中華人民共和國成立50周年了。如同整個國民經濟一樣，財政戰(zhàn)線發(fā)生了巨大的變化。我國財政制度正在從計劃經濟模式逐步走向市場經濟模式，其中的經驗與教訓是值得記取的。本文的目的是對作為財政制度的主要內容的財政體制的變遷作歷史性的回顧，并從理論上對發(fā)生的變遷努力作出說明，在此基礎上，就完善市場經濟下的財政制度提出若干前瞻性的看法。

　　一、我國財政體制的變遷

　　財政體制是用以確定中央與地方財權和財力的劃分。主要內容包括：（1）中央對地方財政收入和支出的范圍劃分；（2）中央規(guī)定地方財政收入的許可來源；（3）中央規(guī)定地方財政支出的許可用途；（4）中央確定地方財政對中央財政所負有的責任。建國后，財政體制未能定型，原因是多方面的，首先財政體制的確定與國民經濟的狀況有十分密切的關系，前者常常跟著后者走；其次是財政制度（稅收制度、企業(yè)事業(yè)財務制度等）經常發(fā)生變化，財政體制必須與之相適應；三是我國理財思想在不斷發(fā)展，從計劃到市場有一個認識過程。第三個原因是最主要的。

　　財政體制的變遷基本上可分為兩個階段：

　　第一階段是從建國開始到1994年。在這段時間，財政體制的類型基本上可概括為四類：

　�。�1）統(tǒng)收統(tǒng)支型。 這種財政體制把全國的財力絕大部分集中在中央，除地方稅收和一些零星收入歸地方外，主要收入，如公糧、關稅、鹽稅、貨物稅、工商業(yè)稅、國營企業(yè)收入、公債收入等，全歸中央；各級政府的開支，由中央統(tǒng)一核撥。就地方來說，收歸收，支歸支，收支兩條線，地方征收的收入再多，無權留用；只要中央同意支出可以追加。這種高度集中統(tǒng)一的財政體制在建國初期最為典型，對恢復國民經濟、平衡預算和穩(wěn)定物價具有重要作用。但其缺點是，地方對增收節(jié)支沒有積極性。國家運行機制轉入正常后，統(tǒng)收統(tǒng)支型財政體制很快就停止了。

　�。�2）收支掛鉤型。 是把地方負責組織的財政收入（包括中央收入）與地方財政的總支出掛起鉤來，按收支總數(shù)確定一個分成比例。這對統(tǒng)收統(tǒng)支的財政體制是一大進步，使地方對財政收支的關心程度大大提高。但缺點也是很明顯的。主要有：會助長地方盲目擴大財政支出的傾向，因為多支意味著分成比例高；在年初確定地方收支預算時，會對分成比例和收支指標十分計較，容易發(fā)生扯皮現(xiàn)象；對多收少支的省市不利（分成比例低），對少收多支的省市有利（分成比例高）。從全局的意義上看，這種財政體制會誘使地方對支出的關心甚于對收入的關心，具有“鞭打快�！钡呢撁嫘�應。我國在1959—1970年，1976—1979年實行過這種財政體制。

　　（3）收入分成型。 是中央對地方財政收入或它的超收部分另行確定分成比例，目的是鼓勵地方超收。多收少支的省市可以得到較多的分成收入，以適當緩和收支掛鉤型財政體制所帶來的矛盾。除此之外，這種辦法的優(yōu)點還有：使財政收入與財政支出脫鉤；財政支出包干有利于地方安排財政開支。這種體制典型地表現(xiàn)在1974—1975年。收入分成型財政體制的嚴重缺點就是地方與中央討論分成比例時往往要討價還價，也缺乏合理的、科學的計算根據(jù)。

　�。�4）包干型。它的特點不僅反映在財政支出包干上， 而且更重要的是財政收入包干。這種體制在1971—1973年實行過。中央每年核定各省市的財政收入上交任務和財政支出指標，收大于支者，包干上交中央財政；支出大于收入者，由中央財政按差額補貼給地方。地方超收或支出結余都歸地方支配使用；如果收入完不成任務或支出超額，也由地方自求平衡，中央不再負責。但這種財政體制的毛病很快就顯露出來了。除地方與中央“較勁”爭指標外，中央財政在平衡預算上發(fā)生了很大的困難。中央對各省市在年初核定的收支（特別是收入）指標往往與實際脫節(jié)很大，所以實際執(zhí)行數(shù)與年初指標數(shù)上下相差甚大。有的省市超收過多，有的省市則短收嚴重。盡管從道理上講，短收由地方自行負責，但實際上是包盈不包虧，中央財政發(fā)生“窟窿”，難以平衡。這種財政體制實行了3年就被終止。

　　第二階段是從1994年開始的。對財政包干型財政體制的終止不可能再回復到象收支掛鉤型、收入分成型財政體制，更不可能實行統(tǒng)收統(tǒng)支型財政體制。于是根據(jù)國外通行的做法，實行“分稅制”。我國全面實行的分稅制財政體制的具體內容包括四個方面：

　�。�1）按照中央和地方政府的事權，劃分各級財政的支出范圍。 中央財政主要負擔國家安全、外交和中央機關運轉所需經費，調整國民經濟結構、協(xié)調地區(qū)發(fā)展、實施宏觀調控必需的支出以及由中央直接管理的事業(yè)發(fā)展支出。地方財政主要負擔本地區(qū)政權機關運轉以及本地區(qū)經濟、事業(yè)發(fā)展所需的支出。

　�。�2）根據(jù)財政與事權相結合原則，合理劃分中央與地方收入。 按照稅制改革后的稅種設置，將維護國家權益、實施宏觀調控所必需的稅種劃為中央稅；將適宜地方征管的稅種劃為地方稅，并充實地方稅稅種。將與經濟發(fā)展直接相聯(lián)系的主要稅種劃為中央與地方共享稅。

　　在劃分稅種的同時，分設中央稅務機構和地方稅務機構，實行分別征稅。中央稅種和共享稅種由國稅局負責征收，其中共享收入按比例分給地方；地方稅種由地稅局征收。

　�。�3）中央財政對地方稅收返還數(shù)額的確定。 為了保持地方既得利益，中央財政對地方稅收返還數(shù)額以1993年為基期年核定。按照1993年中央從地方凈上劃的收入數(shù)額（即消費稅和75％增值稅之和減去中央下劃地方收入），1993年中央凈上劃收入，全額返還地方，保證地方既得財力，并以此作為中央財政對地方的稅收返還基數(shù)。1994年以后，稅收返還額在1993年基數(shù)上逐年遞增，遞增率按全國增值稅和消費稅的平均增長率的1∶ 0.3系數(shù)確定，即上述兩稅全國平均每增長1％，中央財政對地方稅收返還增加0.3％。如若1994 年以后中央凈上劃收入達不到1993年基數(shù)，則相應扣減稅收返還數(shù)額。

　�。�4）原體制中央補助、地方上解及有關結算事項的處理。 為順利推行分稅制改革，1994年實行分稅制以后，原體制的分配格局暫時不變，過渡一段時間再逐步規(guī)范化。原體制中央對地方的補助繼續(xù)按規(guī)定補助。

　　二、確定我國財政體制的指導思想的轉變

　　盡管目前的分稅制還是很不完善的，但畢竟在改革的道路上邁開了一大步。完善分稅制的關鍵是確定中央政府和地方政府的事權究竟有哪些，然后再具體確定中央財政和地方財政的籌資來源。應該看到，目前實行的分稅制的指導思想基本上是正確的。實行國際通行的分稅制財政體制是與我國的理財思想的轉變是分不開的�；仡櫼幌吕碡斔枷氲霓D變過程對今后完善分稅制是大有裨益的。

　　1.從計劃經濟到市場經濟。我國在確定市場經濟體制之前，實行的是計劃經濟。國家是一個基本核算單位，各省市和各地區(qū)的政府部門實際上是中央政府的派出機構。在這種體制下，集權是核心。為對各省市和各地區(qū)的有效管理，通行的管理模式是“統(tǒng)一領導，分級管理”。各地財力的多少取決于中央的態(tài)度，時多時少，根據(jù)當時國民經濟的形勢和領導人的偏好而定。由于實行的是公有制，國家的絕大部分財產歸全民（國家）所有，盡管各地有其自己的自身利益，但各地的行政長官是中央任命的，他們奉行的原則：“局部服從全局，地區(qū)服從中央。”中央與地方的財權劃分沒有、也沒有必要在法律上予以明確。所以，多變性是我國財政體制的明顯特征。即使是實行同類型的財政體制，比如收入分成型財政體制，收入分成比例也不是一成不變的。這種司空見慣的變化并不會引起各地利益的明顯的傾斜，主要原因是：（1 ）大部分財力集中在中央，中央除用于行政事業(yè)開支和國防開支外，基本上用于基本建設開支；（2 ）各地的各項費用的開支都必須遵守國家統(tǒng)一規(guī)定的開支標準。所以財政體制的確定和變化只是形式上的，而不是實質性的。我認為，我國在計劃經濟時期的財政體制是屬于單一制的財政體制。

　　自從我國明確實行市場經濟體制后，單一制的財政體制就越來越不適應市場經濟的需要。如財政包干制，它率先在廣東和福建兩個改革開放較早的省份實行的。過分的集權必然束縛各地發(fā)展經濟的積極性，“一定五年”的財政包干對地方政府創(chuàng)造財政收入給予了巨大的推動力，地方政府對包干留用的財政收入無非主要用于兩個方面：一是地方性基礎設施建設，二是地方性的生產性項目。前者對改善社會環(huán)境有明顯的作用；后者對提高生產力水平，尤其對增加財政收入，從而增加地方財政包干留用數(shù)有直接意義。由于財政收入是根據(jù)原征收的管轄范圍劃分的，所以，財政包干的優(yōu)點與缺點就同時顯露出來了。優(yōu)點是地方上對組織財政收入和增加財政收入的來源（發(fā)展經濟）有很大的積極性；缺點是財政收入的來源和用途都不是根據(jù)市場經濟的要求來劃分的，結果地方保護主義傾向十分嚴重，在全國范圍內逐步推開后，中央財力萎縮，地方財力膨脹，不僅使中央財政發(fā)生“窟窿”，而且嚴重阻礙了市場經濟的發(fā)展。

　　可見，實行分稅制不應理解為在單一制下的財政體制的又一次變遷，而應當從構造與市場經濟體制相適應的財政體制的角度來對待之，并以此為標準使之完善。

　　2.從國家分配論到公共需要論。我國財政理論界曾對財政學的定義有過激烈的爭論，最典型的是國家分配論與公共需要論之爭。國家分配論強調的是國民收入再分配的主體，毫無疑問，無論是計劃經濟或市場經濟，國民收入再分配的主體是國家。公共需要論強調的是財政分配的主要目的是滿足公共需要，從目的論的角度來看，持國家分配論者并不一定完全同意，他們認為，公共需求論可能會把國家的職能縮小到很狹小的范圍。反過來，公共需要論者對國家分配論的觀點深有疑慮，認為如果把國家的職能過分擴大，可能會影響到市場經濟正常功能的發(fā)揮。我們從歷史背景來看，國家分配論一直是，而且直到現(xiàn)在都是在我國占主導地位。我們不能不注意到計劃經濟條件下用國家分配論來詮釋財政學定義是十分合適的，因為國家不僅主宰了國民收入的初次分配，而且支配了國民收入的再分配，國家的財政職能不僅表現(xiàn)在國民經濟的擴大再生產，而且連簡單再生產也包含在內。在這種“國家決定一切”的情況下，公共需要論是沒有一席之地的。只有在市場經濟的條件下，公共需要論才得以成立，而且在確定財政職能方面，特別在確定中央政府和地方政府的事權方面具有重大的指導意義。我認為，不是從公共需要論的角度確定政府的職能，那么分稅制就得不到較為徹底的實施，而且會歸于失敗。既然我們要讓市場經濟充分發(fā)揮配置資源的基礎作用，那么過去政府過多介入商品性生產的做法必須糾正過來。只有政府以滿足公共需要為己任，才有可能為分稅制奠定理論基礎，中央政府與地方政府的事權劃分只是以滿足公共需要的范圍為標準，對全國性的公共產品由中央政府來負責提供，而地方性的公共產品則由地方政府來提供。目前分稅制的事權劃分的一個主要難點就是中央政府和地方政府都在不同程度上介入了商品性的生產，這就帶來了事權確定的不確定性和財源劃分的困難。如果不是從公共需要的角度來規(guī)范和完善分稅制，可能其最終的命運恐怕與以前實行的財政包干制無異。

　　3.從收支平衡論到宏觀調控論。在計劃經濟時期，國家財政的職能是“收、支、平、管”，這種提法出現(xiàn)在領導人的報告中和財政學的教科書中。它雖然平淡無奇，倒也反映了計劃經濟下財政職能的真諦：財政是國家的一個會計出納部門。國家是一個大核算單位，各地區(qū)和各部門都是在大核算單位下的“車間和班組”。商品交換在形式上是存在的，只是利用了它的外殼。真正的效益的比較是體現(xiàn)在國家的帳面上的。在這種大核算的體制下，國家必須實行量入為出的預算平衡政策，即“收支平衡，略有結余”，反映在中央與地方的財政體制上，必然要求做到以收定支，不準透支。在改革開放之前，這個理財指導思想與實際做法是基本相符的。但是，自從改革開放后，中央下放了一部分財權，特別是財政包干在不少省市實行后，理財?shù)闹笇�思想與實際預算結果發(fā)生了嚴重的偏差，即在理論上是否定赤字預算的，但在實際上是幾乎年年預算有赤字。這就需要我們從理論上對預算赤字的功能（正面和負面的效應）作出重新評價。后來，許多學者引入了國外補償性財政的理論，充分肯定了在一定條件下預算赤字的正面效應，為實際預算赤字的發(fā)生或多或少作了有利的說明。但是我國的市場經濟基礎遠遠不夠完善，財政赤字往往是用來彌補中央財政支出的不足，對國民經濟的長期效應是值得懷疑的。所以，要改變中央財政年年發(fā)生財政“窟窿”的被動局面，不能就事論事地在財政收支上打圈子，必須立足于市場經濟，研究政府與經濟的關系。如上所述，地方政府與中央政府一樣，其功能都是彌補市場的不足�？偟哪繕耸且恢碌�，但具體分工是有所側重的。在市場經濟條件下，財政有配置資源、分配收入和穩(wěn)定經濟的職能，作為中央政府應當在三個方面都發(fā)揮作用，作為地方政府則主要在配置資源方面發(fā)揮作用。如果以此作為分稅制的指導思想，地方政府的財政職能主要是地方性公共產品的籌資和使用。在分配收入方面，不是說地方政府無事可做，地方政府可以通過對公共產品的提供，使窮人（地區(qū)）得到較多（與其收入相比）的公共產品，從而用間接的途徑實現(xiàn)對縮小貧富差距的調節(jié)。中央政府通過轉移支付實現(xiàn)貧富地區(qū)差距的調節(jié)。至于穩(wěn)定經濟的職能則基本上靠中央政府來實現(xiàn)。

　　對中央政府和地方政府從財政職能上進行必要的分工，有利于分稅制的進一步完善，可以擺脫目前兩級政府在收支盤子上糾纏不清的格局，也可以不顧及現(xiàn)在地方政府的既得利益而進行大刀闊斧劃清中央政府和地方政府的事權，進而明確各自事權的籌資來源。

　　4.從行政決定到民主理財。分稅制的實施是對過分集權的一種否定，也就是對單一制的否定。單一制適宜于小國實行。一個大國幅員遼闊，一個省的人口、面積可能都遠遠超過一個小國。行政管理效率會隨著國家范圍的擴大而遞減。這是實行具有分權特點的分稅制的一個基本理由。但要搞好分稅制，光是從權力下放的角度看，理由是不充足的。權力的下放不能保證效率的實現(xiàn)。市場經濟的效率是通過競爭來保證的，如果沒有競爭，則市場經濟就會發(fā)生失靈。政府組織是一個自然壟斷性的組織（一個國家和一個地區(qū)只能有一個政府），對公共產品的選擇就存在一個決策程序問題。就地方性公共產品的選擇而言，如果由上級任命的行政長官說了算，有可能發(fā)生兩種偏差：一是行政執(zhí)行偏差，二是行政主觀偏差。行政執(zhí)行偏差是指地方行政長官根據(jù)中央政府的決定辦事，如果提供的公共產品是全國性的，這是沒有問題的。但地方政府的事權是提供地方性公共產品，由上面說了算，則會發(fā)生實際需要與行政決定相脫節(jié)的問題。從這個角度看，中央政府根本沒有必要干預地方政府事權。行政主觀偏差，是指地方行政長官在沒有受到約束的情況下可能發(fā)生的決策偏差。歷史證明，沒有約束的權力是很危險的，且不說個別行政長官濫用職權，揮霍錢財?shù)氖�，就是動機是正當?shù)�，在決定公共產品問題上，行政長官說了算也是不能保證其選擇的合理性和使用效率的。這就需要公共產品的公共決策程序，也就是要靠民主制度來保證的，使公共產品的決策能反映大多數(shù)人的偏好，公共產品能以較有效率的方式提供，公共產品能以較為合理的方式使用。如果不實行民主理財，分稅制的結果不一定能引出比集權方式來得好的結果，很可能是以不同的形式浪費資財，難分高下。

　　三、走向21世紀的中國財政體制

　　展望21世紀，我國將在市場經濟的道路上繼續(xù)前進。政府職能會發(fā)生進一步轉變。政府的職能將逐步擺脫包攬一切的做法，特別是會從生產性領域中退出來，從社會再生產的組織者變成社會管理者，主要的精力放在彌補市場經濟的不足方面，即彌補在資源配置、收入分配和穩(wěn)定經濟等方面所存在的缺陷。政府將成為有效率市場的促進者。對于市場能有效發(fā)揮作用的領域，政府一般不介入。目前政府經濟職能的“越位”（替代市場經濟應當發(fā)揮作用的現(xiàn)象）和“缺位”（彌補市場失靈所需要做的事情）同時并存的格局將改變。

　　有了明確的指導思想，也就可以進一步明確中央政府與地方政府之間的事權和支出范圍。目前我國的憲法雖然對政府間的事權劃分大致作了規(guī)定，但在經濟方面的事權和財權的劃分是很不清楚的，上下級政府事權相互交叉，混淆不清，任憑解釋。當然解釋權在中央，但隨意性很大，地方政府的權力可大可小。到底哪些項目應當由中央政府支出、哪些項目由地方政府開支，權力和責任都沒有從法律上加以明確，互相扯皮的現(xiàn)象時有發(fā)生。我們認為，應該從政府的職能主要是提供公共產品這一基本前提出發(fā)，按照公共產品的層次性來規(guī)范各級政府間的事權及支出范圍，全國性的公共產品由中央政府來提供，地方性的公共產品由地方政府來提供。對許多需要各級政府共同承擔的事務應按照支出責任和受益程度的大小確定各級政府負擔的開支比例，并以轉移支付的方式將資金歸集到承擔具體事務的政府。

　　明確了事權后就應進一步解決實現(xiàn)事權的籌資來源。在21世紀我國中央政府和地方政府的各自資金來源會逐步擺脫目前的格局，即不再按隸屬關系、行業(yè)和所有制來劃分財政收入的歸屬，也不再考慮各地區(qū)的既得利益，實行“新老體制并行”的雙軌制做法。“取之于民”是要“取之有道”的。中央和地方之間的稅收劃分首先要符合效率原則，不能因稅源的劃分產生對資源配置和流動的扭曲。凡是對流動性生產要素所課征的稅，具有收入分配功能和經濟穩(wěn)定功能的稅收原則上歸入中央稅；屬于地方稅的是一些對不流動的生產要素所征收的稅收和在經濟循環(huán)中比較穩(wěn)定的稅收；受益稅和使用費可根據(jù)受益范圍分屬于中央政府和地方政府。按此分稅辦法，我國企業(yè)所得稅將不再分為中央企業(yè)所得稅和地方企業(yè)所得稅。個人所得稅在我國屬于地方稅，隨著個人所得稅占財政收入比重增加，它對收入分配和穩(wěn)定經濟的功能將越來越明顯，它將作為中央稅而不是地方稅存在。對不流動生產要素的稅收將劃為地方稅，如財產稅、房地產稅，并將成為地方上的主要稅種。

　　地方政府的籌資來源將有所拓寬，地方政府有權發(fā)行地方性公債。發(fā)行地方公債有利于地方政府通過公債這種比較規(guī)范的融資形式來為一些資本項目籌措資金，從而也抑制其他諸如亂收費、亂集資、亂攤派的形式來籌措資金的惡劣做法。而且債務籌資有還本付息的壓力，這有助于政府對投資項目進行成本收益分析，謹慎處理，避免盲目投資和草率行事。

　　在21世紀，無論中央政府或地方政府資金的使用會受到更為嚴格和有效的人民的監(jiān)督�！坝弥�于民”，決不是一句空話，或是“一撥了之”的簡單行動，在財政支出方面會更注意成本與效益的分析，需要較為科學和有效的評估程序，

　　政府間財政轉移支付制度將用因素法替代基數(shù)法。各級政府的職能分工以及由其決定的支出職責與各級政府的籌資能力之間存在著不對稱而形成財政的縱向不平衡；同級政府之間由于經濟發(fā)展、自然條件、文化歷史等因素造成財政橫向不平衡；這兩種不平衡都需要通過政府間的財政轉移支付來解決。我國在1994年為使分稅制順利實施，不得不照顧到各省市的既得利益，對實行分稅制后減少的地方財政收入采取了稅收返還的辦法，這是一種權宜之計。從長遠來看，拋棄基數(shù)法，采用國際上通用的因素法將是一個必然的選擇。由于中央政府與各地方政府的事權劃分是清楚的，各地方政府是根據(jù)地方性公共產品的需求來確定籌資來源，所以，前面提及的縱向不平衡不是中央政府對地方政府實行轉移支付的主要原因。而財政橫向不平衡將成為轉移支付的根據(jù)，中央政府將選取一些不易受到人為控制的、能反映各地收入能力和支出需要的客觀性因素，如人口數(shù)量、城市化程度、人均GDP、 人口密度等作為實行轉移支付的依據(jù)。為了鼓勵各地加強稅收的征管，提高地方上增加收入的積極性，可再增加收入努力因素，總之以公式化的形式確定各地的轉移支付額，可提高轉移支付的透明度、可預見性和客觀公正性，規(guī)范中央與地方之間的財政關系，避免討價還價，提高財政管理的科學化程度。

　　與分稅制成敗攸關的是我國的政治體制的改革，要從立法和執(zhí)法的角度真正體現(xiàn)人民當家作主的精神，無論是中央財政或地方財政的籌資手段和支出去向都將會以法律的形式加以確定。逃避人民監(jiān)督的預算外行為和亂收費、亂用款行為將得到遏制。

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