失業(yè)是經(jīng)濟運行過程中的必然產(chǎn)物，它既有支持經(jīng)濟效率的意義，又有浪費資源、損失國民收入的弊端。如何使失業(yè)的這種雙重效應最終體現(xiàn)為對經(jīng)濟運行的積極意義，關鍵的因素在于建立一個有效的失業(yè)保障制度。然而，我國現(xiàn)實的失業(yè)保障制度呈現(xiàn)嚴重失衡。

　　一、失業(yè)保障制度的需求分析

　　在傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制下，一種稱為“單位福利社會主義”不僅保證單位雇員終身就業(yè)，而且還提供了包括住房、醫(yī)療、養(yǎng)老、教育和兒童福利等所有的保障。然而，隨著經(jīng)濟體制轉型，社會主義市場經(jīng)濟被確立并要求不斷完善，因而，傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下的“單位”在新的市場經(jīng)濟環(huán)境下再繼續(xù)推行“單位福利社會主義”已力不從心，因而過去的充分就業(yè)被一種轉型期的失業(yè)增長所代替。在這樣的背景下，失業(yè)現(xiàn)實很自然地提出對失業(yè)保障制度的需求。

　　1.國有企業(yè)改革對失業(yè)保障制度的需求。

　　改革開放以來，搞活國有企業(yè)一直被作為改革的核心問題，然而，時至今日，國有企業(yè)的改革仍步履維艱。其中，一個最大的障礙是國有企業(yè)內(nèi)部大量的富余人員無法釋放，嚴重地制約了國有企業(yè)改革的進程。因此，一個自然的邏輯是，要想繼續(xù)推進國有企業(yè)改革，就必須設法解決國有企業(yè)的富余人員。從理論上來講，解決富余人員一方面可以堰過擴大企業(yè)規(guī)模，提高勞動邊際生產(chǎn)力來內(nèi)部精化；月一方面就是把窗余人員排斥到市場中去。表面看來，第一種方案似乎最憂，但是，它對資金和技術的要求，使其實現(xiàn)的成本很高，實施比較困難，如此，靠企業(yè)自身消化富余勞動力已缺乏現(xiàn)實性。所以，要想減輕國有企業(yè)的冗員負擔，只有選擇釋放這條路。然而，它將引發(fā)的問題足以為實施者所顧慮。諸如，人們對社會主義主人感的認同，要求在被釋放的同時，必須得到某種補償。因此，建立失業(yè)保障制度是國有企業(yè)深化改革的重要條件。

　　2.社會主義市場經(jīng)濟體制建設對失業(yè)保障制度的需求。

　　市場經(jīng)濟體制下的經(jīng)濟運行，受到價值規(guī)律的調(diào)節(jié)，自然會在各市場主體之間形成激烈的市場競爭，而作為競爭的結果，必然是一部分企業(yè)或因經(jīng)營困難裁減工人，或因破產(chǎn)導致全體工人失業(yè)。這種情況，即使在資本主義制度下也都是政府想極力避免或努力控制的事情。社會主義市場經(jīng)濟體制在確立了市場配置資源的基礎地位后，也不可避免的地存在著競爭，無論是上述的國有企業(yè)，還是不斷擴大的非公有制企業(yè)，在競爭激烈的市場環(huán)境內(nèi)，都是按市場機制來配置資源的，其中包括勞動力資源。在這個過程中，會不斷地發(fā)生勞動力被游離并引起某些障礙，為了克服這一障礙，必須有一個完善的失業(yè)保障制度來緩解由失業(yè)引起的壓力。失業(yè)保障能夠提供的社會穩(wěn)定的功能不僅使它成為正在形成的社會主義市場經(jīng)濟體制的一項重要內(nèi)容，而且，還可以在從計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉型的過程中起到保障這種轉型實現(xiàn)的重要作用。因此，建立社會主義市場經(jīng)濟體制對失業(yè)保障制度也提出強烈的需求。

　　3.實現(xiàn)工業(yè)化的過程對失業(yè)保障制度的需求。

　　我國是一個發(fā)展中國家，二元經(jīng)濟結構的特征還十分明顯。所以，經(jīng)濟發(fā)展的一個重要任務就是實現(xiàn)工業(yè)化。按照發(fā)達國家走過的道路，在工業(yè)化過程中，農(nóng)業(yè)中的剩余勞動力逐步向城市轉移，這一方面使農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟中的比例逐步降低；另一方面使工業(yè)得到不斷的進步，最終實現(xiàn)以工業(yè)為主導的新型的產(chǎn)業(yè)結構。然而，發(fā)展中國家的一些后發(fā)展特征決定了它們并不能很順利地走發(fā)達國家的道路。托達羅模型表明，發(fā)展中國家在實現(xiàn)農(nóng)業(yè)剩余勞動力轉移時。面對的是城市中也存在大量失業(yè)的情形。這一點在我國正在實現(xiàn)工業(yè)化的進程中表現(xiàn)得更加明顯。長期的計劃經(jīng)濟體制，把城鄉(xiāng)分割為兩個相對獨立的領域，城市經(jīng)濟在其運行的過程中，逐步形成一個相對封閉的就業(yè)體制，由于我們所熟悉的一個原因，即城市勞動力需求經(jīng)歷了一個先擴張后停滯的過程，所以，在城市的各部門中逐漸積累了大量的富余人員，隨著向市場經(jīng)濟體制轉軟，就會釋放為失業(yè)人口。盡管如此，為最終實現(xiàn)工業(yè)化還必須實現(xiàn)農(nóng)業(yè)剩余勞動力轉移。改革開放以來，已經(jīng)有部分的農(nóng)業(yè)剩余勞動力在城鄉(xiāng)之間流動，但是，受制于一些制度的約束，這種流動遠不能滿足農(nóng)業(yè)中的剩余勞動力的轉移要求。有人估計，從2005年開始，農(nóng)村剩余勞動力將逐步變成一個重要的社會不安定因素。其原因是，在2005年以前的五、六年內(nèi)，全球信息化的浪潮可以波及到農(nóng)村大多數(shù)地區(qū)，特別是隨著農(nóng)村人均國民收入的不斷提高，隨著電視機、尋呼機、電話等資訊產(chǎn)品的普及使用，中國農(nóng)民會越來越深刻地感悟到自己在社會環(huán)境中所處的生存位置，他們追求財富，并付諸行動的欲望將日漸強烈。如此，2005年后將會有大規(guī)模的農(nóng)業(yè)剩余勞動力“顯化”成為公開的失業(yè)大軍。不管這種估計是否準確，但它所反映的趨勢是符合我國實際的。面對這種日益緊張的趨勢，我們需在擴大城市勞動力需求方面做出更多的努力。不過，可以預期，單靠經(jīng)濟手段來解決這種日益緊迫的就業(yè)壓力，顯然是不充分的。為此而加快建立失業(yè)保障制度是我們不能不考慮的一項重要措施。所以。我國特殊的工業(yè)化過程對失業(yè)保障制度也有非常迫切的需求。

　　總結我國目前經(jīng)濟發(fā)展對失業(yè)保障制度的各種需求，不僅表現(xiàn)在對失業(yè)保障制度建立的迫切性上，而且對失業(yè)保障的程度也提出非常高的要求。為此，努力提高對失業(yè)保障制度的供給就成為一種自然的選擇。

　　二、失業(yè)保障制度的供給分析

　　雖然中國的失業(yè)保障工作可以追溯到建國初期，但中國失業(yè)保障制度的真正開始應在1986年，其標志是《國營企業(yè)職工待業(yè)保險暫行規(guī)定》的公布。這是中國第一部真正意義上的失業(yè)保險方面的法規(guī)，以此為發(fā)端，表明中國的失業(yè)保障制度開始建立。經(jīng)過幾年的實踐探索和理論發(fā)展，國務院于1993年發(fā)布了《國有企業(yè)職工待業(yè)保險規(guī)定》，使得失業(yè)保障制度有了雛形。但是，發(fā)展到目前：失業(yè)保障制度遠沒有達到完善的程度。這明顯體現(xiàn)為失業(yè)保障制度的供給不足。

　　1.失業(yè)保障的覆蓋面過窄。

　　失業(yè)保險的本質(zhì)特征之—是具有普遍性，這就是說，所有有勞動能力且愿意就業(yè)的失業(yè)者都應包含在失業(yè)保險的保障范圍內(nèi)。具體到中國現(xiàn)階段，農(nóng)民被排除在失業(yè)保障的范圍之外，這似乎還可以用中國當前的國情和農(nóng)民的實際情況來解釋。不過，僅就城鎮(zhèn)而言，個體經(jīng)營者和學生便不在保障范圍內(nèi)，私營企業(yè)的工人、農(nóng)民合同制工人基本上沒有失業(yè)保險。到1998年底，全國參加失業(yè)保險的職工總數(shù)占城鎮(zhèn)職工人數(shù)的比例為63.7％，這就是說，在城鎮(zhèn)職工中尚有36.3％的人未參加失業(yè)保險�？梢�，失業(yè)保障僅在城鎮(zhèn)還有較大的未覆蓋空間。

　　2.失業(yè)保險資金籌措不足。

　　在已經(jīng)實施的失業(yè)保險中，國家規(guī)定的失業(yè)保險資金籌措渠道是企業(yè)和國家財政，在實際執(zhí)行中也有少數(shù)地區(qū)由勞動者個人籌措，但總的來說，企業(yè)和國家財政在失業(yè)保險金籌措當中占有絕對的比例。顯然，這種資金負擔方式不盡合理，特別是由于企業(yè)（主要是國有企業(yè)）的效益不好，拖欠失業(yè)保險金情況嚴重，再加上國家財政也比較困難，因此，僅依靠這兩個方面來籌措失業(yè)救濟金明顯力不從心。所以，開辟失業(yè)保險資金籌措的新渠道，是完善失業(yè)保險制度的一個重要方面。

　　3.失業(yè)救濟水平低下。

　　失業(yè)救濟金的發(fā)放一開始規(guī)定的標準是按照職工標準工資的60％—75％，后來改為按當?shù)厣鐣�救濟金額的120％—150％。這本來就十分有限，但許多地方有時還達不到這個標準。據(jù)統(tǒng)計，1995年全國城鎮(zhèn)發(fā)放失業(yè)救濟金為8.2億元，領取失業(yè)救濟人數(shù)為261.3萬人，平均每人每月領取失業(yè)救濟金26元；1996年全國城鎮(zhèn)發(fā)放失業(yè)救濟金為13.8億元，領取失業(yè)救濟人數(shù)為330.8萬人，平均每人每月領取失業(yè)救濟金35元。如此的失業(yè)救濟狀況根本不能保證基本生活的要求。

　　4.失業(yè)保障的管理混亂。

　　這一方面體現(xiàn)在失業(yè)保險資金的支出極不合理。1995年全國共支出失業(yè)保險資金18.9億元，其中，用于失業(yè)救濟，促進再就業(yè)的為15.1億元，這就是說，尚有3.8億元，占總支出的20％以上的失業(yè)保險資金支出并未用于失業(yè)救濟等費用上。這說明，失業(yè)救濟資金的使用滲漏十分嚴重。另一方面在管理體制上也極不完善。現(xiàn)行的失業(yè)保險制度并不是一個統(tǒng)一的體系，而是條條管理與塊塊管理相互交叉、分級式保險與行業(yè)性保險各行其事，結果必然是造成各自為政、業(yè)務交叉、成本上升。此外，失業(yè)保險機構內(nèi)部管理也存在問題，諸如機構設置、管理費提取比例等缺乏嚴格規(guī)范。

　　從中國失業(yè)保障的基本情況和失業(yè)保障制度存在的問題來看，中國失業(yè)保障制度還處于初創(chuàng)時期，面對日益嚴重的失業(yè)壓力，失業(yè)保障制度的供給與需求的失衡非常突出。為此，必須加快失業(yè)保障制度的建設。

　　三、實現(xiàn)失業(yè)保障制度供求均衡的對策

　　根據(jù)中國失業(yè)保障制度供求失衡的現(xiàn)狀，健全失業(yè)保障制度需作如下幾方面的努力：

　　1.區(qū)分失業(yè)保險與救濟的不同功能。

　　目前，我國在實施失業(yè)保障時，只是通過失業(yè)救濟來提供失業(yè)者的基本生活費，還沒有劃分失業(yè)保險與失業(yè)救濟的嚴格界限。其實。失業(yè)保險與失業(yè)救濟是有區(qū)別的。失業(yè)保險是一種保險制度，失業(yè)保險金的發(fā)放要體現(xiàn)不同失業(yè)者在失業(yè)前對失業(yè)保險基金貢獻程度的差別，即發(fā)放金額與當事人失業(yè)前繳納的失業(yè)保險金有關。而失業(yè)救濟是對那些具有領取失業(yè)保險金資格的失業(yè)者，在領取保險金的期限內(nèi)沒有實現(xiàn)再就業(yè)仍處于失業(yè)狀態(tài)而發(fā)放的救濟性資金，以保障其基本生活。這意味著對失業(yè)者實現(xiàn)了雙重的保障，更有利于完善失業(yè)保障制度的功能。

　　2.提高失業(yè)保險和救濟的給付水平。

　　失業(yè)保險和失業(yè)救濟的目的是為了促進失業(yè)者實現(xiàn)再就業(yè)和維持其失業(yè)期間的基本生活。然而，就目前我國的失業(yè)保險和救濟水平來看，很難達到上述的目標。僅以1996年為例，城鎮(zhèn)失業(yè)人員領取的救濟金平均每人每月為35元，這大大低于全國最低生活標準，如果再考慮還有一大批失業(yè)人口沒有納入失業(yè)保險和救濟范圍的情況，我國的失業(yè)保障水平可謂極其低下。因此，提高失業(yè)保險和救濟水平應成為擴大失業(yè)保障的一項重要任務。為了實現(xiàn)這一任務，一個重要的前提是改變失業(yè)保險和救濟的資金來源。第一，要改變過去失業(yè)保障資金主要來源于國家財政和企業(yè)繳納這兩個渠道對失業(yè)保險金籌措的限制，實現(xiàn)國家、企業(yè)、個人共同負擔的失業(yè)保險金籌措方案。隨著個人收入水平的不斷提高，這種方案實施的現(xiàn)實性越來越強。第二，把部分國家資產(chǎn)貨幣化，用以補充失業(yè)保險金和失業(yè)救濟金。按目前國有凈資產(chǎn)的規(guī)模，我們只要把1％的國有資產(chǎn)轉化為失業(yè)保障資金，就會有近200億元的資金，這可以在很大程度上改變目前只有13.87億元（1996年）的失業(yè)救濟金造成的失業(yè)保障不足的局面。在解決了失業(yè)保險與救濟的資金來源的基礎上，要使我國的失業(yè)保險與救濟給付水平達到就業(yè)收入的60％（國際標準為60％—80％），這意味著失業(yè)保險與救濟金的發(fā)放水平可以達到3080元（1995年）。

　　3.建立以失業(yè)保障促進失業(yè)者再就業(yè)的機制。

　　我國是一個發(fā)展中國家，經(jīng)濟發(fā)展水平以及由此決定的財力不可能實行高度保護的失業(yè)保障體制。這就使我們的失業(yè)保障主要用來保證失業(yè)者的基本生活。然而，基于我國經(jīng)濟快速發(fā)展的趨勢，很容易使我們步西方高福利政策的后塵。雖然這可能是若干年后的事情，但是有鑒于發(fā)達國家在實行高福利政策過程中表現(xiàn)出的諸多弊端，我們應該未雨綢繆，主要是建立一個既能保證失業(yè)者基本生活要求，又能激發(fā)失業(yè)者尋求再就業(yè)的積極的失業(yè)保障體制。為此，我們不能把對失業(yè)者的高度保障作為發(fā)展目標，而應該走目前成為西方發(fā)達國家趨勢的再就業(yè)培訓的道路，即我們要盡早地把失業(yè)保障的重點放在對失業(yè)者的再就業(yè)培圳上，努力實現(xiàn)一個以再就業(yè)培訓為主導，兼顧失業(yè)者基本生活的失業(yè)保障體制。之所以如此，我們還應該看到我國傳統(tǒng)的自發(fā)保障功能的作用。在我們的傳統(tǒng)中，以家庭、親友為基礎的保障功能比較發(fā)達，這也是我們目前雖然在統(tǒng)計數(shù)字上有相當規(guī)模的失業(yè)人口，但是處于生活絕對困境的失業(yè)者并不多的一個重要原因。以此作為一個條件，加快失業(yè)者再就業(yè)培訓體制的建設可以有相對寬松的社會承受力為基礎。如果我們能以此作為失業(yè)保障制度發(fā)展的方向，那么我們就可以建設一個有效的失業(yè)保障體制，為社會主義市場經(jīng)濟的運行提供最有力的保障。

　　4.統(tǒng)一失業(yè)保障的管理機構及加強失業(yè)保障的法制建設。

　　目前，包括對失業(yè)人口的管理、失業(yè)保險資金的管理和發(fā)放，以及再就業(yè)培訓等內(nèi)容的失業(yè)保障管理體制還沒有實現(xiàn)統(tǒng)一，某些行業(yè)或部門建立有相對獨立的失業(yè)保障管理體系。這種狀況，既不符合失業(yè)保障的社會性要求，又在管理上造成機構重疊，浪費了有限的失業(yè)保障資金。因此，為廠使失業(yè)保障制度實現(xiàn)有效地運行，必須統(tǒng)一失業(yè)保障的管理機構。具體地講，就是要建立一個由國家統(tǒng)一協(xié)調(diào)，各級政府的勞動保障部門實施專業(yè)管理的分層次的失業(yè)保障體制。為了保證這一目標的實現(xiàn)，必須加快中國失業(yè)保障法制建設的步伐。為此，一要在憲法中增補失業(yè)保障方面的條款，以增強失業(yè)保障法制的權威性；二要盡快制定和通過《失業(yè)保險法》及其配套法律，以維護失業(yè)保險法律的真正效力；三要明確和制定有關法律責任和處罰條款，以發(fā)揮失業(yè)保險法律的震懾力。