內(nèi)容提要：社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，需要有良好的社會信用環(huán)境為基礎(chǔ)，而創(chuàng)造良好的社會信用環(huán)境，必須要有完善的社會信用制度作保證。在社會信用制度的建設(shè)中，政府的角色如何定位，對信用制度的建立和完善起著至關(guān)重要的作用。本文主要闡述了政府在信用制度建設(shè)中的地位和作用，分析了政府直接介入信用關(guān)系的主要表現(xiàn)、形成原因及其危害，提出從合理定位政府經(jīng)濟(jì)職能、增加有效制度供給、強(qiáng)化政府監(jiān)管、培育信用中介機(jī)構(gòu)和加快市場化進(jìn)程等方面進(jìn)一步完善我國的信用制度。

　　一、政府在信用制度建設(shè)中具有不可替代的地位

　　信用制度建設(shè)是一個龐大的系統(tǒng)工程，既需要企業(yè)、單位、社會中介機(jī)構(gòu)、個人的積極參與，也需要社會、輿論的有效監(jiān)督，還需要政府的制度約束和監(jiān)管給予充分保證。政府在信用制度建設(shè)中具有不可替代的地位，這主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

　　1.政府通過頒布法律、法規(guī)和制定政策為社會信用建設(shè)提供制度保證。市場經(jīng)濟(jì)是經(jīng)濟(jì)主體之間互利交換、實現(xiàn)社會分工協(xié)作的經(jīng)濟(jì)體系。交換行為的成立，都是以進(jìn)入市場的各個主體之間達(dá)成某種共識、共同遵循某種制度規(guī)范為前提的。如果沒有制度的規(guī)范，交易的一方很可能運用強(qiáng)權(quán)優(yōu)勢，掠奪弱勢一方的利益，形成不公平交易。另外，任何交易都是有交易成本的，當(dāng)交易成本大于交易收益時，交易活動就難以進(jìn)行，這就需要有合理的制度安排來降低社會成員之間的交易成本。因此，為保證契約有效，合作與交易順利進(jìn)行，促進(jìn)信用秩序的建立，政府的制度安排是關(guān)鍵的。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，制度是關(guān)于交易活動的規(guī)則，制度通過界定和限制交易主體的選擇，減少交易活動的不確定性，從而降低交易成本，使來源于交易活動的潛在收益成為現(xiàn)實。

　　2.政府的有效監(jiān)管能夠為營造良好的社會信用環(huán)境創(chuàng)造條件�，F(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府發(fā)揮著積極的宏觀調(diào)控和市場監(jiān)管作用。作為宏觀調(diào)控主體，政府通過頒布法律、法規(guī)、制定政策等方式實現(xiàn)對經(jīng)濟(jì)的指導(dǎo)；作為市場監(jiān)管主體，政府通過規(guī)范各類經(jīng)濟(jì)主體的行為，限制各種不正當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)行為，創(chuàng)造公平競爭的市場秩序。政府的有效監(jiān)管可以引導(dǎo)市場主體采取守信行為，懲戒失信行為，營造良好的社會信用環(huán)境，確保市場經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

　　3.政府在培育信用體系方面發(fā)揮著重要的作用。信用體系的培育是一個相當(dāng)長的過程，在這個過程中，市場的不完善性可能產(chǎn)生消極作用，因此政府的作用尤為重要，特別是在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時期。市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗表明，單純依靠市場的力量難以建立完善的信用體系，還必須借助政府的力量。從某種意義上說，政府的推動是構(gòu)建完善和發(fā)達(dá)的信用體系的核心動力，無論是信用評級體系、征信制度的建立，還是政府信息的披露、社會信用中介機(jī)構(gòu)的培育等，都離不開政府的制度供給和積極推動。

　　4.政府信用本身是社會信用的重要組成部分。社會信用是由政府信用、企業(yè)信用、個人信用等組成。政府既是市場規(guī)則的制定者，又是市場規(guī)則的執(zhí)行者。因此，政府信用對社會信用起著導(dǎo)向作用。政府若帶頭遵守諾言、講信用，則可給企業(yè)和社會帶來良好的示范效應(yīng)；反之，政府無信，市場主體也會加以效仿，無信行為將受到鼓勵，會對整個社會的信用產(chǎn)生惡劣的傳導(dǎo)作用。它損害的不僅是個人或部分人的利益，也不僅是政府的信用形象，而可能會導(dǎo)致整個社會陷入信用危機(jī)的惡性循環(huán)中，成為社會信用惡化的“催化劑”。另外，政府失信（如服務(wù)效率低下、權(quán)力嚴(yán)重失控、普遍尋租等）會降低社會公眾對政府的信任度，必然引起政府權(quán)力合法性的危機(jī)，從而動搖政府統(tǒng)治的基礎(chǔ)，加大“政府失靈”，從這個意義上說，政府信用的降低乃至喪失是產(chǎn)生社會信用危機(jī)的根本因素。因此，政府行為示范直接影響社會信用秩序。

　　二、政府直接介入信用關(guān)系破壞了信用原則，擾亂了社會信用秩序

　�。ㄒ唬┱�府直接介入信用關(guān)系的主要表現(xiàn)及原因分析

　　1.政府直接安排信用關(guān)系并成為債權(quán)債務(wù)的最終仲裁者。這種情況主要發(fā)生在計劃經(jīng)濟(jì)條件下，但在轉(zhuǎn)軌時期也時有發(fā)生。政府直接安排信用關(guān)系主要體現(xiàn)在國有單位之間（國有企業(yè)之間、國有企業(yè)與國有銀行之間），表現(xiàn)為：政府行政干預(yù)發(fā)放指令貸款；出面進(jìn)行破產(chǎn)安排和債務(wù)豁免；在主辦銀行制度中對主辦銀行與企業(yè)實行“拉郎配”；在“債轉(zhuǎn)股”中對轉(zhuǎn)股企業(yè)的確定等等，這些安排無不具有濃厚的政府行政色彩。從理論上講，這種信用關(guān)系是發(fā)生在同一產(chǎn)權(quán)主體內(nèi)部，產(chǎn)權(quán)主體有權(quán)對當(dāng)事人雙方的利益進(jìn)行調(diào)節(jié)和仲裁，尤其在法律不健全、司法尚未獨立時，政府權(quán)力與法律責(zé)任在很多領(lǐng)域是重疊的，政府成為債權(quán)債務(wù)糾紛的最終仲裁者。例如，在國有銀行和國有企業(yè)形成的債權(quán)債務(wù)關(guān)系矛盾激化時，他們的共同所有者一政府（國家）就有權(quán)力出面制止，或者采取其他途徑如貸款豁免、呆賬沖銷、減息、免息等加以解決。由于國有銀行與國有企業(yè)以及國有企業(yè)之間產(chǎn)權(quán)的模糊性和主體的同一性，使債權(quán)債務(wù)缺乏體制硬約束，在制度尚不健全、產(chǎn)權(quán)不夠明晰、市場主體交易行為不規(guī)范、政府職能尚未完全界定、政府目標(biāo)多元化等情況下，政府直接介入信用關(guān)系一時還難以根除。

　　2.地區(qū)封鎖，市場分割。地方政府從維護(hù)本地利益出發(fā)，依靠行政力量實行地區(qū)性壟斷。主要表現(xiàn)在：用行政手段限制外地產(chǎn)品進(jìn)入本地市場或者本地商品流向外地市場；強(qiáng)令區(qū)域內(nèi)的經(jīng)營者經(jīng)營和銷售本區(qū)域產(chǎn)品；迫使和誘使區(qū)域內(nèi)企業(yè)實施封鎖措施等等。地方政府通過地區(qū)封鎖將統(tǒng)一的市場分割為區(qū)域市場，使市場性的信用關(guān)系異化為地方政府干預(yù)下的區(qū)域性信用關(guān)系。

　　3.確保統(tǒng)治利益集團(tuán)的壟斷租金最大化。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度分析，政府是由無數(shù)“經(jīng)濟(jì)人”（政府官員等）組成的具有理性的利益集團(tuán)。政府主體行為不能擺脫經(jīng)濟(jì)人的行為特征，其行為的直接動機(jī)仍然是個人效用（包括權(quán)力）最大化。為此，政府官員利用行政權(quán)力進(jìn)行“尋租”以獲取壟斷租金并使之最大化就成為一種自然的選擇。在“尋租”過程中，無論是通過法律、文件的形式，還是市場安排的辦法，都必然表現(xiàn)為對信用關(guān)系的直接介入。

　�。ǘ�）政府直接介入信用關(guān)系產(chǎn)生的危害

　　1.政府直接安排信用關(guān)系可能帶來較大的負(fù)外部性。（1）作為政府的代表一政府官員本身具有權(quán)力意識和績效偏好，為了贏得選票、提拔、升遷，他們在解決問題時，自然會按照自身利益最大化的要求行事，而不是將信用原則放在第一位。（2）沒有尊重信用關(guān)系的法律地位，交易雙方實際并未承擔(dān)交易成本，而是由國家（產(chǎn)權(quán)主體）承擔(dān)。其最大的缺陷在于破壞了經(jīng)濟(jì)運行的信用基礎(chǔ) （張曙光）。（3）會使很多債務(wù)人錯誤地認(rèn)為，國有企業(yè)和國有銀行都是國家的，欠債不還是“天經(jīng)地義”的。導(dǎo)致惡意拖欠、逃廢債、懸空債權(quán)等現(xiàn)象普遍發(fā)生。（4）容易使權(quán)力滲透進(jìn)入市場，產(chǎn)生巨大的“尋租”空間，進(jìn)而使正常的市場秩序遭到破壞。

　　2.不利于降低交易成本，提高經(jīng)濟(jì)效率。（1）在政府直接介入信用關(guān)系和正常的市場交易關(guān)系的情況下，必然要增加政府的監(jiān)督成本和使交易成本提高。為確保統(tǒng)治利益集團(tuán)的壟斷租金最大化，擁有國有資產(chǎn)處置權(quán)的政府，勢必會按照自身利益最大化的原則處置財產(chǎn)糾紛，而將信用原則放在次要地位，從而可能犧牲經(jīng)濟(jì)效率。（2）導(dǎo)致資源配置效率低下。因為資源配置的內(nèi)在要求是資源的流動橫向化，即資源的擁有者與資源的使用者進(jìn)行直接交易，而政府的干預(yù)介入，使資源配置具有縱向性，政府配置資源的縱向性與資源流動的橫向性嚴(yán)重扭曲，其結(jié)果是造成資源配置效率極為低下，阻礙了經(jīng)濟(jì)效率的提高。

　　3.不利于消除地方保護(hù)主義，擾亂了社會信用秩序。地方政府往往從本地的所謂利益出發(fā)，包庇縱容本地企業(yè)失信行為，甚至成為假冒偽劣、走私、偷稅、漏稅、騙稅等的“保護(hù)傘”，不僅損害了債權(quán)人的合法權(quán)益，造成國家經(jīng)濟(jì)損失，而且也會降低本地企業(yè)的信譽，阻礙本地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。同時也是導(dǎo)致社會信用秩序紊亂的非常重要的原因。

　　4.容易導(dǎo)致政府腐敗。政府對信用活動的干預(yù)使政府腐敗產(chǎn)生了可能，而政府對行政權(quán)力的壟斷所導(dǎo)致的權(quán)錢交易又為政府腐敗創(chuàng)造了條件，在政府行為難以監(jiān)督且監(jiān)督成本很高的情況下，政府的利益驅(qū)動使政府腐敗成為現(xiàn)實。正如經(jīng)濟(jì)學(xué)家陳淮（2001）所言，凡是違規(guī)現(xiàn)象長期普遍存在的地方，一定有執(zhí)法者與違法者的串通，一定有執(zhí)法者從違法行為的存在中獲取利益。

　　總之，一方面，社會信用制度的建設(shè)需要充分發(fā)揮政府的作用；另一方面，政府對信用關(guān)系的行政干預(yù)又是對市場信用秩序的直接破壞。因此，在健全社會信用制度方面，政府角色必須進(jìn)行準(zhǔn)確定位，既不能“缺位”，也不能“越位”、“錯位”。

　　三、充分發(fā)揮政府在信用制度建設(shè)中的積極作用

　　1.政府在信用制度建設(shè)中的作用發(fā)揮有賴于政府經(jīng)濟(jì)職能的準(zhǔn)確定位。政府職能是政府行為的依據(jù)。政府職能界定不清，或者法律賦予政府的職能過多，很容易使政府在經(jīng)濟(jì)活動中出現(xiàn)管制、服務(wù)不到位或過度行政干預(yù)，讓信用關(guān)系抹上濃厚的“超經(jīng)濟(jì)性”色彩。因此，政府作用的有效性和監(jiān)管效率的提高依賴于政府職能的準(zhǔn)確定位。對政府經(jīng)濟(jì)職能的界定，首先應(yīng)基于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制這一基本目標(biāo)，因此，政府最重要的經(jīng)濟(jì)職能主要體現(xiàn)在彌補(bǔ)市場失靈和維護(hù)公共利益上。當(dāng)前政府在信用制度建設(shè)中應(yīng)著力做好：增加制度有效供給，完善市場運行規(guī)則，規(guī)范政府行為，打破地方保護(hù)主義，強(qiáng)化監(jiān)督管理，推動信用體系建立，加快市場化進(jìn)程等工作。

　　2.增加制度有效供給，完善市場運行規(guī)則。制度作為博弈的規(guī)則，是建立和維持人們之間信任的關(guān)鍵。如果制度安排使得當(dāng)事人履約比不履約更有利可圖，則人們就有積極性為了交易帶來的長遠(yuǎn)利益而抵制短期的機(jī)會主義誘惑，人們之間的信任就可以建立起來。政府作為經(jīng)濟(jì)秩序的穩(wěn)定者，就制度供給而言，須遵循：（1）制度應(yīng)具完備性。就是使社會經(jīng)濟(jì)活動特別是信用管理要有法可依，盡可能避免出現(xiàn)法律的“真空”。對此，美國的經(jīng)驗值得我們借鑒。美國政府對信用活動并不作過多干預(yù)，主要是通過立法創(chuàng)造和維護(hù)一個良好的社會征信環(huán)境。（2）法律制度安排應(yīng)充分反映社會規(guī)范，同時要以信譽作基礎(chǔ)。制度不僅要具有完備性，而且要具備有效性，特別是法律制度，若要保證其權(quán)威性和實施的效果，則必須充分反映社會規(guī)范。巴蘇（Basu）認(rèn)為，法律的最重要功能是選擇社會規(guī)范而不是制定社會規(guī)范�？继兀–ooter）也指出，法律是否能得到人們的尊重取決于法律是否符合、尊重社會規(guī)范。法律制度的運行離不開信譽基礎(chǔ)，法律和信譽既有替代性的一面，又有互補(bǔ)性的一面，而且，主要用法律手段解決信用問題成本太高，有時甚至不可行（張維迎，2002）。（3）市場能夠提供的制度，政府不要介入太多，以免造成“規(guī)制失敗”。市場運行過程中的許多制度，特別是非正式制度（如商業(yè)習(xí)慣、道德、文化等），在很大程度上可以由市場自發(fā)形成。如果這些制度沒有違背法律和損害社會公共利益，那么，政府應(yīng)放松對自發(fā)行動的限制，由市場主體去進(jìn)行制度選擇和創(chuàng)新。而且也可避免因政府機(jī)構(gòu)介入太多使政府蒙受過多的社會和法律責(zé)任。（4）建立有效的信用激勵機(jī)制，誘導(dǎo)市場主體及時真實地披露其“私有信息”，將信息的“私有產(chǎn)品”逐步轉(zhuǎn)化成“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”或直接轉(zhuǎn)化為“公共產(chǎn)品”。（5）制度（包括政策）安排應(yīng)具有連續(xù)性和穩(wěn)定性。制度的重要功能之一在于降低交易中的不確定性，并提供一個社會的激勵機(jī)制。如果政府在提供制度安排時，具有很大的隨意性，則制度的不確定性會使人們?nèi)狈Ψ�(wěn)定的預(yù)期，更多地追求眼前利益，而實現(xiàn)長遠(yuǎn)利益的信用機(jī)制將難以建立。

　　3.規(guī)范政府行為，打破地方保護(hù)主義。（1）應(yīng)建立一個有限政府。政府的行為應(yīng)限定在其職能界定和法律允許的范圍內(nèi)，對社會經(jīng)濟(jì)活動既不能越權(quán)干預(yù)，更不能違法行事，以提高社會公眾對政府的公信力。據(jù)一項對29個國家的實證分析表明，政府行政權(quán)力的限制和司法的獨立程度與國民的信任度之間表現(xiàn)為高度的正相關(guān)：對政府權(quán)力限制每上升1個百分點，信任度上升1.5個百分點；司法的獨立程度每上升1個百分點，信任度上升8個百分點（向麗，2002）。因此，政府的權(quán)力必須受到法律的嚴(yán)格規(guī)制和社會的有效監(jiān)督。（2）必須割斷政府行政權(quán)力與市場利益之間的聯(lián)系，減少政府官員的尋租機(jī)會，并加大懲治腐敗的力度。（3）通過提高政府信用引導(dǎo)社會信用發(fā)展。（4）淡化對地方政府經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)的考核，強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展特別是可持續(xù)發(fā)展的考核內(nèi)容，逐步弱化地方保護(hù)主義的體制基礎(chǔ)。（5）地方政府必須充分認(rèn)識到地方保護(hù)主義的危害。

　　4.強(qiáng)化政府的監(jiān)管職能。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，市場具有優(yōu)勝劣汰等“自凈化”功能，市場主體的信用能通過市場本身加以建立并逐步延伸，失信行為能得到較好的抑制。但是，良好的信譽并不能單純依靠交易者自發(fā)形成，特別是在信息不對稱的情況下，會造成信用市場中的逆向選擇和道德風(fēng)險，加之我國制度供給的不充分和對失信行為的懲戒不力，必須靠政府強(qiáng)有力的監(jiān)管和引導(dǎo)來建立和維持良好的社會信用秩序。政府監(jiān)管主要體現(xiàn)在對守信行為的激勵、防止失信行為的發(fā)生和對失信行為的懲戒上。但是，政府監(jiān)管要注意掌握一個“度”。政府監(jiān)管超過一定臨界點后，監(jiān)管越多，市場主體越不講信譽。因為監(jiān)管部門的處置權(quán)越大，未來就越難預(yù)期，市場主體就會只注重短期目標(biāo)，更多的監(jiān)管就會創(chuàng)造一種租金。

　　5.推動社會信用體系的建立。政府在信用體系建設(shè)中擔(dān)當(dāng)何種角色，根據(jù)我國現(xiàn)階段的實際情況，應(yīng)采取“政府積極推動、市場運作為主”的基本思路。即政府推動立法，推動信用信息由“同業(yè)征集”走向“聯(lián)合征集”，而信用服務(wù)主要靠信用中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行市場化運作。此外還應(yīng)做好以下兩方面工作：（1）建立公開的社會信用信息網(wǎng)絡(luò)，為信用市場提供信用信息交流與共享的機(jī)制創(chuàng)造條件，從而促進(jìn)信用信息的合理使用以及信用資源的優(yōu)化配置。同時政府應(yīng)提高政務(wù)信用信息的透明度，將其掌握的有關(guān)企業(yè)、個人的信用信息以較低成本轉(zhuǎn)交給信用企業(yè)和信用中介機(jī)構(gòu)去開發(fā)、使用、增值，并防止對信用信息的壟斷和尋租行為。（2）積極培育信用中介機(jī)構(gòu)，從政策上支持和推動市場化信用中介機(jī)構(gòu)的快速健康發(fā)展，建立起我國獨立的信用服務(wù)產(chǎn)業(yè)。

　　6.加快市場化進(jìn)程。當(dāng)前我國政府存在的行為不規(guī)范、權(quán)力與市場利益直接相連、干預(yù)市場信用活動等等，這些對信用規(guī)則具有破壞作用的現(xiàn)象之所以經(jīng)常發(fā)生，在很大程度上是由于我國還處在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時期，市場化程度較低。隨著經(jīng)濟(jì)市場化的不斷推進(jìn)，市場秩序?qū)�從不�?guī)則轉(zhuǎn)為規(guī)則、人們的經(jīng)濟(jì)行為和信用行為也會不斷規(guī)范，法制更加健全，良好的社會信用環(huán)境才會逐步形成。

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