房產(chǎn)稅屬財產(chǎn)稅類。從國外經(jīng)驗看，房產(chǎn)稅收入是地方財政收入的重要組成部分。我國情況相反，房產(chǎn)稅收入在省以下政府財政收入結(jié)構(gòu)中比重很低，房產(chǎn)稅稅收政策也比較混亂，基層財政對房產(chǎn)稅征管相當輕視。目前我國的經(jīng)濟發(fā)展和“改革、開放”進入了新階段，制度變遷和經(jīng)濟發(fā)展逐步改變了財源結(jié)構(gòu)、分配方式、資金流向結(jié)構(gòu)以及財富存在方式。這種巨變實際上向既定的稅制提出了挑戰(zhàn)。而另一方面，在近幾年稅收高速增長的條件下，地方財政困難反而與日俱增，其中突出的矛盾是地方稅體系殘缺不全。這表明現(xiàn)在我們有必要深入研究如何通過地方稅各稅種稅制的改革來增強地方財政收入籌集能力以緩解財政困難。房產(chǎn)稅雖然現(xiàn)在是一個小稅種，但從市場經(jīng)濟發(fā)展的角度看，該稅潛力不容忽視。要優(yōu)化地方稅收結(jié)構(gòu)、合理發(fā)揮房產(chǎn)稅收入籌措功能，必須首先從稅制方面完善房產(chǎn)稅。

　　一、我國房產(chǎn)稅收入狀況

　　我國現(xiàn)行房產(chǎn)稅設(shè)立于1986年，是從原房地產(chǎn)稅中分離出來的。該稅以城鎮(zhèn)中的房產(chǎn)為課稅對象，按房產(chǎn)原值（減除一定比例）或租金向房產(chǎn)所有人或經(jīng)管者征收的一種財產(chǎn)稅。征稅范圍限定在城鎮(zhèn)，計稅依據(jù)為原值一次減除10%-30%后的余額。當時設(shè)置該稅的目的是調(diào)節(jié)占有房產(chǎn)所形成的收入差別并約束固定資產(chǎn)投資規(guī)模過度擴張。

　　改革以來值得注意的是從20世紀90年代中期開始，房產(chǎn)稅收入呈現(xiàn)出擴張趨勢，在稅收結(jié)構(gòu)中的地位也有所抬升。1993年，我國房產(chǎn)稅收入為49.15億元，比1992年增加7億多元，從1994年開始，我國房產(chǎn)稅收入突破60億元，近年來已達上百億規(guī)模，請看表1：

　　實行分稅制之后，我國稅收增長結(jié)構(gòu)的明顯特征是小稅種收入規(guī)?？焖贁U張。其中最引人注目的是個人所得稅和印花稅。但事實上，房產(chǎn)稅收入規(guī)模擴張速率也很快。從表1可見，房產(chǎn)稅收入1999年比1994年增加了兩倍，這一規(guī)模擴張程度遠大于稅收總額的擴張程度，從1994-1999年，房產(chǎn)稅收入每年增長率都達到30%，遠超過同期稅收總額增長速度，房產(chǎn)稅收入在小稅種中排序僅次于個人所得稅和印花稅，而且房產(chǎn)稅收入與印花稅收入之間的差距總體上說越來越小。事實上我國印花稅收入的增長主要得力于證券交易，如果從綜合角度看問題，房產(chǎn)稅收入增長要比印花稅收入增長穩(wěn)。近幾年的情況表明，房產(chǎn)稅在地稅收入中已占據(jù)了較為重要的地位，1995年房產(chǎn)稅收入占地稅收入總額的比重為7%，其后幾年一直穩(wěn)定在6%，在地方稅各稅種中的排位居第三位。如果不考慮共享稅的話，房產(chǎn)稅在地方稅收結(jié)構(gòu)中的地位更加突出。比如和印花稅相比，近些年印花稅收入增長很快，但大部分歸中央財政，留歸地方的部分在稅收結(jié)構(gòu)中沒多少，而在地方稅收中原先作用不大的小稅，現(xiàn)時增長最快、最有潛勢的還是個人所得稅和房產(chǎn)稅。房產(chǎn)稅在我國是一個收入分布高度不均衡的稅。現(xiàn)在200億元左右的房產(chǎn)稅收入主要集中在大城市。比如1999年的183億元房產(chǎn)稅，北京、上海、深圳、青島四個城市就占了19%.北京一個城市的房產(chǎn)稅收入比甘肅、陜西、河北、山西、內(nèi)蒙五個省房產(chǎn)稅收入總和還多。經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的房產(chǎn)稅收入遠超過經(jīng)濟相對落后地區(qū)，經(jīng)濟發(fā)達的大城市的房產(chǎn)稅收入相當于甚至超過落后或中等經(jīng)濟水平一個省的房產(chǎn)稅收入。下面我們選取了十五個不同經(jīng)濟發(fā)展水平省市單位的房產(chǎn)稅收入數(shù)字。

　　二、我國現(xiàn)行房產(chǎn)稅稅制的弊端

　　任何一個稅種稅制的創(chuàng)建都要以當時外部社會經(jīng)濟條件為約束，前瞻性的考慮只能是推測性的，房產(chǎn)稅稅制也是如此。應(yīng)該承認，1986年設(shè)置的房產(chǎn)稅在較大程度上還是起到了預(yù)期作用。盡管收入不多，但對地方財政畢竟具有拾遺補缺意義，特別是實行分稅制之后，地方政府加強小稅種征管，房產(chǎn)稅收入增長還是相當可觀的。然而也必須看到：伴隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和分配結(jié)構(gòu)以及地方市場格局等多方面因素的變化，房產(chǎn)稅稅制的弊端日漸突出。這些弊端不僅削弱了房產(chǎn)稅收入籌措功能，而且在一定程度上阻礙了市場經(jīng)濟的發(fā)展，對市場運行合理化起到了逆向調(diào)節(jié)作用，對社會公平也產(chǎn)生了一定程度的干擾作用。從總體上看，現(xiàn)行房產(chǎn)稅稅制弊端主要有如下幾方面：

　?。ㄒ唬┈F(xiàn)行房產(chǎn)稅征稅范圍過窄

　　我國現(xiàn)行房產(chǎn)稅稅制規(guī)定房產(chǎn)稅只在城市、縣城、建制鎮(zhèn)和工礦區(qū)征收。其中縣城和建制鎮(zhèn)指縣政府和鎮(zhèn)政府所在地。這樣，農(nóng)村就被排除出征稅范圍。另一方面，現(xiàn)行房產(chǎn)稅稅制還把行政機關(guān)、人民團體、軍隊自用、財政撥付事業(yè)費的機構(gòu)、個人居住用房等房產(chǎn)列為免稅對象。應(yīng)該承認：上述規(guī)定在20世紀80年代是客觀的，當時房地產(chǎn)商品化程度很低，總體經(jīng)濟發(fā)展尚需政府通過“減稅讓利”措施予以刺激，房產(chǎn)稅征稅范圍只宜窄不宜寬，先把房產(chǎn)稅設(shè)置出來，今后擇機再發(fā)揮其收入籌措功能。

　　經(jīng)過20多年的改革和發(fā)展，我國制度安排和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻的變化?，F(xiàn)行房產(chǎn)稅稅制規(guī)定的征稅范圍與現(xiàn)實情況明顯不符，直接限制了房產(chǎn)稅收入的正常增長。其主要表現(xiàn)有三點：一是20世紀90年代以后我國房地產(chǎn)業(yè)迅猛發(fā)展，商品化程度不斷提高，房產(chǎn)購買主體結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化，個人購房比重逐步上升，2001年已達到90%，這些購房者大部分屬于中、高收入階層。高收入者購房本質(zhì)上是財富形態(tài)的轉(zhuǎn)換。因此，免除房產(chǎn)稅實際上是國家放棄了調(diào)節(jié)收入分配的一種手段。更何況轉(zhuǎn)軌時期高收入階層成員的財富積累一定程度上是非規(guī)范運作的結(jié)果。如果這些財富以資金形態(tài)存在，政府很難直接調(diào)節(jié)，以房產(chǎn)形式存在，政府調(diào)節(jié)完全可以有的放矢。二是轉(zhuǎn)軌時期伴隨著工業(yè)化的推進，農(nóng)村城市化程度不斷提高，特別是在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，農(nóng)村房產(chǎn)規(guī)模急劇擴張、質(zhì)量攀升。擺脫了計劃經(jīng)濟的農(nóng)村，農(nóng)民有了投資決策權(quán)，經(jīng)營用房規(guī)模自然膨脹很快。因此，房產(chǎn)稅收入增長失去了一大塊穩(wěn)定稅源。三是我國近年來已經(jīng)進行了公有住房制度改革。通過改革，原有公房已發(fā)生了產(chǎn)權(quán)貨幣化轉(zhuǎn)移或使用權(quán)貨幣化轉(zhuǎn)移，公房性質(zhì)發(fā)生了變化，改革之后的公房已不是房產(chǎn)稅稅制制定時的公房。特別是現(xiàn)在已明令允許公房上市，一些公房業(yè)主甚至已把公房當做商品來出售或租賃。顯然，在現(xiàn)行房產(chǎn)稅免稅者的狀況已發(fā)生根本變化的條件下，實行原稅制規(guī)定等于人為拋棄稅源。

　?。ǘ┓慨a(chǎn)保有課稅實行內(nèi)外兩套稅制有違公平

　　目前我國針對房產(chǎn)保有環(huán)節(jié)課征的稅除去房產(chǎn)稅外還有城市房地產(chǎn)稅。后者的納稅人為外商投資企業(yè)和外籍人員、華僑、港、澳、臺同胞。這也就是說在房產(chǎn)保有課稅方面我們采行了內(nèi)外兩套稅制。這種格局實際上意味著雙重差別：一是對房產(chǎn)保有活動的課稅內(nèi)外有別。二是對房產(chǎn)使用效益課稅內(nèi)外有別。拋開兩套稅制帶來的稅負不等問題不講，單從制度安排效應(yīng)角度來看，兩套房產(chǎn)課稅制度分別運轉(zhuǎn)本身是不公平的。因為兩套稅制勢必造成競爭起點的不同，而且使得國家的宏觀調(diào)節(jié)意圖很難同向貫徹。同時也會干擾其它各稅稅制效應(yīng)的正常發(fā)揮。

　　（三）現(xiàn)行房產(chǎn)稅計稅依據(jù)不合理

　　我國房產(chǎn)稅暫行條例規(guī)定房產(chǎn)稅的計稅依據(jù)是房產(chǎn)余值或房產(chǎn)租金收入。這種規(guī)定實際上帶有靜態(tài)考慮問題色彩，導致稅基不能隨經(jīng)濟條件的變化而正常增長。因為轉(zhuǎn)軌時期，我國經(jīng)濟始終保持高速增長態(tài)勢，近年來雖然增幅下降，但仍未低過7%.高速經(jīng)濟增長帶來了土地和房產(chǎn)大幅度升值，特別是城市新房市值與舊房市值相差非常大，這樣，以余值為計稅依據(jù)無疑是大大縮小了稅基。同時，必須看到，按余值計稅，實際上是新企業(yè)稅負重，老企業(yè)稅負輕。另一方面，把租金收入作為計稅金額又帶來了兩個問題。一是租金與房產(chǎn)余值差距很大，因而引起了按不同計稅方式計稅稅負高度不均等狀況。根據(jù)北京市1997年對66戶企業(yè)的測算，按房產(chǎn)余值和租金收入分別計算房產(chǎn)稅稅額，結(jié)果相差2倍多。二是房產(chǎn)租金本身是營業(yè)稅課稅對象，現(xiàn)在又當做房產(chǎn)稅計稅依據(jù)，這人為造成了雙重課稅。此外，現(xiàn)在租金收入很模糊，沒有明確憑證，有的甚至暗箱操作，而且一些不征房產(chǎn)稅的房產(chǎn)也在出租。

　?。ㄋ模┓康禺a(chǎn)稅費過于混亂抑制房產(chǎn)稅收入正常增長

　　房產(chǎn)稅是房地產(chǎn)稅費體系中的一員。從理論上看，對同一稅源，稅費品種應(yīng)盡量控制，從世界各國情況看，針對房地產(chǎn)分層設(shè)置單獨的稅種并輔之一些專項收費確有必要，但盡可能減少稅費數(shù)量是一個共同趨勢。這樣做的正確效應(yīng)有三點：一是避免對同一財源重復(fù)課稅和收費；二是便于稅費繳納者履行義務(wù)；三是便于稅費征管者操作。

　　然而我國的現(xiàn)實是房地產(chǎn)業(yè)面對的稅費數(shù)量與日俱增。從北京市情況看，涉及房地產(chǎn)業(yè)的大小稅種有十幾個，有些是針對土地占用或使用征收的。這些稅的設(shè)置帶有強烈的因事設(shè)稅、因項目設(shè)稅色彩。至于房地產(chǎn)業(yè)面對的費就更多了。據(jù)粗略估計，北京市房地產(chǎn)業(yè)涉及的政府收費不下40種。這些收費出自方方面面，包括很多帶有行政職能的事業(yè)機構(gòu)，房地產(chǎn)開發(fā)活動的任何一個環(huán)節(jié)都要面臨多種收費，人們很難劃清收費的具體針對性。從總體上看，房地產(chǎn)業(yè)收費一部分帶有勞務(wù)補償性；另一部分則帶有連代補償性，這種補償形式是針對因房地產(chǎn)開發(fā)而帶來相關(guān)利益集團物質(zhì)利益損失所做出的補償，比如青苗補償費、建筑物補償費和單位搬遷費等。擁有收費權(quán)利的機構(gòu)對不交或少交費款的企業(yè)和個人都有懲治的權(quán)利，當然也有變通政策的權(quán)利。

　　很顯然，費大于稅在房地產(chǎn)業(yè)遠比其他產(chǎn)業(yè)突出。這種現(xiàn)象產(chǎn)生了極大的不利后果，其對房地產(chǎn)市場的發(fā)展產(chǎn)生了三大阻礙作用：一是直接大幅度加重了消費者負擔。從理論上講，收費并不帶有籌措收入的性質(zhì)。因此，收費規(guī)模和收費“品種”要受到嚴格限制，收費標準也不與市場交易規(guī)模浮動性掛鉤。但我國的房地產(chǎn)業(yè)收費卻非如此。收費成為我國房地產(chǎn)商品最終銷售金額中的一個重要組成部分，對消費者來講，這部分支出成為不可忽視的負擔。據(jù)初步測算，在北京市房價構(gòu)成中，收費已占20%左右，再加上開發(fā)商比較高的利潤預(yù)期，這就造成了含稅費價格遠超出一般消費者的負擔能力。二是費大于稅限制了房地產(chǎn)業(yè)規(guī)模的正常擴張。目前北京市一方面商品房大量積壓，另一方面大部分人住房條件急需改善，造成這種奇怪現(xiàn)象的原因很多，“費大于稅”是其中重要的一點。這主要體現(xiàn)在費大于稅直接加大了房地產(chǎn)開發(fā)成本，同時，費大于稅又使得房地產(chǎn)開發(fā)者和需求者都對政府行為的規(guī)范性和穩(wěn)定性產(chǎn)生極大懷疑，因而房地產(chǎn)規(guī)模擴張難以正常展開。三是費大于稅直接限制了稅收對房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的調(diào)節(jié)作用。從世界各國經(jīng)驗看，稅收是各級政府調(diào)節(jié)房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展狀況的重要工具。特別是在地方政府層面，稅制結(jié)構(gòu)的變動經(jīng)常可以對房地產(chǎn)業(yè)的規(guī)模和結(jié)構(gòu)產(chǎn)生調(diào)節(jié)作用。這主要是因為稅收能夠從財產(chǎn)存量和交易流量兩個方面影響房地產(chǎn)開發(fā)和交易行為。在我國，房地產(chǎn)業(yè)涉及的稅收是地方稅，盡管地方政府沒有這些稅的立法權(quán)，但卻擁有一定的政策調(diào)整權(quán)。因此，政府完全有可能利用稅收手段實施房地產(chǎn)業(yè)走勢調(diào)控，但現(xiàn)在費大于稅，而且收費權(quán)力分散在多個部門，政府很難再利用稅收手段實施調(diào)控。因為稅率變動和稅種變動以及稅源選擇已經(jīng)沒有多少空間。另外，收費權(quán)力遍及各部門，實際上也就極大地限制了已有稅收政策調(diào)整權(quán)的落實，因為這需要與各個部門去反復(fù)協(xié)商、調(diào)整。

　　如此眾多的房地產(chǎn)業(yè)稅費，不僅使納稅人產(chǎn)生了強烈的逆反心理，以致避稅逃費時有發(fā)生，而且從政府角度看，也加大了稅費制度建設(shè)成本和稅費征管成本。但更深層次的問題還在于稅費數(shù)量過多格局形成之后，政府各部門自然形成了一種財源建設(shè)心態(tài)，造成收費競爭，直接扭曲了收費的性質(zhì)，變成了部門創(chuàng)收。

　　此外，房地產(chǎn)稅費過多打亂了房地產(chǎn)業(yè)各環(huán)節(jié)稅收的特定意義，相互削弱稅基。房地產(chǎn)業(yè)稅收分三個層次：一是土地開發(fā)層次；二是房產(chǎn)交易層次；三是房產(chǎn)保有層次。這三個層次的稅收彼此應(yīng)相互協(xié)調(diào)，各層次稅制要分別體現(xiàn)出國家的產(chǎn)業(yè)政策和收入調(diào)節(jié)意圖，而且各層次稅負要有所區(qū)別。而我國目前由于前期圍繞房地產(chǎn)交納的稅費過重，致使房產(chǎn)稅稅基被人為壓縮、稅源被無形擠占。

　　三、改革房產(chǎn)稅稅制的迫切性和指導思想

　　（一）迫切性

　　前文所述房產(chǎn)稅收入狀況表明我國房產(chǎn)稅是一個具有收入增長潛勢的稅種，而房產(chǎn)稅制的弊端則反映出了稅制本身對房產(chǎn)稅收入增長的阻礙作用，這實際上已初步說明了房產(chǎn)稅稅制改革的必要性。但從總體上說這種迫切性還在于現(xiàn)行房產(chǎn)稅稅制已經(jīng)背離了現(xiàn)實經(jīng)濟格局和總體制度安排以及社會運轉(zhuǎn)的基本要求。具體來講，主要有三點：

　　1.稅源格局發(fā)生重大轉(zhuǎn)變迫切要求財產(chǎn)稅稅制改革。一個國家的稅制設(shè)計必須與財源結(jié)構(gòu)相吻合。這是衡量稅制合理與否的基本標準。轉(zhuǎn)軌時期特別是20世紀90年代中期以后，我國的稅源結(jié)構(gòu)逐步轉(zhuǎn)變，其中突出的表現(xiàn)就是個人貨幣收入快速膨脹和不動產(chǎn)規(guī)模不斷增大。大量個人可支配貨幣收入已轉(zhuǎn)化為不同類型的不動產(chǎn)。這實際上說明在社會財富總量中以不動產(chǎn)形式存在的社會財富在增加，提高了房產(chǎn)在財富總量中的比重。但目前我國房產(chǎn)稅收入?yún)s不大，這本質(zhì)上說明了兩個問題：一是以流轉(zhuǎn)稅為主的稅制結(jié)構(gòu)不能確保稅制充分發(fā)揮稅收汲取能力。二是經(jīng)濟越發(fā)展稅源越向后移。很顯然，在這種背景條件下，如果我們依然忽視房產(chǎn)稅，不改革房產(chǎn)稅稅制，那么后果不僅僅是房產(chǎn)稅收入的流失，而且整體稅收增勢將放緩，如果我們總是強調(diào)通過完善流轉(zhuǎn)稅稅制來擴張稅收而輕視財產(chǎn)稅制度的改革，那么后果將是財產(chǎn)稅稅制自動抑制流轉(zhuǎn)稅稅制的完善功效。因此，我們現(xiàn)在就應(yīng)認真研究改革財產(chǎn)稅稅制以緩解財產(chǎn)稅稅制與稅源和其它類稅收之間的制度性矛盾。

　　2.地方稅收缺乏主體稅種迫切要求改革房產(chǎn)稅稅制以增強地方稅收增長能力。1994年實行分稅制之后，在收入劃分上采行了確保地方既得利益，中央切分主要稅種收入增量大頭的思路，不僅如此，為確保中央財政收入占全部財政收入比重逐步提高，主要稅種都以不同形式成為共享稅，目前這一趨勢還在繼續(xù)擴展。應(yīng)當承認，確保中央收入穩(wěn)步增長的思路是務(wù)實的選擇，符合國際慣例，但問題是從確保地方政府正常履行事權(quán)的角度看，地方財政特別是市、縣、鄉(xiāng)三級財政收入也應(yīng)有一個正常增長的制度基礎(chǔ)?，F(xiàn)在突出的矛盾是基層財政嚴重收不抵支，財權(quán)與事權(quán)高度不對稱，其中重要的表現(xiàn)是基層財政沒有相對穩(wěn)定的稅種收入。以西方國家經(jīng)驗看，越是基層財政，對單一稅種收入的依賴程度越高，財產(chǎn)稅是基層財政的主要收入支柱。很顯然，為緩解基層財政困難，我們現(xiàn)在有必要為地方財政收入合理增長創(chuàng)造一個良好制度，可選擇的方式就是培育新的地方主體稅種。而房產(chǎn)稅就是比較理想的選擇。因為房產(chǎn)本身不會在空間流動，既是經(jīng)濟活動的基礎(chǔ)，又是生活的基礎(chǔ)。對這種靜態(tài)財富課稅征管相對便利而且稅源不會外流，況且我國現(xiàn)在各類經(jīng)濟發(fā)展水平不等的區(qū)域房產(chǎn)規(guī)模都增長很快，稅源已逐步豐厚起來。從這個角度看，把房產(chǎn)稅列為地方主體稅種既可增加該稅收入，同時還可調(diào)節(jié)收入分配，這是一種個人收入結(jié)構(gòu)調(diào)整型的稅收增長。

　　3.加入世貿(mào)組織要求我國立即規(guī)范政府收入籌措制度。加入世貿(mào)組織之后，我國將在更大程度上融入世界經(jīng)濟。這種融入并不僅僅是體現(xiàn)在經(jīng)濟文化上，更重要的是經(jīng)濟制度的交融。在推行市場經(jīng)濟的國家里，政府收入的主要來源都是稅收，而且內(nèi)外資企業(yè)稅收待遇是基本一致的。很顯然，加入世貿(mào)組織之后，如果我國收費仍然繁雜，如果內(nèi)外資企業(yè)和個人仍然面對不同的稅制，那么我國市場經(jīng)濟的運轉(zhuǎn)勢必受阻。為此，中國必須盡快改革政府收入籌措制度。但現(xiàn)在的問題是，如果我們大幅度減少收費，那么各級政府的收入將縮減一大塊，這對于本已收支矛盾尖銳的各級財政沖擊將相當大。因此，我們必須多條腿走路，特別重要的就是通過完善稅制來增強稅收汲取能力，既然房產(chǎn)稅弊端和收入增長潛勢都很明顯，那么，我們就應(yīng)盡快改革房產(chǎn)稅稅制。

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