾在不同場(chǎng)合搖旗吶喊，并認(rèn)為切出一塊國(guó)有資產(chǎn)，既可以償還社保欠帳，又可以改變國(guó)有股“一股獨(dú)大”，可謂一箭雙雕。

　　過(guò)去，國(guó)家在社會(huì)保障方面曾做出承諾。兌現(xiàn)過(guò)去的承諾，是堅(jiān)定公眾對(duì)社會(huì)保障信心的需要，也是樹(shù)立政府權(quán)威的需要。但是，籌資解決歷史遺留問(wèn)題，是不是只有切割國(guó)有資產(chǎn)這么一招？筆者看未必，因?yàn)槲覈?guó)蘊(yùn)藏著社會(huì)保障制度創(chuàng)新的寶貴資源，那就是目前尚未被社會(huì)保險(xiǎn)制度覆蓋的人群。他們企盼得到社會(huì)保障，卻被拒之于千里之外；他們目前大都年輕力壯，國(guó)家即使對(duì)其做出社會(huì)保障承諾，兌現(xiàn)承諾也是未來(lái)20年、30年以后的事情。在此期間，我們有足夠的時(shí)間做好三件大事，即籌資解決社會(huì)保障的歷史遺留問(wèn)題，做大全國(guó)社會(huì)保障基金，建立起確保國(guó)泰民安的新型社會(huì)保障制度。

　　一、養(yǎng)老金債務(wù)數(shù)額雖大，但不需要一次性償還

　　所謂對(duì)老職工的社會(huì)保障欠帳，也被稱作養(yǎng)老金隱性債務(wù)。據(jù)吳敬璉先生講，這筆債務(wù)兩年前算帳至少有1.8萬(wàn)億元。這還是保守?cái)?shù)字。養(yǎng)老金債務(wù)不只是中國(guó)才有。只要進(jìn)行養(yǎng)老金制度改革，都會(huì)面臨如何償還養(yǎng)老金債務(wù)問(wèn)題。1980年，智利政府對(duì)養(yǎng)老金制度進(jìn)行了徹底改革，即從現(xiàn)收現(xiàn)付轉(zhuǎn)向完全積累，實(shí)行個(gè)人帳戶制。為此，智利政府付出了代價(jià)。代價(jià)之一，就是由政府籌資，兌現(xiàn)對(duì)留在舊制度的退休人員和少數(shù)在職雇員的養(yǎng)老金承諾，總規(guī)模約300億美元；代價(jià)之二，就是由政府發(fā)行認(rèn)可債券，對(duì)選擇新制度的在職雇員過(guò)去積累的養(yǎng)老金權(quán)利予以補(bǔ)償，總規(guī)模約150億美元。認(rèn)可債券按4%的年利率計(jì)息，到在職雇員退休時(shí)才能兌現(xiàn)。

　　智利政府所承擔(dān)的養(yǎng)老金債務(wù)，并不是在一年或幾年內(nèi)償還的，而是用大約45年的時(shí)間消化。1998年是還債高峰期，還債金額約占其當(dāng)年財(cái)政收入的22.5%、GDP的5%.預(yù)計(jì)到2025年，所有債務(wù)就能全部還清。

　　養(yǎng)老金債務(wù)不是在一二年內(nèi)形成的，更不需要在極短的時(shí)段內(nèi)償還。把幾十年積累的債務(wù)硬要在幾年內(nèi)償還，既無(wú)必要，更不現(xiàn)實(shí)。

　　二、養(yǎng)老金制度轉(zhuǎn)軌不順暢，蓋因制度設(shè)計(jì)有缺陷

　　我國(guó)養(yǎng)老金制度轉(zhuǎn)軌始于1995年，改革目標(biāo)是實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人帳戶相結(jié)合。7年來(lái)，養(yǎng)老金制度轉(zhuǎn)軌很不順利，是在“磕磕絆絆”中過(guò)來(lái)的。

　　從全球范圍看，單獨(dú)實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌的國(guó)家很多，單獨(dú)實(shí)行個(gè)人帳戶的國(guó)家和地區(qū)也越來(lái)越多，而把社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人帳戶結(jié)合起來(lái)，中國(guó)是第一家。養(yǎng)老金制度創(chuàng)新為中國(guó)贏得了世界贊譽(yù)，同時(shí)也帶來(lái)了很多苦惱。

　　近年來(lái)，我國(guó)離退休人數(shù)增長(zhǎng)很快。1996年，養(yǎng)老金制度改革之初，被納入養(yǎng)老金制度的離退休人員有2358萬(wàn)人，以后每年增加人數(shù)超過(guò)170萬(wàn)人，1999年增加數(shù)達(dá)到257萬(wàn)人。為了確保發(fā)放養(yǎng)老金，社會(huì)統(tǒng)籌基金和個(gè)人帳戶基金被捆在一起管理和使用，結(jié)果是不僅沒(méi)有從企業(yè)繳費(fèi)中劃出一部分記入個(gè)人帳戶，就連個(gè)人繳費(fèi)也被用于發(fā)放養(yǎng)老金，個(gè)人帳戶“有帳無(wú)錢(qián)”，是空帳戶。現(xiàn)在，這個(gè)養(yǎng)老金制度已成了“雞肋”：放棄個(gè)人帳戶，養(yǎng)老金制度必然回到過(guò)去的現(xiàn)收現(xiàn)付，無(wú)法應(yīng)對(duì)本世紀(jì)30年代的養(yǎng)老金支付高峰；保留個(gè)人帳戶，國(guó)家必須籌資，既要補(bǔ)足個(gè)人帳戶“空帳”，還要彌補(bǔ)因做實(shí)個(gè)人帳戶而出現(xiàn)的社會(huì)統(tǒng)籌基金缺口。

　　中國(guó)養(yǎng)老金制度轉(zhuǎn)軌中除了有老人和新人之分外，還設(shè)計(jì)出“中人”概念，特指新制度實(shí)施前就業(yè)、實(shí)施后退休的在職職工。這種制度極為繁瑣，許多人弄不懂養(yǎng)老金待遇究竟如何計(jì)發(fā)，特別是專為“中人”設(shè)計(jì)的過(guò)渡性養(yǎng)老金，一大堆系數(shù)讓人眼花繚亂。特別是“中人”對(duì)新制度有強(qiáng)烈的恐懼感，“退休越晚越吃虧”的想法驅(qū)使其盡早退休，因而加大債務(wù)規(guī)模。新的制度期望用維持較高的企業(yè)繳費(fèi)率，既償還養(yǎng)老金債務(wù)，又做實(shí)個(gè)人帳戶，造成企業(yè)既為老人籌資，又為新人積累的“雙重負(fù)擔(dān)”，幾乎要把企業(yè)壓垮。即便如此，養(yǎng)老金缺口仍很大，財(cái)政每年堵窟窿，長(zhǎng)此以往定會(huì)把財(cái)政拖垮。

　　我國(guó)養(yǎng)老金制度轉(zhuǎn)軌已走入一個(gè)閉環(huán)系統(tǒng)，四處碰壁：靠提高企業(yè)繳費(fèi)率籌資，因制度門(mén)檻過(guò)高把大量企業(yè)擋在門(mén)外，基金收支不平衡狀況更加嚴(yán)重；靠國(guó)家財(cái)政融資彌補(bǔ)基金缺口，面臨財(cái)政被拖垮的風(fēng)險(xiǎn)；靠減持、變現(xiàn)部分國(guó)有資產(chǎn)籌措資金，遇到股市“狙擊”；靠降低養(yǎng)老金替代率減緩基金壓力，在職職工拼命提早退休，反過(guò)來(lái)又增大了基金支出壓力。

　　三、走出養(yǎng)老金制度轉(zhuǎn)軌的怪圈，必須選準(zhǔn)突破口

　　2002年6月20日，在中國(guó)社科院舉辦的“社會(huì)保障夏季論壇”上，英國(guó)駐華使館文化處的一位官員說(shuō)，俄羅斯在養(yǎng)老金制度改革的初期，企業(yè)繳費(fèi)比例定得很高，為35%，結(jié)果企業(yè)避費(fèi)問(wèn)題很嚴(yán)重，最常用的辦法是瞞報(bào)雇員工資收入，企業(yè)報(bào)的職工收入只占實(shí)際收入的40%左右。后來(lái)，政府把繳費(fèi)比例從35%降至13%，基金總額卻增加了3倍。

　　降低企業(yè)繳費(fèi)率，不但可以像俄羅斯那樣增加基金收入，更重要的是可以減少企業(yè)的人工成本，增強(qiáng)其競(jìng)爭(zhēng)力。企業(yè)的數(shù)量增加和發(fā)展壯大，反過(guò)來(lái)又能涵養(yǎng)稅（費(fèi)）源，帶動(dòng)就業(yè)人數(shù)增加。繳費(fèi)的企業(yè)和個(gè)人增加了，養(yǎng)老基金收入能力自然會(huì)增強(qiáng)。

　　道理很清楚，但降低企業(yè)繳費(fèi)率的風(fēng)險(xiǎn)很大，一旦錢(qián)收不上來(lái)，又沒(méi)有足夠的備用基金，再次拖欠養(yǎng)老金，將引起嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題，甚至政治問(wèn)題。怎么辦？穩(wěn)妥起見(jiàn)，最好先從目前還沒(méi)有被養(yǎng)老金制度覆蓋的人群做起，比如鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工和進(jìn)城民工，這兩類人群目前已有2億左右。無(wú)論過(guò)去，還是現(xiàn)在，國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工和農(nóng)民工，都沒(méi)有在社會(huì)保障方面做出承諾，因而不存在養(yǎng)老金債務(wù)問(wèn)題。同時(shí)，他們中的很多人企望得到社會(huì)保障，特別是那些已在城鎮(zhèn)找到穩(wěn)定工作的人，向往社會(huì)保障，并把得到社會(huì)保障當(dāng)作融入城市的標(biāo)志。如果以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工和農(nóng)民為對(duì)象，擴(kuò)大社會(huì)保障的覆蓋范圍，現(xiàn)有的制度是不適用的。必須為他們“量體裁衣”，定制新的社會(huì)保障制度，總的原則是實(shí)行狹義的社會(huì)保障。

　　——社會(huì)保障項(xiàng)目要少而精，只包括養(yǎng)老和醫(yī)療兩項(xiàng)。但養(yǎng)老包括老年保障、傷殘保障和遺屬保障三項(xiàng)，習(xí)慣上稱之為“老遺殘”。

　　——社會(huì)保障重點(diǎn)關(guān)愛(ài)老年人。除了傷殘和遺屬兩個(gè)項(xiàng)目外，參保人員只有到了65歲以后才能享受待遇，包括按月領(lǐng)取養(yǎng)老金和大病救治。養(yǎng)老金相當(dāng)于社會(huì)平均收入的40%左右。

　　——社會(huì)保障門(mén)檻很低。綜合稅率要根據(jù)精算確定，但最高不能超過(guò)15%，而且由雇主和雇員各負(fù)擔(dān)一半。社會(huì)保障以稅收形式籌資，繳稅達(dá)到一定年限（比如25年甚至更長(zhǎng)）就有權(quán)利享受社會(huì)保障待遇。并且允許參保人失業(yè)期間間斷繳稅，再就業(yè)后接續(xù)。

　　——社會(huì)保障實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌。社會(huì)保障稅率全國(guó)統(tǒng)一，稅務(wù)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)征收，并列入單獨(dú)的社會(huì)保障預(yù)算。社會(huì)保障機(jī)構(gòu)要建立健全參保信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，準(zhǔn)確記載和保存各種參保信息，并實(shí)行全國(guó)城鄉(xiāng)聯(lián)網(wǎng)，確保參保人無(wú)論走到哪里都能接續(xù)社會(huì)保障關(guān)系，享受社會(huì)保障待遇。

　　四、養(yǎng)老金制度轉(zhuǎn)軌要抓住機(jī)遇，學(xué)會(huì)并善于打“時(shí)間差”

　　中國(guó)的二元社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，為尋找養(yǎng)老金制度轉(zhuǎn)軌的新途徑，提供了千載難逢的機(jī)遇。抓住機(jī)遇，打好時(shí)間差，養(yǎng)老金債務(wù)是不會(huì)拖累新制度建設(shè)的。

　　如果按最保守的數(shù)字估算，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工和農(nóng)民工合計(jì)2億人，每人每月收入按400元估算，社會(huì)保障稅率暫定為15%，每人每年應(yīng)繳稅720元，全國(guó)征稅額為1440億元。

　　根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)調(diào)總隊(duì)近年來(lái)的抽樣調(diào)查，自1998年以來(lái)，每年農(nóng)民進(jìn)城打工的增量雖不穩(wěn)定，但基本保持在300—400萬(wàn)人的規(guī)模，上別年份達(dá)到759萬(wàn)人。即使按450萬(wàn)人測(cè)算，每年社會(huì)保障稅的增量也有32.4億元。

　　讓我們更大膽設(shè)想，把狹義的社會(huì)保障實(shí)施范圍，擴(kuò)展到城鎮(zhèn)新就業(yè)的人群。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2001年城鎮(zhèn)新就業(yè)人數(shù)為789萬(wàn)人，每人每月收入水平按600元估算，就能征繳社會(huì)保障稅85億元左右。據(jù)國(guó)家計(jì)委和勞動(dòng)保障部預(yù)測(cè)，“十五”期間每年新增800萬(wàn)個(gè)就業(yè)崗位，每年社會(huì)保障稅的增量就達(dá)到80億元以上，加上農(nóng)民工那塊，每年增量至少有110億元的規(guī)模。

　　每年社會(huì)保障稅能有1400—1500億元入帳，償還養(yǎng)老金債務(wù)是完全有能力的�？紤]到被狹義社會(huì)保障覆蓋的人群，大都處于青壯年，到他們享受社會(huì)保障待遇，至少是30年以后的事情。

　　而即使把過(guò)去積累了社會(huì)保障權(quán)益30年、現(xiàn)在年齡在50歲以上的在職職工，全都留在舊制度，按照2000年平均預(yù)期壽命75歲、每10年增加2歲估算，用40年實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金制度轉(zhuǎn)軌，時(shí)間足夠了。

　　在這40年中，我們擁有前30年的寶貴時(shí)間。在此期間，我們每年不僅用社會(huì)保障稅籌資償還債務(wù)，而且尚有結(jié)余資金補(bǔ)充全國(guó)社會(huì)保障基金，讓基金理事會(huì)在資本市場(chǎng)上施展才能，積累財(cái)富。

　　把全國(guó)社會(huì)保障基金做大做強(qiáng)，民眾對(duì)國(guó)家兌現(xiàn)社會(huì)保障承諾的信心就會(huì)更堅(jiān)定，從而積極參保。中國(guó)社會(huì)保障事業(yè)，從此走上良性發(fā)展之路。

　　有了社會(huì)保障承諾，盡管國(guó)家的承諾是有限度的、謹(jǐn)慎的，但是，國(guó)民將不再為老年生活擔(dān)憂，也不再把錢(qián)都存進(jìn)銀行，而是放心大膽地消費(fèi)。消費(fèi)不足、內(nèi)需不旺，將不再困擾中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。