中國市場經(jīng)濟體制的發(fā)展和完善，客觀上要求建立一套與之相適應的社會保障體系。隨著經(jīng)濟全球化及我國經(jīng)濟體制轉軌、經(jīng)濟結構轉型進程的加速進行，我國社會保障制度面臨嚴峻的挑戰(zhàn)，因此，社會保障的壓力非常之大。要逐步減輕社會保障的壓力，我們必須進一步改革和完善現(xiàn)行的保障制度。

　　一、我國現(xiàn)行社會保障制度存在的問題

　�。ㄒ唬┲贫冗\行存在突出問題

　　我國的社會保障制度改革是國有企業(yè)配套改革的產(chǎn)物，在減輕和均衡企業(yè)（尤其是國有企業(yè)）負擔方面的確發(fā)揮了積極作用，但也存在不少突出問題。一是僅覆蓋部分人群，擴面因存在“非公有制單位”的死角而進展不大，大多數(shù)公民缺乏必要保障。根據(jù)中國統(tǒng)計公告， 2001年城鎮(zhèn)就業(yè)者為23940萬人，而年末養(yǎng)老保險參保人數(shù)只有10630萬人，僅占城鎮(zhèn)就業(yè)者的44.4%，參加醫(yī)療保險的人數(shù)就更少；非正規(guī)就業(yè)者、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工、農(nóng)民工和農(nóng)民的社會保障目前幾乎是空白。二是養(yǎng)老保險和失業(yè)保險參保人數(shù)呈下降趨勢，已參保人員流失情況 （目前斷保者已占參保人數(shù)的12.5%）不容忽視。截止2002年6月末，全國參加基本養(yǎng)老保險的職工人數(shù)10567萬人，比2001年底有明顯減少，其中企業(yè)參保職工為9033萬人，比2001年底減少165萬人。全國實際繳費人數(shù)為9253萬人，比2001年底減少344萬人，其中企業(yè)繳費人數(shù)為7949萬人，比2001年底減少252萬人。全國參加失業(yè)保險人員為10095萬人，比2001年底減少260萬人。到2002年9月底，全國參加失業(yè)保險人數(shù)為10068萬人。三是基金收支矛盾突出。養(yǎng)老保險基金在社會保險基金中所占比重最大，但目前這項基金收支形勢非常嚴峻。 1997年基金收不抵支的省份全國為5個，1998年擴大到21個，1999年又增至25個；2000年基金缺口為300億元，2002年缺口增加到400億元，已占年養(yǎng)老保險金支付總額的1／4.

　　（二）制度設計存在明顯缺陷

　　一是我國現(xiàn)行的社會保險制度是針對有固定用人單位的正規(guī)就業(yè)形式設計的，在費用征繳、待遇支付等基礎管理方面都是基于正規(guī)單位，且存在“三高”（基數(shù)高、費率高、待遇高）的特征，正規(guī)單位都難以承受，那末，日漸增多的非正規(guī)就業(yè)人員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從業(yè)人員、農(nóng)民工乃至廣大農(nóng)民就更加難以承受。

　　二是制度架構過于單一。隨著經(jīng)濟全球化和經(jīng)濟體制轉軌、經(jīng)濟結構調整，就業(yè)市場化，就業(yè)競爭加劇，由此加速了原有社會階層的分化和整合，統(tǒng)一的制度固然有利于滿足公民的保障需要，但難以適應各階層的不同保障需求和承受能力，與國家經(jīng)濟發(fā)展水平不相適應，而且按現(xiàn)行制度農(nóng)民、甚至是進城農(nóng)民工恐怕永遠都難以被覆蓋進來。統(tǒng)一的社會統(tǒng)籌加個人賬戶的制度架構并不一定是我國社會保障制度的理想模式，從目前情況看運行效果也不盡人意。如養(yǎng)老保險個人賬戶并未做實，即使國家財政大量投入資金做實個人賬戶，也難以保值增值；醫(yī)療保險個人賬戶作用并不明顯，有些地區(qū)個人賬戶已名存實亡。其實，透過“年年抓擴面、年年難擴面”表象，就足以看出制度本身存在缺陷這一本質。

　　三是轉制成本過高。據(jù)勞動保障部社會保險研究所測算，要實現(xiàn)籌資模式根本性轉換，實現(xiàn)個人賬戶儲蓄性積累，如對建立賬戶以前的職工個人賬戶歷史債務按絕對額補償，補償總額高達2.88萬億元，年均1030億元。而據(jù)原國務院體改辦測算，養(yǎng)老金隱性債務最高竟達10.8萬億元。

　　四是國有企業(yè)歷史債務的償債責任不明確，國家社會保障責任不明確，中央政府與地方政府的社會保障責任也未明確劃分。由于這些責任劃分不清，退休人員的養(yǎng)老金負擔完全轉嫁到在職職工身上，  以至出現(xiàn)社會統(tǒng)籌繳費達到百分之二十幾甚至三十幾的比例，很多企業(yè)望而止步，這恐怕是擴大覆蓋面步履艱難的重要原因之一。

　�。ㄈ�）制度本身面臨嚴峻挑戰(zhàn)

　　一是面對人口老齡化的巨大壓力。我國在未實現(xiàn)工業(yè)化的情況下已過早地進入老齡社會，老齡化速度快，在不到10年的時間里就達到了西方國家三、四十年甚至半個世紀才達到的老齡化階段。而人口老齡化導致社會保險基金收支矛盾突出，基金總量嚴重不足，養(yǎng)老保險個人帳戶空帳已達2000億元，還有上面提到的幾萬億元的隱性債務 （即國有企業(yè)歷史欠帳）。目前，我國歷歲以上的老年人已超過7%.據(jù)統(tǒng)計，1996年我國企業(yè)養(yǎng)老保險制度撫養(yǎng)比為3.7：1；而2001年底，養(yǎng)老保險參保職工10801.9萬人，離退體人員為3380.6萬人，撫養(yǎng)比已上升到3.2：1，即32個人繳費，供養(yǎng)10名離退休人員。據(jù)預測，到 2035年，即使將15歲-59歲的所有人口（含農(nóng)民）都算做勞動人口，屆時勞動年齡人口與60歲以上的老年組比率將達到2.4：1，而2050年該比率將進一步上升到2.06：1，也即每兩個人要供養(yǎng)1位老人，這還是城鄉(xiāng)統(tǒng)算的情況，如果單算城鎮(zhèn)，結果肯定是不到兩個勞動年齡人口就要供養(yǎng)1位老人。按照這樣的人口結構，任何社會保障制度都將難以承受。

　　二是面臨市場化、多元化、國際化就業(yè)格局的嚴峻挑戰(zhàn)。

　　我國是在勞動力長期供大于求、且供求矛盾尖銳的情況下實行經(jīng)濟轉型和結構調整的。面對加入WTO后經(jīng)濟全球化、國際競爭加劇的大環(huán)境，我國的就業(yè)格局發(fā)生了顯著變化。

　�、倬蜆I(yè)渠道市場化。在向市場經(jīng)濟轉軌過程中，勞動力市場逐步發(fā)育完善，計劃用人體制被基本摒棄，就業(yè)市場化格局已不可逆轉，其結果就業(yè)雙向選擇，人員流動加速，供求矛盾顯性化，失業(yè)已成為社會經(jīng)濟生活的“常態(tài)”。

　�、诰蜆I(yè)方式多元化。一方面，伴隨著結構調整，股份企業(yè)、私營企業(yè)、外資企業(yè)及個體經(jīng)濟成了新增就業(yè)的主渠道，而國有經(jīng)濟單位正規(guī)就業(yè)一統(tǒng)天下的就業(yè)局面已成歷史，國有企業(yè)從業(yè)人員占城鎮(zhèn)全部從業(yè)人員的比例由80年代的50%以上下降到1999年的30%.另一方面，由于產(chǎn)業(yè)結構變動及全球化導致的市場競爭加劇，正規(guī)就業(yè)相對萎縮，勞動力市場中的部分弱勢群體，特別是下崗失業(yè)工人在激烈的就業(yè)競爭中不得不進入了非正規(guī)的靈活就業(yè)領域，且其總體規(guī)模已相當可觀，可能達5000萬人-1.2億人。

　　③就業(yè)國際化趨勢已初露端倪。入世后，勞動力的跨國流動將更加容易和頻繁。我國高技術和高智力的腦力勞動者供不應求，而簡單體力勞動者供大于求。國外人力資源的長線與短線同中國要素市場存在一定的互補性，  因此，人力資源的跨國配置程度將大大提高。據(jù)有關預測，大概有5%一10%的勞動力會進入國際勞動市場�？鐕�公司和外資的進入，也會帶動外籍雇員在中國就業(yè)。

　　就業(yè)格局的深刻變化，給社會保障制度帶來了前所未有的沖擊和挑戰(zhàn)：

　　——就業(yè)市場化對社會保障提出了新課題：一是市場競爭給人們帶來更大的職業(yè)風險，產(chǎn)生了相當部分的市場競爭弱勢群體，這使得社會保障將在更大程度上影響每一個家庭的生活質量和每一個勞動者的安全感，人們比以往任何時候都更需要社會保障，而且越是生活在社會底層的家庭，對社會保障的依賴程度越大，對社會保障的需要就越強烈；二是失業(yè)率提高使失業(yè)保險基金面臨巨大壓力，據(jù)預測，在入世之后的未來5年間我國失業(yè)保險基金支付總缺口約為500億元左右。

　　——就業(yè)國際化產(chǎn)生的人力資源跨國流動，需要解決出境就業(yè)人員社會保障以及保險關系接續(xù)問題。國際間社會保險繳費與待遇的互免與承諾，及妥善解決勞動力跨國流動中社會保險關系的接續(xù)問題將正式提到政府工作日程。

　　——因就業(yè)多元化而大量出現(xiàn)的靈活就業(yè)人員對現(xiàn)行勞動關系、工資分配、社會保障制度和觀念最具挑戰(zhàn)性，影響也最為深刻。這一特殊群體勞動關系大都比較松散，基本末簽訂勞動合同，根本形不成勞動關系；在工資分配方面，靈活就業(yè)人員也基本不遵循正規(guī)單位的薪酬決定機制；尤其是靈活就業(yè)人員基本未參加社會保險，引起下崗職工參保后又中斷社會保險等一系列問題，并將帶來難以預料的城鎮(zhèn)貧困問題，加劇社會保險基金支付壓力；而目前我國現(xiàn)行的社會保險管理制度基本是按正規(guī)就業(yè)單位這種正規(guī)就業(yè)形式設計的，根本不適合非正規(guī)的靈活就業(yè)人員參保，存在費率過高、管理不相適應等諸多問題，制度改革和創(chuàng)新已迫在眉睫。

　　二、進一步改革和完善現(xiàn)行社會保障制度

　　隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的確立和鞏固，市場競爭在帶來更高效率的同時，也給人們帶來了更大的職業(yè)風險，產(chǎn)生了相當部分的市場競爭弱勢群體，人們將比以往任何時候都更需要社會保障。按照十六大提出的全面建設小康社會的宏偉藍圖，國家必須加快建立覆蓋全民的社會保障制度。鑒于我國的現(xiàn)實國情，這項制度的近期目標只能是低水平、廣覆蓋、多層次，盡可能地體現(xiàn)社會公平，有利于促進和擴大就業(yè)。為此，必須對現(xiàn)行社會保障制度進行大刀闊斧地改革。

　�。ㄒ唬�養(yǎng)老保險制度要進行根本變革

　　現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度最本質的問題是為了支付部分老人才能享受的高退休待遇，不得不向用人單位征收20%以上的高額社會統(tǒng)籌繳費，有的地方這些繳費甚至高達38%.高額繳費一方面不利于促進和擴大就業(yè)，重要的是迫使私營企業(yè)職工、個體從業(yè)人員、非正規(guī)就業(yè)人員等更需要社會保障的人群望“�！眳s步，被排除在制度之外。退休人員享受的退休費本應當只是基本生活費，而目前養(yǎng)老保險基本制度支付的高待遇對于相當多的退休人員來說，超出了其基本生活需要，甚至比很多在職人員工資收入都高；高待遇不僅超出了國家經(jīng)濟發(fā)展水平和用人單位繳費承受能力，而且也抑制了勞動者工作熱情、刺激了人們的退休欲望，并進而加劇了基金負擔和社會不公。如果不從根本上改革養(yǎng)老保險基本制度，很難走出高待遇、高繳費、擴面難的怪圈，也就無法體現(xiàn)社會公平、落實全面建設小康社會的奮斗目標。為此，必須改革國家基本保險實行社會統(tǒng)籌加個人賬戶的制度結構，新制度輪廓如下：

　　1.制度結構。養(yǎng)老保險基本制度實行統(tǒng)一的現(xiàn)收現(xiàn)付的國民養(yǎng)老金制度，覆蓋各類企業(yè)、機關、事業(yè)單位職工、非正規(guī)就業(yè)人員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工、農(nóng)民工，  由國家法律強制實施。同時，對國家機關、事業(yè)單位、大型企業(yè)強制實行企業(yè)年金制度，并鼓勵其他單位自愿參加，以對國民養(yǎng)老金進行補充。國家還鼓勵有條件的單位和個人參保自愿性的商業(yè)保險，進一步提高個人養(yǎng)老保障水平。2.待遇與繳費。國民養(yǎng)老金只能保證退休人員基本生活需要，對所有參保人實行統(tǒng)一標準，具體數(shù)額是繳費滿25年者可享受社會平均工資水平30%~40%替代率幅度的養(yǎng)老金。繳費由個人、單位及政府三方分擔，總繳費率22%左右，其中個人負擔8%，單位負擔10%（自雇人員則負擔18%），不足部分由財政負擔。企業(yè)年金制度由國家法律規(guī)定，繳費負擔完全由用人單位承擔。3.管理。國民養(yǎng)老金由政府管理。企業(yè)年金由經(jīng)營性機構負責管理。4.制訂周密措施，實現(xiàn)從舊制度向新制度的過渡。

　　需要指出的是，不管是否對現(xiàn)行制度進行改革，都要杜絕提前退休，并要選擇適當時機提高法定退休年齡。

　　目前，一些地區(qū)和企業(yè)為減輕職工下崗和失業(yè)的壓力，通過提前退休的方式解決老職工再就業(yè)難的矛盾。從就業(yè)與社會保障良性互動的角度看，這種做法無異于飲鴆止渴，既不可行，也不可取。從表面上看，提前退休（包括企業(yè)內(nèi)部退休和協(xié)議退休）實際是把就業(yè)壓力轉移給了養(yǎng)老保險，把近期問題推向遠期，沒有從根本上解決問題。如果進一步深究，提前退休并不能緩解就業(yè)壓力。原因有三：一是普遍的提前退休，勢必把養(yǎng)老保險基金的負擔再轉嫁給企業(yè)和在職職工，而養(yǎng)老保險繳費負擔越重越不利于企業(yè)多雇傭人員，相反倒可能通過裁人壓縮人工成本，最終減少了就業(yè)崗位；二是提前退休的職工由于并沒有喪失勞動能力，往往退而不“休”，并非都騰出就業(yè)崗位；三是提前退休者由失業(yè)保險、養(yǎng)老保險的繳費者轉而成為養(yǎng)老金的領取者，減少了社會保險基金的收入，增加了養(yǎng)老保險基金的支出，進一步加劇了社會保險基金面臨的支付壓力。

　�。ǘ�）醫(yī)療保險要適應就業(yè)格局變化，加強對弱勢群體的救助

　　醫(yī)療保險制度是社會保障制度的重要組成部分。醫(yī)療保險制度的改革事關企業(yè)、事業(yè)單位和億萬勞動者的切身利益以及國家穩(wěn)定的大局�，F(xiàn)行的醫(yī)療保險制度從保障方式、待遇水平、管理方式等方面也是按照正規(guī)就業(yè)單位設計的，難以適應各類人員多層次的保障需要，因而難以適應就業(yè)多樣化的格局，尤其是不能適應靈活就業(yè)人員的需要。另外，與就業(yè)格局變化相伴而生的城鎮(zhèn)大量貧困群體目前還只是部分享受了基本生活保障，醫(yī)療保障基本還是空白。

　　由于就業(yè)格局發(fā)生了重要變化，醫(yī)療保障必須適應這一變化趨勢，并進行相應的調整。首先必須轉變觀念。要把靈活就業(yè)群體、貧困群體納入醫(yī)療保障范圍，轉變單純以正規(guī)就業(yè)人群作為社會保險主要對象和社會保險必須依托用人單位的傳統(tǒng)觀念。其次，要合理確定保障水平。靈活就業(yè)者繳費能力弱，如比照正規(guī)單位搞高繳費、高待遇，多數(shù)人都將被排斥在外，只有實行低標準準入、適度保障才既合理、又可行。第三，管理服務要跟上。社會保險機構應當設置個人服務窗口，簡化個人參保程序，使靈活就業(yè)者參保登記、繳費、轉移和接續(xù)社會保險關系更加省時、快捷。同時研究制定出境就業(yè)人員醫(yī)療保險關系接續(xù)政策。第四，完善制度設計，以滿足不同層次的保障需求。醫(yī)療保險的繳費比例和待遇水平應能滿足各類人群的不同需求層次。

　　比如有些地區(qū)對收入水平低、退休人員比例高的企業(yè)參加醫(yī)療保險有顧慮，怕基金承受不了�；�本醫(yī)療保險的基本功能就是均衡企業(yè)負擔，化解職工疾病風險，不應、當嫌貧愛富，企業(yè)凡是有參保意愿、有繳費能力的都應允許立即參保。而對長期停產(chǎn)半停產(chǎn)沒有繳費能力的企業(yè)，各級政府也應盡可能解決職工的基本醫(yī)療保險問題。比如，對收入水平較低的勞動者及管理能力較弱的地區(qū)，可先開辦住院保險，這樣繳費標準可以低一些；對生活困難、無能力參加醫(yī)療保險的勞動者及城市貧困群體，通過多渠道籌集資金盡快建立社會醫(yī)療救助制度解決�？傊�，醫(yī)療保險必須完善制度、強化管理、健全服務，以滿足全面建設小康社會對健康和醫(yī)療的需求。

　�。ㄈ�）失業(yè)保險應強化就業(yè)保障功能

　　我國的失業(yè)保險制度是在社會救助制度很不健全的情況下發(fā)展起來的，存在諸多問題：一是失業(yè)保險給付期限過長，國際上失業(yè)保險給付期限一般都在26周-52周之間，一些國家如英國用“求職補助”取代了失業(yè)津貼，發(fā)放期限也由52周縮短為26周，而我國失業(yè)保險最高給付期限長達2年，對勞動者給予的再就業(yè)壓力小，不利于調動其自身的主觀能動性，促進自主就業(yè)。由于目前社會救助制度已較為完善，應當說，為縮短失業(yè)保險給付期限創(chuàng)造了條件。二是待遇標準較低。由于勞動者個人直接為失業(yè)保險繳納了費用，過低的待遇標準一方面對高收入階層有失公平，另一方面也不利于增強失業(yè)人員再就業(yè)的緊迫感。三是失業(yè)保險作為就業(yè)保障的重要措施，其主要功能一方面是保障失業(yè)期間的基本生活，但更重要的是要發(fā)揮促進再就業(yè)的職能，而目前這方面還、遠不夠。四是與失業(yè)救濟和生活救濟功能重合。從本質上看，失業(yè)保險不同于社會救濟，因為失業(yè)保險基金是勞動者個人和雇傭方為防范失業(yè)風險按規(guī)定繳納的保險費。因而失業(yè)保險同失業(yè)救濟有本質的不同，前者是社會保險機構對本人付出的一種回報，是失業(yè)者理應獲得的權利，而后者純粹是政府的扶貧濟困。資金來源也不同，前者是來源于雇主和勞動者交納的保險費，后者則源于政府財政。因此，不能把失業(yè)保險混同于失業(yè)救濟和生活救濟，造成概念和思想混亂。我國失業(yè)保險基金相當一部分支出用于失業(yè)救濟，如1998年，有148.6.萬企業(yè)困難職工得到了失業(yè)保險機構發(fā)放的一次性救濟。在有了較為完善的最低生活保障制度之后，失業(yè)救濟幾乎已沒有多少存在的必要，而低水平的失業(yè)保險金在功能上也與最低生活保障有所重合，其政策目標和效率都存在問題。

　　另外，勞動者在失業(yè)期間由于沒有能力繳納社會保險費，這意味著在國有企業(yè)改革中下崗分流和失業(yè)的職工不僅要承受失業(yè)下崗的壓力，而且其退休后的養(yǎng)老和醫(yī)療待遇還要進一步受到影響。因此，不妨借鑒德國、英國等一些國家的做法，下崗失業(yè)人員在失業(yè)期間視同繳納養(yǎng)老和醫(yī)療保險費，這樣可以減輕失業(yè)下崗人員的被排斥和剝奪的程度，使下崗失業(yè)人員相對于在崗人員來說更為公平一些，并有利于促使其在法定享受失業(yè)保險期間盡快再就業(yè)。

　　鑒于失業(yè)保險自身存在的問題及失業(yè)人員就業(yè)保障工作的長期性、艱巨性，有必要調整失業(yè)保險政策取向和功能。實際上，失業(yè)保險的目標取向應當調整為以促進就業(yè)為基本目標、以生活保障和再就業(yè)為基本功能并側重于就業(yè)保障功能的就業(yè)促進制度，而不是主要側重于生活救助的生活保障制度。

　　失業(yè)保險在政策取向上從以生活保障為主轉為以就業(yè)保障為主之后，重點是要為做好失業(yè)人員的職業(yè)培訓和再就業(yè)工作服務。整合失業(yè)保險與最低生活保障功能，克服功能趨同現(xiàn)象，形成功能互補、錯位，應把失業(yè)保險金定位為求職或培訓期間的生活補貼；失業(yè)保險機構應著重做好培訓和再就業(yè)工作，而不僅僅只是發(fā)錢。只有這樣，失業(yè)保險制度才能夠健康發(fā)展。否則，在有了較為健全的社會救助——即最低生活保障制度之后，失業(yè)保險很可能被人們認為是可有可無的制度。

　　強化失業(yè)保險就業(yè)保障功能的具體政策建議：一是待遇給付期限縮短到不超過六個月，在此期間養(yǎng)老和醫(yī)療保險視同繳費，增強失業(yè)人員再就業(yè)緊迫感；二是待遇給付標準與本人繳費工資掛鉤，可考慮為繳費工資的50%，最少不低于最低工資的70%-80%（達到現(xiàn)水平）；三是大部分失業(yè)保險繳費應當用于轉業(yè)培訓和再就業(yè)方面的支出；  四是由失業(yè)保險管理機構負責失業(yè)人員的再就業(yè)援助，就業(yè)援助的目標是為每一位失業(yè)人員負責到底，直至就業(yè)和脫貧。