［摘要］本文介紹了財政集中收付制度產(chǎn)生的歷史背景以及建立國庫集中收付制度的必要性，闡述了完善國庫集中收付制度的對預(yù)算支出項目進行重新分類，以適應(yīng)國庫集中收付制度的需要和逐步擴大財政直接支付的范圍，形成以財政直接支付為主，授權(quán)支付為輔的支付格局等。

　　國庫集中收付制度，是指以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)，將所有財政性資金都納人國庫單一賬戶體系管理，收人直接繳人國庫和財政專戶，支出通過國庫單一賬戶體系支付到商品和勞務(wù)供應(yīng)者或用款單位的一項國庫管理制度。

　　一、財政集中收付制度產(chǎn)生的歷史背景

　　我國實行了長達三十多年的計劃經(jīng)擠體制，政府對經(jīng)濟活動進行全方位的管理，設(shè)置了龐雜的、包攬一切社會事務(wù)的各級黨政管理機構(gòu)。八十年代初計劃經(jīng)濟體制開始向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌，轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟最應(yīng)優(yōu)先解決的問題之一就是調(diào)整政府對經(jīng)濟的管理方式和經(jīng)濟行為。

　　經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌過程中財政制度方面的改革收效甚微，原因在于改革導(dǎo)向問題。財稅制度的弊端集中表現(xiàn)于稅費并行問題上。政府對社會經(jīng)濟活動全面干預(yù)的成本極高，其中直接財務(wù)成本須由公共財政負(fù)擔(dān)。由于財政不堪重負(fù)，便允許各類管理部門收費。“稅”是法定的，因此是有度的且歸屬明確；而“費”則不太好控制。一般情況下，“費”是用行政權(quán)強制的，由收費部門自行控制和支配，因此是彈性的，且流向分散。由于各級行政管理機構(gòu)和人員眾多，規(guī)則不清，幾乎每個部門都有收費權(quán)，據(jù)不完全統(tǒng)計，費目比稅種至少多數(shù)十倍。這些費用掌握在各級政府部門手中，形成了所謂“預(yù)算外資金”。預(yù)算外資金的公開流向是“補充行政經(jīng)費的不足”，實際上則相當(dāng)一部分進人了部門的“小金庫”，用于部門人員的“福利”和集體消費獷有些還落入個人私囊，造成腐敗案件層出不窮。

　　龐大的“預(yù)算外資金”運行于體制外，嚴(yán)重干擾了金融市場和金融秩序。如果不采取措施整頓，規(guī)范亂收費和私設(shè)“小金庫”行為，懲治腐敗也無從談起。所以實施國庫集中匯繳和支付制度成了極其最重要的舉措之一。

　　國庫集中支付制度是一項規(guī)范、安全、高效的政府支出管理制度。國庫集中支付制度的核心內(nèi)容，是建立國庫單一賬戶制度統(tǒng)一收支預(yù)算資金，通過政府采購、直接發(fā)放工資等手段統(tǒng)一使用預(yù)算資金；加強收支情況的全過程監(jiān)督。

　　二、建立國庫集中收付制度的必要性

　　國庫集中收付制度是根據(jù)黨的十五屆五中全會提出要在“十五”計劃期間“逐步建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟要求的公共財政框架”要求實施，這不僅是財政改革和發(fā)展的方向，是在社會主義市場經(jīng)濟體制下建立公共財政的必然要求，而且更為重要的是從源頭上治理腐敗的重要措施。

　　1、實施國庫集中收付制度是建立和完善市場經(jīng)濟體系的有效措施

　　我國在改革開放過程中，政府對各部門實施了許多分權(quán)措施，尤為突出的是政府財權(quán)不確切地向各部門分散。各部門名目繁多的各種收費行為一方面將嚴(yán)重阻礙政府利益和政府目標(biāo)的實現(xiàn)；另一方面使各部門自覺不自覺地參與到市場經(jīng)濟中去，影響政府職能的轉(zhuǎn)換并阻礙市場經(jīng)濟體系的建立和完善。2002年3月6日，財政部部長項懷誠在九屆人大五次會議上所作的《關(guān)于2001年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況及2002年中央和地方預(yù)算草案的報告》中提出2002年要深化“收支兩條線”的管理改革，總體要求是部門的預(yù)算外收人全部納人預(yù)算管理或財政專戶管理，收支不掛鉤，支出要透明；合理核定各部門支出標(biāo)準(zhǔn)，財政部門按部門預(yù)算及時足額供給經(jīng)費；以全面反映部門及所屬各單位預(yù)算內(nèi)外資金收支狀況。這樣，財政改革從財政集中收付制度開始在黨政部門實施。建立國庫集中收付制度、既能弱化各部門的利益，規(guī)范政府行為，提高政府效率；又能轉(zhuǎn)換政府職能，理順政府與市場的關(guān)系，盡快建立和完善市場經(jīng)濟體系。

　　2、實施國庫集中收付制度是公共財政和效益財政的內(nèi)在要求

　　所謂公共財政，就是要按照社會主義市場經(jīng)濟體制的總體要求，充分借鑒國際成功經(jīng)驗，切實轉(zhuǎn)變財政職能，確保政府能為國民提供必要的和良好的社會公共服務(wù)。按照公共財政理論，所有財政收支活動必須符合公平和效率兩大原則。

　　3、國庫集中收付制度是解決原國庫收付制度弊端的必然選擇

　　我國原來的國庫收付制度，是通過層層賬戶的轉(zhuǎn)撥進行的，財政資金的使用權(quán)分散于各用款單位，財政對于資金用到何處，流向是否合理，并不掌握，也無法掌握，尤其是預(yù)算外資金的使用與管理更為松散。這些直接導(dǎo)致財政資金運用效率低下，財政監(jiān)督乏力，進而出現(xiàn)腐敗現(xiàn)象。這種在傳統(tǒng)體制下形成的運作方式，越來越不適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制下公共財政的發(fā)展要求。因此，必須對原有的國庫收付制度進行改革，逐漸建立和完善國庫集中收付制度。

　　4、國庫集中收付制度是強化資金管理，避免違紀(jì)現(xiàn)象發(fā)生的有益探索

　　原國庫支付方式已經(jīng)不利于發(fā)揮財政資金的整體效益，且資金使用中非常容易出現(xiàn)間題，因此推行國庫集中支付制度改革是解決支出管理問題的一項重要措施。

　　國庫集中支付制度將所有財政性資金集中到國庫單一賬戶或財政專戶，支出由國庫或財政專戶直接支付到商品、勞務(wù)供應(yīng)者及用款單位，從而形成“管錢的不撥錢、撥錢的不花錢、花錢的不見錢”的資金管理模式。這種“直通車”式的撥付方式，有利于加強對政府財政性資金的統(tǒng)一調(diào)度和管理，增強政府宏觀調(diào)控能力，從根本上改變資金分散管理、單位多頭開戶、撥款層次多、在途時間長等現(xiàn)象，提高資金運作效率，并從源頭上、制度上防止違規(guī)違紀(jì)問題的發(fā)生。

　　三、完善國庫集中收付制度的思考

　　結(jié)合目前正在進行的國庫集中收付制度實行情況，筆者認(rèn)為完善我國的國庫集中收付制度宜從以下方面進行嘗試。

　　1、對預(yù)算支出項目進行重新分類，以適應(yīng)國庫集中收付制度的需要。在實行國庫集中支付的情況下，國庫支付執(zhí)行機構(gòu)在支付前要根據(jù)預(yù)算：對支付申請的合法性、合理性和真實性進行審核，然后再決定是否支付。這就需要詳細(xì)說明支付的內(nèi)容、資金的用途，而在現(xiàn)行預(yù)算制度中，除編制部門預(yù)算試點外，支出科目仍主要按具體用途設(shè)置，有些資金性質(zhì)相近、科目含義不夠明確等情況難以適應(yīng)國庫直接支付的需要。

　　2、逐步擴大財政直接支付的范圍，形成以財政直接支付為主，授權(quán)支付為輔的支付格局。目前財政直接支付主要在工資、政府采購、專項資金等領(lǐng)域，在深化國庫集中支付制度改革過程中，應(yīng)進一步擴大直接支付范圍，發(fā)揮財政部門對預(yù)算資金支出全過程的監(jiān)控功能，以實現(xiàn)國庫集中支付制度的目標(biāo)。由于政府機關(guān)及事業(yè)支出種類較多，有些單位下屬機構(gòu)層次較多，不可能全部實行財政直接支付，授權(quán)支付是必要的，但對其范圍規(guī)模要進行控制，使之發(fā)揮輔助功能，否則有可能削弱國庫集中收付制度建立的效果。

　　3、提高預(yù)算單位的預(yù)算編制、資金使用計劃制定及財務(wù)管理水平。為保證預(yù)算資金由國庫直接撥付給商品和勞務(wù)供應(yīng)商，預(yù)算單位需要編制細(xì)致的預(yù)算、并根據(jù)年度預(yù)算制定科學(xué)、合理、切實可行的季度、月份資金使用計劃，以此向國庫支付執(zhí)行機構(gòu)申請撥款，保證本單位履行職責(zé)及事業(yè)發(fā)展的需要。

　　4、細(xì)化預(yù)算編制。公共財政就是要建立細(xì)化預(yù)算體制，從而能全面反映各部門、各單位的收支活動情況。實行部門預(yù)算是市場經(jīng)濟國家的普遍做法，是市場經(jīng)濟體制的前提和基礎(chǔ)。部門預(yù)算是由政府各部門編制并經(jīng)財政部門審核后報人大會議審議通過的，是反映部門所有收入和支出的預(yù)算。編制部門預(yù)算，不僅可以細(xì)化預(yù)算編制，提高預(yù)算的透明度，而且有利于防止預(yù)算中的不規(guī)范做法，有利于人大等部門對預(yù)算的審查和監(jiān)督。同時，也能加強國庫對預(yù)算支出的剛性約束，充分發(fā)揮國庫的監(jiān)督作用。

　　5、完善國庫監(jiān)督約束機制。與傳統(tǒng)國庫制度相比，深化國庫制度改革，構(gòu)建新型監(jiān)督機制，需要在擴大監(jiān)督力度、提高監(jiān)督透明度等方面取得突破性的進展。國庫集中收付業(yè)務(wù)的監(jiān)督約束機制主要包括：（1）以國庫單一賬戶和集中收付業(yè)務(wù)為基礎(chǔ)，建立財政全過程監(jiān)督體系；（2）立法機關(guān)監(jiān)督。在我國，由于政府預(yù)算和決算都要由各級人民代表大會的審查和批準(zhǔn)，作為政府財政收支的出納和預(yù)算執(zhí)行機構(gòu)的國庫，人大可利用公眾賦予的權(quán)利，通過對政府預(yù)算編制、執(zhí)行和決算的監(jiān)督，達到對國庫各項業(yè)務(wù)的監(jiān)督；（3）審計監(jiān)督。審計監(jiān)督主要是對國庫業(yè)務(wù)活動的真實性、合法性和合理性進行監(jiān)督。審計監(jiān)督實際上是通過對政府財政收支的監(jiān)督，進而達到對國庫管理的監(jiān)督；（4）社會輿論監(jiān)督。加強社會輿論監(jiān)督，就是通過提高預(yù)算編制、執(zhí)行和國庫業(yè)務(wù)的透明度，定期向社會發(fā)布政府預(yù)算執(zhí)行信息，發(fā)揮新聞媒體及社會公眾的監(jiān)督功能，及時指正國庫管理中存在的問題，不斷提高國庫管理水平。

　　6、提升信息技術(shù)，確保信息、資金運行安全

　　政府財政預(yù)算收支信息是各級政府宏觀決策的重要依據(jù)，關(guān)系到國家經(jīng)濟社會安全與社會公共利益，在技術(shù)上保障其安全的重要性是不言而喻的，在實行國庫集中支付體系中，必須提高軟件開發(fā)能力和硬件生產(chǎn)供給能力，以滿足國庫集中收付的技術(shù)要求，并在技術(shù)上高度保障其資金運行安全。

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