2007年中央1號文件的主題為，“發(fā)展現代農業(yè)，建設社會主義新農村”。所謂現代農業(yè)是相對傳統農業(yè)而言，是廣泛采用以機械、化學和生物技術為核心的現代科學技術和現代工業(yè)提供的生產資料和科學管理的農業(yè)。它的基本特點是物質和能量的開放式循環(huán)，需要從農業(yè)以外投放大量的能源和物質來加速農業(yè)生產的發(fā)展。由于農業(yè)具有投資回收期長、風險大（農業(yè)承受雙重風險，即自然風險和市場風險）、投資收益率低下及較強的外部經濟性等特點，單靠市場機制調節(jié)，會導致農業(yè)投資不足，農業(yè)現代化進程緩慢，無法滿足新農村建設的要求。為糾正市場失靈，加快農業(yè)現代化進程，促進新農村建設，政府應當對農業(yè)實施傾斜政策，加大對農業(yè)的投入。由于我國農業(yè)基礎薄弱，農業(yè)投入資金缺口比較大，目前投入農業(yè)的財政資金有限。如何使有限的資金發(fā)揮最大效用，捉高“以工哺農”的績效就顯得尤為重要。雖然影響“以工哺農”績效的因素眾多，但提高財政支農的效率無疑是最為重要的，而財政支農的效率義與財政支農結構密切相關。所以，探討財政支農最優(yōu)結構以提高財政支農資金的效率，是目前發(fā)展現代農業(yè)、建設社會主義新農村的重大課題。

　　國內有關財政對農業(yè)支出結構與農業(yè)GDP相關性研究的文獻不多，比較有代表性的有以下幾方面：李煥彰、錢忠好（2004）采用M.W. Rosegrant和Pardey研究所確定的投資滯后期和權重將各期流量轉化為存量，然后，運用生產函數測定財政支農各類支出的邊際產出效應，得出中國財政支農支出項目中邊際產出效應高低的次序為：科技三項費用的邊際產出效應最高，基本建設支出次之，生產性支出和事業(yè)費最差。這一分析方法的優(yōu)點是將各期投資流量轉化為存量，消除財政投資對農業(yè)GDP影響的滯后性；缺點是準確性差，因為財政投資所形成的資產存量難以量化，把難以量化的存量與精確的GDP進行數量分析，其結果的準確性是可想而知的。沈瓊（2004）運用生產函數，并取雙對數模型，運用EVIEWS軟件對河南省在1978年一2001年間財政對農業(yè)投資結構與農業(yè)GDP增長的關系做了回歸分析。此分析方法簡單明了，準確性較高，缺點是沒有考慮到財政投資對農業(yè)GDP影響的滯后性，而且對單個省份的研究難以代表全國的情況。本文利用SPSS統計軟件對1963年—2004年我國財政對農業(yè)的投資結構與農業(yè)GDP的關系進行分析，希望找出最利于農業(yè)GDP增長的農業(yè)財政投資結構，為政府有關職能部門決策提供參考依據，以優(yōu)化財政農業(yè)投資結構，提高財政農業(yè)投資效益，充分體現農業(yè)財政資金投入的效率原則，提高“以工哺農”的效果，加快社會主義新農村建設。

　　財政對農支出結構與農業(yè)GDP的相關性分析

　　農業(yè)財政資金是指國家財政預算中用于農業(yè)的各項支出，包括中央財政預算的農業(yè)財政資金和地方財政預算的農業(yè)財政資金。農業(yè)財政資金所包涵的內容廣泛，既包括投入到農業(yè)生產過程的固定資本和流動資本，又包括為農業(yè)生產：服務的農業(yè)科研、農村教育、農業(yè)技術推廣、農業(yè)生態(tài)和環(huán)境保護、水利和氣象等。為了便于收集資料和數據，本文依照目前《中國財政年鑒》和《中國統計年鑒》對農業(yè)財政構成界定的四大組成部分，即支持農業(yè)生產和農業(yè)事業(yè)費、農業(yè)基本建設支出、農業(yè)科技三項費用和農村救濟費，采用沈瓊（2004）的分析方法建立回歸分析模型。研究結果顯示財政用于農業(yè)支出的各部分與當年農業(yè)GDP增長的關系如下：

　　第一，支援農業(yè)生產支出和農業(yè)事業(yè)費的產出彈性為1.079，這說明財政支援農業(yè)生產支出和農業(yè)事業(yè)費增加1元能使當年農業(yè)GDP增加1.079元，增加農業(yè)生產和農業(yè)事業(yè)費對當年農業(yè)GDP增長作用非常顯著。究其原因，可能是支持農業(yè)生產能直接增加農業(yè)品的供給，盡管農產品需求的價格彈性小，但多數年份我國農產品供給相對不足，支持農業(yè)生產直接增加農業(yè)品的供給，一般不會使農產品價格下降，所以，在農產品價格不下降前提下，農產品供給增加就能使當年農業(yè)GDP增加。

　　第二，農業(yè)基本建設費對當年農業(yè)GDP的產出彈性為-0.335.這說明財政對農業(yè)基本建設費增加1元卻會使當年農業(yè)GOP減少0.335元，增加農業(yè)基本建設費與增加當年農業(yè)GDP呈負相關。這可能是政府對農業(yè)基本建設投資，如興修水利、修建鄉(xiāng)村道路等大型農村公共產品需要占用農村大量人力、物力和財力。一方面，大量的資源配置到農業(yè)基本建設中，導致當年農業(yè)生產投入相對不足，使當年農業(yè)產出減少，農業(yè)GDP下降；另一方面，財政當年投入到農業(yè)基本建設中的資源雖然能在其后相當長時間內促進農業(yè)發(fā)展，但對增加當年農業(yè)產值作用甚微，所以，農業(yè)基本建設費對當年農業(yè)GDP的產出彈性為負值。

　　第三，農村救濟費對當年農業(yè)GDP的產出彈性為0.285，說明財政對農村救濟增加1元能使當年農業(yè)GDP增加0.285元，增加農村救濟費對增加當年農業(yè)GDP比較顯著。究其原因，可能是政府對貧困或暫時有困難的農民給予金錢或其他物資的救濟，幫助他們渡過難關，得到救濟的農民把部分救濟物品改善生活，這必然會提高他們人力資源，增加農業(yè)生產的人力資源投入，精耕細作，使當年農業(yè)產出增加；或者他們把救濟的錢用于購買種子、化肥、農藥等生產資料，直接增加農業(yè)生產要素投入，從而使當年農業(yè)產出增加。

　　第四，一方面，農業(yè)科技三項費用占財政用于農業(yè)支出總額的比重過低。1963年以前我國財政支出中沒有開列農業(yè)科技費用這一項，盡管1963年后開列農業(yè)科技費用，但其占財政用于農業(yè)支出總額的比重都在2%以下（1966年除外），農業(yè)科技投入過少使其對農業(yè)GDP增加影響不大：另一方面，研究也顯示，財政農業(yè)科技三項費用支出對農業(yè)GDP增加影響不大。

　　財政對農業(yè)支出的政策選擇

　　一、加大對農業(yè)的財政投入，將農業(yè)事業(yè)費用由養(yǎng)人變?yōu)樽鍪?/p>

　　各級政府要切實把工作重點轉向農村，增加對農村的投資，國家財政新增教育、衛(wèi)生、文化等事業(yè)經費和固定資產投資增量應主要用于農村，逐步加大政府土地出讓收入用于農村的比重。為確保社會主義新農村建設的順利進行，政府應建立“三農”投入穩(wěn)定增長機制，積極調整財政支出結構、固定資產投資結構，中央和縣級以上地方財政每年對農業(yè)總投入的增長幅度應當高于其財政經常性收入的增長幅度，盡快形成新農村建設穩(wěn)定的資金來源。

　　農業(yè)事業(yè)機構重疊，人員過多，辦事效率低下，使財政負擔增加，財政使用效益低下。為此，應合并相關部門，精簡機構，裁減人員，提高辦事效率，減輕財政負擔，把節(jié)省下來的財政資金用于增加農業(yè)生產性支出，以提高農產品供給的數量和質量；加大對農業(yè)公共產品投資，扎扎實實地打好農業(yè)發(fā)展基礎，加強農村基礎教育；提高農村勞動力素質，為建設社會主義新農村培育新農民，為城鄉(xiāng)經濟健康協調發(fā)展提供豐富的高質量農村勞動力資源。

　　二、以公共需要為標準，增加農業(yè)公共產品供給

　　1.加大對農業(yè)基本建設的投入。一是大力抓好農田水利建設。要把加強農田水利設施建設作為政府工作中的一件大事來抓，加快大型灌區(qū)續(xù)建配套和節(jié)水改造，搞好末級渠系建設，推行灌溉用水總量控制和定額管理。擴大大型泵站技術改造實施范圍和規(guī)模，增加小型農田水利工程建設補助專項資金規(guī)模。加大病險水庫除險加固力度，加強中小河流治理，改善農村水環(huán)境。二是切實保護耕地面積�！熬盼濉焙汀笆�五”期間，全國耕地被占用的速度非�？�，10年間耕地減少1.2億畝，平均每年減少1425萬畝；人均耕地面積已由10年前的1.59畝，減少到2005年的1.4畝，僅為世界平均水平的40%.目前耕地在不斷減少，人口在不斷增加，按目前趨勢分析，到2020年，中國耕地缺口將達到1億畝以上，土地資源形勢嚴峻。對此，需要強化和落實耕地保護責任制，切實控制農用地轉為建設用地的規(guī)模：合理引導農村節(jié)約集約用地，切實防止破壞耕作層的農業(yè)生產行為：加大土地復墾、整理力度。三是提高耕地質量。按照田地平整、土壤肥沃、路渠配套的要求，加快建設旱澇保收、高產穩(wěn)產的高標準農田：加快實施沃土工程，重點支持有機肥積造和水肥一體化設施建設，鼓勵農民發(fā)展綠肥、秸稈還田和施用農家肥；擴大土壤有機質提升補貼項目試點規(guī)模和范圍：增加農業(yè)綜合開發(fā)投入，積極支持高標準農田建設。四是加快發(fā)展農村清潔能源。繼續(xù)增加農村沼氣建設投入，支持有條件的地方開展養(yǎng)殖場大中型沼氣建設。在適宜地區(qū)積極發(fā)展秸稈氣化和太陽能、風能等清潔能源，加快綠色能源示范縣建設，實施西北地區(qū)百萬戶太陽灶建設工程。

　　2.加快農村社會保障制度建設，構建和諧社會。我國長期不重視農村社會保障，城鄉(xiāng)社會保障資源分配嚴重失衡。從全國社會保障費用支出的情況來看，占總人口80%的農民只享有社會保障支出10%左右，而占總人口20%的城市居民，卻占到社會保障費用的90%.從人均社會保障費用來看，城市居民是農民的20倍以上。即使是專門針對農村實際的社會保障制度，其覆蓋面也十分狹窄，例如，農村合作醫(yī)療制度在1997年—1998年前后的高峰期，人口覆蓋率在高收入地區(qū)僅達22.2%，而在中等和欠發(fā)達地區(qū)僅為1%—3%.當前，政府應在全國范圍內建立農村最低生活保障制度，地方政府應根據當地經濟發(fā)展水平和財力狀況，確定低保對象范圍、標準，中央政府應鼓勵已建立低保制度的地區(qū)完善制度，支持未建立的地區(qū)盡快建立，中央財政對財政困難地區(qū)給予適當補助。有條件的地方，可探索建立多種形式的農村養(yǎng)老保險制度。政府應高度重視農村殘疾人事業(yè)，加大對農村殘疾人的救濟力度。妥善解決外出務工農民家庭的實際困難，對他們進行必要的幫助和救濟，強化對各類地質災害的監(jiān)控，做好救災救濟工作，通過建立健全農村社會保障體系，切實增強群眾安全感，為構建和諧社會打下堅實的制度基礎。

　　3.提高農村勞動力素質，為提升科技對農業(yè)發(fā)展的貢獻夯實基礎。日前我國農村人口和農村勞動力的科學文化素質整體水平偏低，初中文化程度的占50.2%，小學及以下文化程度的占37.3%，農村居民小學和初中文化程度人口在總人口中占75%.第五次全國人口普查資料顯示，在每10萬人口中，大專及以上文化程度的人口，城鎮(zhèn)是農村的21倍；高中和中專文化人口，城鎮(zhèn)是農村的4.1倍；初中文化程度的人口，城鎮(zhèn)與農村大體持平：而小學文化程度的人口，農村是城鎮(zhèn)的1.9倍；文盲人口農村是城鎮(zhèn)的2.9倍。

　　農民是推進新農村建設的主體，只有不斷提高農村勞動力素質，才能把我國豐富的農村勞動力資源轉化為人力資源優(yōu)勢，更好地發(fā)揮億萬農民在新農村建設中的主力軍作用。政府應多形式多渠道地大規(guī)模培訓農民，大力提升農村勞動力素質，不斷提高農民增收致富的能力。因此，政府應該“兩手抓”，一方面大力發(fā)展農業(yè)科技，使農民掌握更多更有效的農業(yè)種田技術，減少病蟲害及增加農業(yè)產量等；另一方面需要增加農村教育經費，為農業(yè)科技發(fā)展夯實基礎，發(fā)揮科技對農業(yè)的推進力度。具體對策包括：一是實施新型農民科技培訓工程。各級政府應圍繞當地特色農業(yè)和支柱產業(yè)，以農業(yè)科技和經營管理知識為重點，對農村青年開展示范性培訓，提高務農技能，促進科學種田：二是組織實施農村實用人才的培養(yǎng)。依托農業(yè)廣播電視學校和農業(yè)職業(yè)院校，為農村培養(yǎng)具有中專學歷的種養(yǎng)能手和經營能人；三是擴大勞動力轉移培訓“陽光工程”實施范圍。為農村培養(yǎng)一大批掌握專門技術，能適應第二、三產業(yè)發(fā)展需要的技術型農民工，促進農村剩余勞動力轉移，緩解農村人地的緊張關系。

　　三、增加對農業(yè)生產性支出，推進農業(yè)現代化

　　農業(yè)生產是新農村建設的核心內容，也是農民增收的主要渠道。農業(yè)生產的興衰不但影響新農村建設成敗，而且會影響國民經濟發(fā)展和社會穩(wěn)定。為促進農業(yè)生產的持續(xù)發(fā)展，確保國民經濟穩(wěn)步發(fā)展和社會穩(wěn)定，政府應做到：

　　1.健全農業(yè)支持補貼制度，確保糧食安全。要不斷鞏固、完善和加強近幾年已實行的各項補貼政策，逐步形成目標清晰、受益直接、類型多樣、操作簡便的農業(yè)補貼制度。加大各地用于種糧農民直接補貼的資金數額。加大良種補貼力度，擴大補貼范圍和品種。加大農業(yè)生產資料綜合補貼力度。中央財政要加大對產糧大縣的獎勵力度，增加對財政困難縣鄉(xiāng)增收節(jié)支的補助。同時，繼續(xù)對重點地區(qū)、重點糧食品種實行最低收購價政策，并逐步完善辦法、健全制度。

　　2.加大對農機設備的補貼范圍和力度，加快農業(yè)機械化進程。要改善農機裝備結構，提升農機裝備水平，走符合國情、符合各地實際的農業(yè)機械化發(fā)展道路。目前我國已經對農民購買農機設備進行補貼，但不是所有的地方、所有的農民買農機都能獲得補貼，只有在中央和地方確定的實施區(qū)內的農民才具有獲得購機補貼的資格。并且就補貼標準而言，還有諸多限制性條件，這嚴重地制約著農民購買農機積極性的發(fā)揮，不利于改善我國農業(yè)生產條件和農業(yè)現代化的實現。因此，應當把對購買農機進行補貼作為一項普惠制的財政政策來實施，讓所有購買農機者都能獲得補貼，以調動農民購買農機的積極性，加快農業(yè)現代化進程。加快糧食生產機械化進程，因地制宜地拓展農業(yè)機械化的作業(yè)和服務領域。建設農機化試驗示范基地，大力推廣水稻插秧、土地深松、化肥深施、秸稈粉碎還田等農機化技術。積極培育和發(fā)展農機大戶和農機專業(yè)服務組織，推進農機服務市場化、產業(yè)化。

　　3.加大對生豬生產投入力度，解決人們吃肉貴的難題。生豬生產不但是農業(yè)生產的重要組成部分，而且是農民致富的主要路徑之一。目前我國生豬生產處于低谷，豬肉供不應求，肉價持續(xù)上漲，這不但影響農民增收，而且已嚴重影響人們的生活質量。為促進生豬產業(yè)健康發(fā)展，促進農民增收，提高人們生活質量，政府應建立健全母豬保險與補貼制度。由國家財政安排專項資金對有繁殖能力的母豬建立重大病害、自然災害等保險制度，并加大對生豬疫病防治體系支持。同時，依據參保母豬數量，按每頭每年一定額度標準，對母豬飼養(yǎng)戶給予直接補貼，調動農民養(yǎng)豬積極性，增加生豬供給量，提高農民收入，平抑肉價，徹底解決吃肉貴的難題。另外，為避免肉價飛漲再次重演，政府應建立健全豬肉等副食品儲備制度，增加國家儲備肉規(guī)模，提高政府宏觀調控能力。