[摘要]隨著金融全球化的迅速發(fā)展，外資銀行大量涌入，這對(duì)我國央行監(jiān)管職能提出了更高要求。借鑒國外經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，聯(lián)系我國實(shí)際情況，我們必須逐步縮小我國金融監(jiān)管觀念、標(biāo)準(zhǔn)和手段等方面與巴塞爾核心原則的差距，盡快提高我國央行的監(jiān)管水平。

　　改革開放以來，外資銀行在我國迅速發(fā)展，1994年底，約有來自33個(gè)國家和地區(qū)的跨國銀行在我國20個(gè)城市設(shè)立了393家代表處，來自14個(gè)國家和地區(qū)的跨國銀行在我國13個(gè)城市設(shè)立了118家機(jī)構(gòu)；到1998年底，在華外資銀行（不包括財(cái)務(wù)公司）已有166家，外國銀行分行154家，中外合資銀行7家，外國獨(dú)資銀行5家；2000年末，僅在滬外資金融機(jī)構(gòu)就達(dá)到了53家，其中澳新銀行、韓國產(chǎn)業(yè)銀行、韓江銀行、德意志銀行等6家外資銀行新駐浦東，外資銀行發(fā)展之快，可見一斑。中國加入世貿(mào)組織后，將進(jìn)一步開放金融市場，這對(duì)強(qiáng)化央行監(jiān)督職能提出了更高要求。

　　一、我國對(duì)外資銀行監(jiān)督體制中存在的問題

　�。ㄒ唬┤狈︶槍�(duì)經(jīng)濟(jì)全球化而進(jìn)行的開放監(jiān)控的意識(shí)

　　中國過去的金融體系（主要指銀行體系）是政府控制下的封閉型金融體系，整個(gè)金融服務(wù)業(yè)的市場是封閉的，資本的流入流出都需要專門的外匯管理部門審批。與這種封閉的銀行體系相適應(yīng)的宏觀金融監(jiān)控體制習(xí)慣于封閉經(jīng)濟(jì)也是正常的。而目前我國的金融服務(wù)市場正處在從封閉型走向開放的初期，金融監(jiān)管者短期內(nèi)很難樹立起針對(duì)經(jīng)濟(jì)全球化和全球金融一體化而帶來的風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)有的警惕意識(shí)�，F(xiàn)在外資銀行要進(jìn)來，金融監(jiān)管當(dāng)局首先必須實(shí)現(xiàn)意識(shí)的轉(zhuǎn)變或者說思維方式的轉(zhuǎn)變，才能適應(yīng)這種任務(wù)和環(huán)境的改變。可以說，現(xiàn)實(shí)中銀行監(jiān)管部門的開放監(jiān)控意識(shí)的淡漠是銀行監(jiān)管滯后的最大問題。

　�。ǘ�）中央銀行的內(nèi)部組織中沒有專門成立對(duì)開放式金融進(jìn)行監(jiān)管的業(yè)務(wù)部門或機(jī)構(gòu)

　　目前中央銀行針對(duì)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管是按照金融機(jī)構(gòu)的類型設(shè)立的，對(duì)市場準(zhǔn)入，業(yè)務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督以及市場退出進(jìn)行全面監(jiān)管，打破了對(duì)一個(gè)法人機(jī)構(gòu)的監(jiān)管權(quán)力由多個(gè)部門分別行使的格局，實(shí)現(xiàn)了本幣業(yè)務(wù)與外幣業(yè)務(wù)，表內(nèi)業(yè)務(wù)與表外業(yè)務(wù)的并表監(jiān)管，有利于分清責(zé)任和義務(wù)。但是由于管理的面過于寬泛，而監(jiān)管主體的知識(shí)、信息等往往難于深入下去，在銀行國際化經(jīng)營后，國際金融的技術(shù)性往往要求更高，此時(shí)，需要一個(gè)熟悉國際金融市場運(yùn)作的專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)來統(tǒng)一行使對(duì)外資銀行專門成立國際化監(jiān)管司，可能更具有業(yè)務(wù)范圍上的針對(duì)性，研究和解決問題能更透徹。

　�。ㄈ�）中央銀行缺乏針對(duì)開放的市場化的金融環(huán)境進(jìn)行監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)

　　中央銀行原先是在一個(gè)計(jì)劃性很強(qiáng)的金融監(jiān)管環(huán)境中進(jìn)行宏觀金融管理的，對(duì)開放式金融的監(jiān)管缺乏經(jīng)驗(yàn)。面對(duì)金融業(yè)逐漸開放和銀行國際化的現(xiàn)實(shí)，需要它們重新適應(yīng)，不斷積累經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。

　�。ㄋ模┖暧^金融監(jiān)控的基礎(chǔ)設(shè)施不健全

　　巴塞爾監(jiān)察委員會(huì)提出了五條“銀行監(jiān)管的先決條件”，即：1.穩(wěn)健可持續(xù)的宏觀經(jīng)濟(jì)政策；2.完善的公共金融基礎(chǔ)設(shè)施；3.有效的市場約束；4.高效率解決銀行問題的程序；5.提供適當(dāng)?shù)南到y(tǒng)性保護(hù)（或者公共安全網(wǎng)）的機(jī)制。從我國的金融經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)來看，與這五項(xiàng)先決條件尚有很大差距，至少是既不完善也不成熟。我們的金融監(jiān)管內(nèi)容，就要在推進(jìn)金融監(jiān)管的同時(shí)充分關(guān)注“先決條件”的狀況和由基礎(chǔ)條件的缺陷而可能出現(xiàn)的體制性和宏觀性因素釀成的金融風(fēng)險(xiǎn)。

　　二、中央銀行對(duì)外資銀行實(shí)施監(jiān)管的總體原則

　�。ㄒ唬┨岣邔�(duì)開放后全球金融市場風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)

　　經(jīng)濟(jì)全球化和全球化金融一體化已經(jīng)成為一股不可阻擋的時(shí)代潮流，不僅外國的銀行要進(jìn)來，中國的銀行也要出去，同時(shí)，我國的銀行監(jiān)管當(dāng)局更應(yīng)該提高適應(yīng)這種開放經(jīng)濟(jì)的認(rèn)識(shí)，運(yùn)用開放式思維來考慮銀行的監(jiān)管問題。具體要求：1.加強(qiáng)對(duì)金融開放后國際金融市場風(fēng)險(xiǎn)的研究，提高金融監(jiān)管當(dāng)局的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)；2.有組織地分析過去發(fā)生的全球銀行危機(jī)的案例，提高銀行監(jiān)管當(dāng)局的國際化風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)察能力，便于防患未然；3加強(qiáng)銀行監(jiān)管當(dāng)局人員的國際培訓(xùn)，提高監(jiān)管者的素質(zhì)和水平。

　�。ǘ�）加強(qiáng)對(duì)外資銀行監(jiān)管的研究

　　1.在銀行監(jiān)管部門，建立和充實(shí)銀行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)及發(fā)展水平的分析小組，通過對(duì)外資銀行監(jiān)管報(bào)表及其他信息的分析，對(duì)整個(gè)銀行業(yè)或銀行體系的風(fēng)險(xiǎn)水平、主要問題、最新變化及發(fā)展趨勢做出判斷或評(píng)估，從而為制訂監(jiān)管法規(guī)和政策、實(shí)施現(xiàn)場檢查和監(jiān)管行動(dòng)提供主要的依據(jù)；2.加強(qiáng)基礎(chǔ)性研究工作，央行的研究局成立專門的課題組，負(fù)責(zé)對(duì)銀行國際化的監(jiān)管進(jìn)行長期跟蹤研究。同時(shí)，將外資銀行的監(jiān)管研究作為金融業(yè)改革和發(fā)展中的一個(gè)重要選題提交相關(guān)大學(xué)和重要的經(jīng)濟(jì)研究機(jī)構(gòu)，以引導(dǎo)人們的興趣。

　　（三）與金融開放互動(dòng)

　　恰當(dāng)?shù)臏?zhǔn)入政策對(duì)銀行業(yè)的謹(jǐn)慎經(jīng)營和銀行業(yè)的合理競爭來說是基本要素，更直接與監(jiān)管水平相適應(yīng)。準(zhǔn)入政策不僅針對(duì)謹(jǐn)慎問題，還必須考慮到監(jiān)管當(dāng)局履行其職責(zé)的能力，就是要在鼓勵(lì)競爭的目標(biāo)和保持監(jiān)管的有效性之間找到一個(gè)平衡。一般來說，發(fā)展中國家由于開放的需要，監(jiān)管方式有一定彈性，但隨著監(jiān)管水平的不斷提高這一狀況將得到改變。

　�。ㄋ模┨岢�中外投資銀行合作

　　我國B股、H股、紅籌股、ADRS和各種國際債券的發(fā)行和承銷主要都是采用中外投資銀行合作的方式來完成的。這與我國較低的監(jiān)管水平，較嚴(yán)格的限制措施是相適應(yīng)的。

　�。ㄎ澹┐龠M(jìn)金融監(jiān)管的協(xié)調(diào)

　　監(jiān)管規(guī)則和監(jiān)管措施應(yīng)該進(jìn)行國際協(xié)調(diào)，這樣不僅方便了聯(lián)合監(jiān)管以及各國監(jiān)管者之間的信息共享，而且提高了監(jiān)管效率，并可能給國內(nèi)的監(jiān)管規(guī)則和監(jiān)管措施帶來不斷改進(jìn)的壓力，銀行國際化經(jīng)營容易在許多方面破壞各國謹(jǐn)慎監(jiān)管的有效性，包括使用復(fù)雜的公司結(jié)構(gòu)和離岸衍生工具來逃避國內(nèi)的金融限制，這就使金融監(jiān)管的國際協(xié)調(diào)變得越來越重要。

　　三、強(qiáng)化和完善對(duì)外資銀行監(jiān)管的幾點(diǎn)具體措施

　�。ㄒ唬┲鸩浇�立合規(guī)性監(jiān)管與風(fēng)險(xiǎn)性監(jiān)管相結(jié)合，以風(fēng)險(xiǎn)性監(jiān)管為主導(dǎo)的監(jiān)管體系

　　70年代以來，各國金融監(jiān)管當(dāng)局都加強(qiáng)了對(duì)銀行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)性監(jiān)管。而我國對(duì)外資銀行的監(jiān)管還停留在是否合法規(guī)的事后檢查階段，根本沒有預(yù)防為主的風(fēng)險(xiǎn)性監(jiān)管。建議制訂全面系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)體系，將合規(guī)性檢查與風(fēng)險(xiǎn)性監(jiān)管相結(jié)合，以風(fēng)險(xiǎn)性監(jiān)管為主導(dǎo)，對(duì)外資銀行的業(yè)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行全面檢查和評(píng)估，以減少其對(duì)我國金融業(yè)和國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的風(fēng)險(xiǎn)，保障我國金融體系的正常運(yùn)行。

　�。ǘ�）建立日常報(bào)表分析、實(shí)地檢查等多種監(jiān)管方式相結(jié)合的監(jiān)管制度

　　目前我國對(duì)外資銀行的監(jiān)管主要依賴日常報(bào)表分析，其他監(jiān)管方式很少采用。今后除了應(yīng)落實(shí)專門人員對(duì)外資銀行進(jìn)行日常報(bào)表分析以外，對(duì)報(bào)表中所發(fā)現(xiàn)的問題，還要根據(jù)實(shí)際需要及時(shí)進(jìn)行重點(diǎn)實(shí)地檢查。對(duì)一些規(guī)模較大的外資銀行還可由人民銀行總行或其分行派出常駐檢查組，加強(qiáng)監(jiān)督。

　�。ㄈ�）建立強(qiáng)有力的監(jiān)管機(jī)構(gòu)

　　在西方發(fā)達(dá)國家，對(duì)外資銀行一般實(shí)行國民待遇，因而在監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置上并不區(qū)分國內(nèi)銀行與外資銀行。但這一模式只不過是正在或?qū)⒁�成為我國金融監(jiān)管的方向。鑒于我國具體國情，在今后相當(dāng)一段時(shí)間內(nèi)，至少是5年內(nèi)，我國對(duì)外資銀行與國內(nèi)銀行仍需分開管理。對(duì)外資銀行的集中管理，可以現(xiàn)有的人民銀行“外資金融機(jī)構(gòu)管理司”為基礎(chǔ)，合并外匯管理局和稽核司從事外資金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的人員，組建“涉外金融機(jī)構(gòu)管理司”作為我國負(fù)責(zé)外資銀行監(jiān)管的最高機(jī)構(gòu)，對(duì)一些外資銀行比較集中的城市，可在當(dāng)?shù)厝嗣胥y行設(shè)立“涉外機(jī)構(gòu)管理處”，對(duì)外資銀行進(jìn)行監(jiān)管，并且這種監(jiān)管應(yīng)受人民銀行總行直接領(lǐng)導(dǎo)，不受地方政府干預(yù)，以樹立監(jiān)管工作的權(quán)威性。

　�。ㄋ模┩晟仆赓Y銀行監(jiān)管的權(quán)威法規(guī)體系

　　我國至今未出臺(tái)《外資銀行法》，1994年實(shí)施的《外資金融機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》過于簡化，并缺乏一些配套的具體規(guī)定，可操作性差。法規(guī)不完善，使某些外資金融機(jī)構(gòu)有空可鉆，加上對(duì)外資銀行監(jiān)管人才、監(jiān)管手段均較欠缺，不利于對(duì)外資金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行有效監(jiān)管。因此，當(dāng)務(wù)之急是要加緊制訂加強(qiáng)外資銀行的監(jiān)管法規(guī)，加快監(jiān)管人才的培訓(xùn)和監(jiān)管手段的現(xiàn)代化。

　�。ㄎ澹┙�立銀行信用等級(jí)制度

　　具體可分為：1.在華業(yè)績。用以評(píng)價(jià)外資銀行對(duì)我國的貢獻(xiàn)；2.遵守我國法規(guī)的記錄。用以評(píng)價(jià)其經(jīng)營的守法程度和相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)；3.經(jīng)營素質(zhì)。用以評(píng)價(jià)外資銀行的經(jīng)營管理水平，內(nèi)部管理質(zhì)量和盈利能力。在實(shí)際操作中，將上述幾方面的內(nèi)容細(xì)分為多個(gè)指標(biāo)，并規(guī)定相應(yīng)權(quán)重和評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)，由人民銀行或?qū)ｉT的資信評(píng)估機(jī)構(gòu)每年定期對(duì)各外資銀行進(jìn)行評(píng)分，根據(jù)得分高低將外資銀行分成不同信用等級(jí)，并在全國性新聞媒體上公布，以充分調(diào)動(dòng)其自覺性。這樣不僅有利于我國外資銀行體系的安全運(yùn)轉(zhuǎn)，而且也可以減輕監(jiān)管機(jī)構(gòu)的工作量，在一定程度上緩解當(dāng)前外資銀行監(jiān)管力量不足的矛盾。

　�。�六）建立定期外部審計(jì)制度

　　在金融監(jiān)管體系較完善的國家或地區(qū)（如英國、香港），一般都要求外資銀行聘用外部審計(jì)師，并定期公開其主要財(cái)務(wù)報(bào)告。借鑒這一做法，我國也應(yīng)規(guī)定外資銀行必須至少聘請(qǐng)一名當(dāng)?shù)厝嗣胥y行認(rèn)可的中國注冊(cè)會(huì)計(jì)師，并在必要時(shí)可由人民銀行另行指定有關(guān)機(jī)構(gòu)對(duì)其進(jìn)行審計(jì)后在指定的全國性報(bào)刊上予以公布，以使外資銀行不僅接受政府金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，同時(shí)也受到社會(huì)公眾的監(jiān)督。

　�。ㄆ撸┙�立存款保險(xiǎn)制度

　　我國銀行業(yè)因各種原因積累的大量不良資產(chǎn)問題使銀行潛伏了極大風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)國內(nèi)金融機(jī)構(gòu)提高競爭力和抗風(fēng)險(xiǎn)力，從而降低金融的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，這也是面對(duì)外資銀行大量涌入的一個(gè)重要監(jiān)管內(nèi)容。

　�。ò耍┩晟票O(jiān)管程序，建立上訴制度

　　我國現(xiàn)行的《外資金融機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》第13條只規(guī)定了設(shè)立外資金融機(jī)構(gòu)的申請(qǐng)?jiān)?0天內(nèi)未接到人行的正式申請(qǐng)表時(shí)，其申請(qǐng)即自動(dòng)失效；對(duì)于外方申請(qǐng)者或外資銀行不服各級(jí)人民銀行的有關(guān)裁定時(shí)如何申訴并未明確規(guī)定，應(yīng)明確其可以向人民法院上訴。這樣一方面有利于保護(hù)外資銀行合法權(quán)益，也有利于樹立我國外資銀行監(jiān)管體系的良好國際形象。