中國經(jīng)濟(jì)體制改革取得了偉大的歷史性成就，但距離形成比較完善的充滿活力的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，尚有一段艱巨的路程�；仡欉^去，是為了進(jìn)一步清理思路，使財(cái)政改革更加適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的要求，并有力地配合和推動(dòng)其它方面的改革，為解放和發(fā)展生產(chǎn)力服務(wù)，為實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的宏偉目標(biāo)作出新的貢獻(xiàn)。

　　一、從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，必須正確處理政府、市場、企業(yè)的關(guān)系，合理、明確地界定財(cái)政職能

　　從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)過渡所發(fā)生的根本性的變化，是資源配置方式的重大轉(zhuǎn)變，即從基本單一的計(jì)劃資源配置轉(zhuǎn)變?yōu)橐允袌鲎鳛橘Y源配置基本機(jī)制的條件下，計(jì)劃資源配置與市場資源配置并存。計(jì)劃配置既作為彌補(bǔ)市場配置缺陷的需要而存在，又作為實(shí)現(xiàn)國家對(duì)市場配置的宏觀調(diào)控的需要而不可或缺。由于資源配置方式的變化，相應(yīng)引起了兩個(gè)重大的變化，一是企業(yè)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中地位的變化，即從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下缺乏生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)的政府附屬物，變?yōu)檫m應(yīng)市場的法人實(shí)體和競爭主體；二是政府自身和職能的變化。即從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下三位一體的政府（政權(quán)組織、全民生產(chǎn)資料所有者代表、生產(chǎn)經(jīng)營的直接組織者和指揮者），三者職能混合不分，轉(zhuǎn)變?yōu)檎�企分開，政資分離，政府不再直接干預(yù)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。作為政權(quán)組織，政府執(zhí)行社會(huì)管理者的職能，包括國家的政治職能、宏觀經(jīng)濟(jì)管理職能和社會(huì)管理職能，其中心點(diǎn)是為市場的正常運(yùn)行提供外部條件，進(jìn)行服務(wù)、保障和監(jiān)督。作為全民生產(chǎn)資料所有者代表，政府執(zhí)行著資產(chǎn)所有者的職能，即維護(hù)所有者的權(quán)益，建立有效的國有資產(chǎn)管理、監(jiān)督和營運(yùn)機(jī)制，保證國有資產(chǎn)的保值增值，防止國有資產(chǎn)流失，組織國有資產(chǎn)的宏觀經(jīng)營�？梢姡�上述“一個(gè)根本性轉(zhuǎn)變”和“兩個(gè)重大變化”，實(shí)質(zhì)上是依據(jù)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的要求，重新構(gòu)造政府、市場、企業(yè)的關(guān)系。

　　從政府與市場的關(guān)系來說，主要表現(xiàn)為三個(gè)方面：一是政府作為社會(huì)管理者承擔(dān)著維護(hù)市場正常運(yùn)轉(zhuǎn)秩序的職責(zé)。如制訂各種法律、規(guī)章、制度，以及對(duì)違法違規(guī)行為的處置。二是為市場提供其自身不能解決的外部條件，如公共產(chǎn)品和服務(wù)。三是對(duì)市場進(jìn)行宏觀調(diào)控，主要是為克服市場機(jī)制的缺陷，如市場自發(fā)調(diào)節(jié)的時(shí)滯性、短期性、盲目性、分化性等等，促進(jìn)市場的平穩(wěn)運(yùn)行和實(shí)現(xiàn)效率與公平的最佳耦合。這是市場經(jīng)濟(jì)下政府的主要職能，包括政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的間接調(diào)控，如利用稅收、公債、匯率等經(jīng)濟(jì)杠桿或經(jīng)濟(jì)參數(shù)，調(diào)節(jié)市場供需總量及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的平衡，也包括政府對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的指導(dǎo)、規(guī)范和直接調(diào)控，如制訂經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略計(jì)劃，規(guī)范重點(diǎn)部門的發(fā)展目標(biāo)、政策以及對(duì)重大項(xiàng)目的投資等等�？傊�，20年來政府在改革中轉(zhuǎn)變職能，增強(qiáng)對(duì)市場的保障、服務(wù)、監(jiān)督功能；凡屬市場機(jī)制能有效發(fā)揮作用的領(lǐng)域，政府逐步做到不直接干預(yù)或不進(jìn)入，對(duì)市場的調(diào)控也從過去主要依靠行政手段轉(zhuǎn)為以經(jīng)濟(jì)手段為主，配合必要的法律和行政手段進(jìn)行。

　　從政府與企業(yè)的關(guān)系來說，對(duì)全社會(huì)的企業(yè)，政府作為社會(huì)管理者，實(shí)際上是通過對(duì)市場的保障、服務(wù)、監(jiān)督來維護(hù)企業(yè)的正當(dāng)權(quán)益和經(jīng)營自主權(quán)，為企業(yè)的經(jīng)營和發(fā)展創(chuàng)造條件，并通過稅費(fèi)向企業(yè)收取提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的社會(huì)成本。經(jīng)過20年的改革實(shí)踐，按照市場經(jīng)濟(jì)的要求處理國家與國有企業(yè)的關(guān)系的改革方向和任務(wù)是明確的，但存在的矛盾和問題的解決需要有一個(gè)過程。這里包括著歷史遺留的問題、實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)軌中的各種矛盾，需要多方面的配套改革和市場的發(fā)育與完善，需要政府自身的改革和職能的轉(zhuǎn)變，還需要有相對(duì)寬松的經(jīng)濟(jì)環(huán)境和人們觀念的轉(zhuǎn)變。

　　為適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)下政府、市場、企業(yè)三者關(guān)系的變化，財(cái)政職能的重點(diǎn)也逐步明確。財(cái)政職能從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下被動(dòng)地按照國家計(jì)劃的要求分配財(cái)力，將整個(gè)社會(huì)可支配的財(cái)力集中到國家預(yù)算，以滿足生產(chǎn)建設(shè)包括企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營和社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的資金需要，轉(zhuǎn)到集中財(cái)力保證各項(xiàng)公共開支和重點(diǎn)建設(shè)的需要，增強(qiáng)國家對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控能力；從將主要精力用于微觀財(cái)力的分配和計(jì)劃管理轉(zhuǎn)到將主要精力抓大事，保證經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的穩(wěn)定、協(xié)調(diào)和快速增長，使財(cái)政成為國家宏觀經(jīng)濟(jì)管理和調(diào)控的主要手段。

　　二、財(cái)政分配直接涉及到利益調(diào)整和資源配置，財(cái)政改革必須將兩者結(jié)合起來，形成新的體制、新的機(jī)制

　　財(cái)政分配從社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展的需要來講，是通過財(cái)力分配將社會(huì)資源配置到社會(huì)再生產(chǎn)的各個(gè)方面。從市場經(jīng)濟(jì)體制下的財(cái)政分配來說則是與市場資源配置相結(jié)合，彌補(bǔ)市場機(jī)制在資源配置中的缺陷，以保證市場的正常運(yùn)行和社會(huì)再生產(chǎn)的順利實(shí)現(xiàn)。從生產(chǎn)關(guān)系的角度講，則是從分配關(guān)系上調(diào)節(jié)國民經(jīng)濟(jì)各個(gè)方面的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，調(diào)動(dòng)各個(gè)方面的積極性。從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)換中的財(cái)政改革，實(shí)際上包括兩個(gè)方面的內(nèi)容：一是在資源配置方式變革中，即從單一的計(jì)劃資源配置方式轉(zhuǎn)向以市場機(jī)制為資源配置的基本機(jī)制，計(jì)劃與市場兩種資源配置方式并存的資源配置模式中，通過調(diào)整財(cái)政分配范圍和方式，使兩種配置方式在發(fā)展與磨合中各自到位并實(shí)現(xiàn)有機(jī)的結(jié)合。二是改變計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的利益關(guān)系體系，如國家、企業(yè)、個(gè)人之間的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系、中央政府與地方各級(jí)政府之間的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，塑造適合市場經(jīng)濟(jì)條件下財(cái)政分配的各種新的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系。在經(jīng)濟(jì)體制改革中，通過財(cái)政體制內(nèi)部的改革及其它體制相配套的改革，將資源配置方式的變革與利益關(guān)系的調(diào)整結(jié)合起來，形成新的體制、新的機(jī)制。

　　整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革從分配領(lǐng)域開始，就是為了改革在資源配置和經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系上財(cái)力財(cái)權(quán)高度集中所帶來的種種弊端，為搞活經(jīng)濟(jì)、解放和發(fā)展生產(chǎn)力創(chuàng)造條件。

　　實(shí)踐證明，擴(kuò)權(quán)讓利只能為搞活企業(yè)提供財(cái)力條件，而真正搞活企業(yè)的關(guān)鍵在于轉(zhuǎn)變企業(yè)內(nèi)部機(jī)制和外部條件（政府與企業(yè)的關(guān)系），建立現(xiàn)代企業(yè)制度，繼續(xù)解決好所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的關(guān)系。按照“兩權(quán)分離”、“政企分開”的原則，通過不同的公有制實(shí)現(xiàn)形式，正確處理好國家、企業(yè)、職工三者的利益關(guān)系，按照“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、科學(xué)管理”的要求，進(jìn)一步明確國家與企業(yè)的權(quán)利和責(zé)任，在分配與經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系方面，國家按投入企業(yè)的資本額享有所有者的權(quán)益，對(duì)企業(yè)債務(wù)承擔(dān)有限責(zé)任；企業(yè)依法經(jīng)營、自負(fù)盈虧。當(dāng)前的企業(yè)改革進(jìn)入從搞活國有企業(yè)到搞活整個(gè)國有經(jīng)濟(jì)，從搞活國有經(jīng)濟(jì)到搞活國有資本，對(duì)國有企業(yè)實(shí)施戰(zhàn)略改組的新階段。在國有企業(yè)改革同改組、改造、加強(qiáng)管理相結(jié)合的過程中，抓好大的，放活小的，對(duì)國有大中型企業(yè)按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，實(shí)行規(guī)范的公司制改革，在有條件的企業(yè)和行業(yè)中，以資本為紐帶，通過市場形成具有較強(qiáng)競爭力的跨地區(qū)、跨行業(yè)，跨所有制和跨國經(jīng)營的大企業(yè)集團(tuán)。對(duì)國有小型企業(yè)采取改組、聯(lián)合、兼并、租賃、承包經(jīng)營和股份合作制等形式，加快放開搞活的步伐。這樣就能使優(yōu)化資源配置與調(diào)整經(jīng)濟(jì)關(guān)系結(jié)合起來，形成適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的新的國有資本運(yùn)營體系。財(cái)政和國有資產(chǎn)管理部門要加快建立國有資產(chǎn)管理、監(jiān)督和營運(yùn)機(jī)制的步伐，保證國有資產(chǎn)的保值增值，防止國有資產(chǎn)的流失。國家對(duì)國有企業(yè)的投入，要建立起利益機(jī)制與風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任機(jī)制相結(jié)合的國家投資體制。企業(yè)投資實(shí)行自主決策與自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)相結(jié)合的體制。總之要使決策者和資金使用者的利益與投入產(chǎn)出的效益密切地結(jié)合。

　　三、財(cái)政分配事關(guān)全局，應(yīng)善于從大局觀察財(cái)政，努力為改革、發(fā)展、穩(wěn)定的全局服務(wù)

　　財(cái)政分配體現(xiàn)著政府的活動(dòng)和政策，對(duì)政策、經(jīng)濟(jì)等社會(huì)生活的各個(gè)方面有著重大的影響。財(cái)政分配必須著眼于全局，為國家在各個(gè)時(shí)期的政治經(jīng)濟(jì)任務(wù)服務(wù)，同時(shí)也必須善于從全局來觀察財(cái)政。

　　財(cái)政是改革的“突破口”，改革以來的財(cái)政困難是多種因素造成的，從一定意義上講，是改革的社會(huì)成本和代價(jià)。中國的改革是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，要克服計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下中央集中過多、管理過死的弊端，搞活經(jīng)濟(jì)，解放和發(fā)展生產(chǎn)力，發(fā)揮市場機(jī)制在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，提高整個(gè)社會(huì)資源配置的效率，需要有一個(gè)前提條件，就是要改變財(cái)權(quán)財(cái)力高度集中于國家手中的狀況，使企業(yè)能成為適應(yīng)市場的法人實(shí)體和競爭主體，按照市場的需要，自主配置資源。因而，在改革的初始階段，首先要改革傳統(tǒng)的財(cái)政分配體制，向企業(yè)放權(quán)讓利減稅，使原來由國家財(cái)政集中支配的一部分財(cái)力轉(zhuǎn)由企業(yè)自主支配，也就是打破財(cái)政統(tǒng)收的局面。但是，在市場尚未發(fā)育，改革尚不配套的情況下，財(cái)政統(tǒng)收局面打破了，但統(tǒng)支的局面一時(shí)尚難以改變。這就使得原由國家財(cái)政供給的范圍一時(shí)難以縮小，財(cái)政支出負(fù)擔(dān)難以相應(yīng)減輕。

　　從收入方面講，除了向企業(yè)減稅讓利之外，還由于改革進(jìn)程中出現(xiàn)的新情況、新矛盾而使財(cái)政收入增長，不能隨著國民生產(chǎn)總值的增加而相應(yīng)增長。首先是在向市場化的轉(zhuǎn)軌過程中，企業(yè)不適應(yīng)市場營銷的要求以及歷史遺留的問題拖累，而使企業(yè)效益下降，影響財(cái)政收入。其次是原有的財(cái)政稅收體系與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化不相適應(yīng)。隨著改革開放的不斷引向深入，外資、合資、私營等經(jīng)濟(jì)成份得到迅速發(fā)展，不但企業(yè)戶數(shù)迅速增加，其占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重也大幅度提高。但由于稅收制度未能及時(shí)調(diào)整，加上扶持非國有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和大力引進(jìn)外資的政策需要，使稅收收入結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化不相適應(yīng)。由于上述原因，造成財(cái)政收入不能與經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步增長，收入的增長不能適應(yīng)支出增長的需要。

　　綜觀全局，改革20年來，為了支持改革，調(diào)整經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，調(diào)動(dòng)各個(gè)方面發(fā)展經(jīng)濟(jì)、推動(dòng)改革的積極性，為進(jìn)一步解放和發(fā)展生產(chǎn)力，國家財(cái)政在收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重大幅度下降的過程中，承受了巨大的困難和壓力，發(fā)揮了不可替代的巨大作用。改革20年中財(cái)政累積的赤字和債務(wù)，可以說是改革付出的代價(jià)和社會(huì)成本。它換得了改革順利進(jìn)展、國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的大局。

　　四、財(cái)政改革應(yīng)致力于建立基礎(chǔ)穩(wěn)固、職能健全、財(cái)力平衡的財(cái)政

　　建立基礎(chǔ)穩(wěn)固、職能健全、財(cái)力平衡的財(cái)政，是增強(qiáng)綜合國力的要求，也是國民經(jīng)濟(jì)有序運(yùn)行所必需的。它既取決于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的狀況和水平，又與財(cái)政如何處理分配關(guān)系，規(guī)范分配行為有關(guān)。因而是改革中必須重視和解決的問題。

　　改革開放以來，國民經(jīng)濟(jì)快速增長，國力增強(qiáng)，理應(yīng)為財(cái)政提供穩(wěn)固的基礎(chǔ)，但是財(cái)政狀況仍十分困難，財(cái)政尚未進(jìn)入良性循環(huán)的軌道，其原因何在？除了經(jīng)濟(jì)增長方式尚未根本轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量不高的因素外，從財(cái)政改革的角度分析，主要有以下兩個(gè)方面的原因。（1 ）財(cái)力分散過多過快，財(cái)政職能被肢解。（2 ）國家預(yù)算收入增長的惰性與支出增長的剛性。

　　而改革開放以來，財(cái)政支出則呈剛性增長。主要是：（1 ）增加了支持改革所必需的支出。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，僅改革的前十年財(cái)政用于價(jià)格、企業(yè)、工資改革等方面而減收增支的金額約達(dá)一萬億元。（2 ）有關(guān)政策文件規(guī)定的支出增長要與國內(nèi)生產(chǎn)總值或財(cái)政收支總量直接掛鉤的必保支出項(xiàng)目，項(xiàng)多量大剛性強(qiáng)。（3）行政事業(yè)體制改革滯后， 使“吃飯財(cái)政”部分剛性增長，從1993—1996年財(cái)政供養(yǎng)人員，每年增加工資性支出就達(dá)600多億元，占國家新增財(cái)力的60％以上。 （注：《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》1998年3月7日。）（4）由于收不敷出，財(cái)政赤字持續(xù)增長， 債務(wù)規(guī)模擴(kuò)大，國家預(yù)算每年用于還本付息金額從1986年的不到8 個(gè)億增加到1997年的1千多億。

　　從上述原因分析不難看出，這種財(cái)政困難狀況是改革發(fā)展過程中的一種階段性的暫時(shí)現(xiàn)象。一方面隨著改革的深化和逐步到位，造成這種困難的原因?qū)⒅鸩较�失，�?cái)政將逐漸步入良性循環(huán)。另一方面，財(cái)政依據(jù)政府職能的轉(zhuǎn)變，調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，加大公共支出投入特別是教育科學(xué)的投入，以及對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和國家重點(diǎn)建設(shè)投入的力度，促進(jìn)知識(shí)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化；支持國有企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度，優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)。這將有力地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)變，使企業(yè)效益和整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)宏觀效益有一個(gè)較大的改善，使資源向財(cái)源轉(zhuǎn)化，壯大財(cái)政的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

　　建立穩(wěn)固、平衡的財(cái)政是一切國家財(cái)政追求的目標(biāo)。但財(cái)政平衡是手段，是相對(duì)的。從改革以來財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的實(shí)踐觀察：（1 ）從總體上說，財(cái)政平衡是國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行的一個(gè)重要條件。但政府預(yù)算平衡與否并不是制訂政策的目的，而是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)總量平衡，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長的手段之一。既不能為平衡而平衡，也不應(yīng)為赤字而赤字，而是應(yīng)根據(jù)具體的社會(huì)經(jīng)濟(jì)情況或宏觀經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展的需要來作出具體的政策決策。（2）公共預(yù)算，不論是中央預(yù)算還是地方預(yù)算， 都不得安排赤字。這是因?yàn)楣�共預(yù)算支出屬于非經(jīng)營性支出，本身不能創(chuàng)造償債來源。長期依靠發(fā)債來彌補(bǔ)，會(huì)造成支出的債務(wù)依存度過高，不利于財(cái)政運(yùn)行，甚至引發(fā)支付危機(jī)。（3 ）國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算（目前的生產(chǎn)建設(shè)預(yù)算）可以采取舉借內(nèi)外債的方法來平衡，但規(guī)模要適度。

　　五、財(cái)政改革既要進(jìn)行激勵(lì)制度的創(chuàng)新，以調(diào)動(dòng)各方面的積極性，又要強(qiáng)化約束機(jī)制，規(guī)范分配秩序，推進(jìn)約束制度創(chuàng)新

　　體制改革的核心是轉(zhuǎn)變機(jī)制。財(cái)政改革的根本任務(wù)就是按照市場經(jīng)濟(jì)的要求從分配關(guān)系上理順國家與各個(gè)方面的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，調(diào)動(dòng)各個(gè)方面的積極性，建立新的分配機(jī)制。在改革的初始階段，財(cái)政在預(yù)算管理體制、企業(yè)、事業(yè)財(cái)務(wù)體制、財(cái)政撥款制度等方面的改革，主要是圍繞著改變計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的資金供給制，“大鍋飯”體制來進(jìn)行。目的是解決計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下國家集中過多、統(tǒng)得過死的弊端，建立資金分配使用中的激勵(lì)機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任機(jī)制，也就是約束機(jī)制，調(diào)動(dòng)各方面的積極性。

　　在企業(yè)改革過程中，1987年為適應(yīng)財(cái)政經(jīng)濟(jì)情況的發(fā)展變化，我們?cè)�在利改稅的基礎(chǔ)上實(shí)行多種形式的承包經(jīng)營責(zé)任制。這是在特定歷史條件下實(shí)行的一種企業(yè)分配制度，它對(duì)進(jìn)一步落實(shí)企業(yè)自主權(quán)，推進(jìn)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，調(diào)動(dòng)企業(yè)和職工的積極性起到一定的積極作用。但總的說，企業(yè)的承包經(jīng)營責(zé)任制沒有與實(shí)行相應(yīng)的約束條件和建立風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制相結(jié)合。在大部分企業(yè)實(shí)行承包經(jīng)營責(zé)任制的同時(shí)，國家于1988年開始，對(duì)一些城市在二步利改稅的基礎(chǔ)上進(jìn)行“稅利分流，稅后還貸，稅后承包”改革的試點(diǎn)。從實(shí)踐情況看，它較好地解決了激勵(lì)機(jī)制與約束機(jī)制的結(jié)合，它能使國家與企業(yè)的利潤分配格局趨向合理穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)國家與企業(yè)共享利益，共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，有利于發(fā)揮稅收的彈性調(diào)節(jié)功能，稅后還貸有利于企業(yè)投資的自主決策、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。這一試點(diǎn)為1994年按市場經(jīng)濟(jì)的要求全面推行國有企業(yè)的利潤分配制度改革提供了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，通過規(guī)范的稅利分流制度把加強(qiáng)企業(yè)的激勵(lì)機(jī)制和建立自我約束機(jī)制統(tǒng)一起來，促進(jìn)了企業(yè)經(jīng)營機(jī)制的轉(zhuǎn)換和現(xiàn)代企業(yè)制度的建立。

　　預(yù)算管理體制改革的根本任務(wù)是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，在明確劃分各級(jí)政府權(quán)責(zé)的基礎(chǔ)上，按照財(cái)權(quán)與事權(quán)相結(jié)合的原則，建立科學(xué)、規(guī)范、穩(wěn)定的中央與地方政府財(cái)力分配制度，以形成合理的分配格局，充分調(diào)動(dòng)中央和地方理財(cái)?shù)膬蓚�(gè)積極性。在1994年以前的改革，主要是實(shí)行不同程度、不同形式的包干制，即從“劃分收支，分級(jí)包干”到“劃分稅種，核定收支，分級(jí)包干”到1988年開始的各種形式的財(cái)政包干體制，這都是重在分配格局調(diào)整的改革。特別是1980年實(shí)行的“劃分收支，分級(jí)包干”的預(yù)算管理體制的改革，是建國以來比較全面的重大改革。其主要特征是由過去全國“一灶吃飯”，改為“分灶吃飯”；由“條條”分配為主，改為“塊塊”分配為主。這種“分灶吃飯”的體制，打破了長期以來統(tǒng)收統(tǒng)支的局面，在一定程度上調(diào)動(dòng)了各級(jí)地方政府當(dāng)家理財(cái)?shù)姆e極性，對(duì)整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到了推動(dòng)作用。以后幾次體制變化，基本上保留了這種“分灶吃飯”體制的許多優(yōu)點(diǎn)。1994年的分級(jí)分稅制體制則重在促進(jìn)機(jī)制的轉(zhuǎn)換，有效地克服了以前體制的缺點(diǎn)，有利于穩(wěn)定中央和地方政府的收入來源，調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)積極性；有利于消除政府間財(cái)力分配的隨意性，建立相對(duì)比較規(guī)范的分配制度。當(dāng)然，現(xiàn)行的分稅制體制還正處于不斷完善的過程之中。為此，必須著重指出，制度創(chuàng)新包括激勵(lì)制度創(chuàng)新和約束制度創(chuàng)新。財(cái)政改革過程就是制度創(chuàng)新過程。當(dāng)務(wù)之急是把改革重點(diǎn)放到約束制度創(chuàng)新上來，以規(guī)范分配關(guān)系，調(diào)整分配渠道，健全分配秩序，使政府理財(cái)在規(guī)范化的軌道上運(yùn)行。

　　六、財(cái)政改革要與加強(qiáng)現(xiàn)代化管理、提高整體管理水平相適應(yīng)

　　經(jīng)濟(jì)體制改革是經(jīng)濟(jì)基本管理制度的完善和創(chuàng)新。要充分發(fā)揮改革的成效，鞏固改革的成果，就必須與加強(qiáng)管理、特別是現(xiàn)代化管理相結(jié)合。在財(cái)政改革的過程中，我們逐步認(rèn)識(shí)到改革同加強(qiáng)管理的協(xié)同運(yùn)作的重要性。改革的過程同時(shí)也應(yīng)該是一個(gè)逐步建立科學(xué)的管理制度、健全的法律體系、規(guī)范的運(yùn)作程序、嚴(yán)格的監(jiān)督體系、運(yùn)用先進(jìn)的管理手段、培養(yǎng)高素質(zhì)的干部隊(duì)伍的過程。以財(cái)政分稅制改革為例，1994年的分稅制改革，雖然建立起適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求的分級(jí)分稅制的財(cái)政管理體制的基本框架，但要形成一個(gè)適合中國國情的完善的分級(jí)分稅財(cái)政管理體制，還需要從各個(gè)方面繼續(xù)創(chuàng)造條件，除了需要進(jìn)一步推進(jìn)政治體制改革，具體明確劃分各級(jí)政府的職責(zé)與事權(quán)，以及提高中央財(cái)政占全國財(cái)政收入的比重，增加中央財(cái)政的調(diào)節(jié)能力外，還包括上面提到的那些方面，如需要建立科學(xué)規(guī)范的政府間轉(zhuǎn)移支付制度，以調(diào)節(jié)各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公共支出水平，支持經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)、文化事業(yè)的發(fā)展，并逐步實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)水平均等化的目標(biāo)，避免在中央和地方政府之間財(cái)力分配上的隨意性。由于財(cái)政管理體制涉及各級(jí)政府的切身利益，所以財(cái)政管理體制應(yīng)具有穩(wěn)定性、規(guī)范性和公平性。這就要求財(cái)政管理體制的調(diào)整及決策過程應(yīng)程序化。1994年我國財(cái)政體制改革的推進(jìn)比較順利并取得各個(gè)方面的贊同和好評(píng)，一個(gè)重要的原因就是采取了科學(xué)的程序化的決策過程。在新體制出臺(tái)之前，經(jīng)過了大量的多層次的調(diào)查研究，甚至國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)親自調(diào)研，并在此基礎(chǔ)上認(rèn)真進(jìn)行方案的測算，經(jīng)過與有關(guān)方面的研討和政策咨詢，最后經(jīng)過決策領(lǐng)導(dǎo)部門的審查與核準(zhǔn)。這是一套比較科學(xué)、規(guī)范的決策工作運(yùn)作程序。為了實(shí)現(xiàn)財(cái)政管理體制的穩(wěn)定性和規(guī)范性的要求，還應(yīng)該使財(cái)政管理體制的確定法律化。它應(yīng)是整個(gè)財(cái)政法律體系的一個(gè)重要組成部分。其他財(cái)政改革如稅收體制和征管制度的改革等等，也同樣需要與加強(qiáng)現(xiàn)代化的管理協(xié)同運(yùn)作，將改革與加強(qiáng)管理結(jié)合起來，相互促進(jìn)，相輔相成，在深化改革中將財(cái)政現(xiàn)代化管理推向一個(gè)新的水平。