「摘 要 題」改革探索

　　「 正 文」

　　當前，我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟已經(jīng)進入一個十分重要的發(fā)展時期。如何進一步深化城鄉(xiāng)經(jīng)濟改革，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，已成為實現(xiàn)我國社會主義根本目標的重大決擇。然而，我國的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，嚴重地阻礙了我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。本文試從分析當前我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展中存在的問題入手，探討促進我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的財政政策導向作用。

　　一、當前我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展面臨的主要問題1、體制問題。長期以來，我國實行著高度集中的計劃經(jīng)濟體制。為了優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)，國家通過計劃經(jīng)濟體制將農(nóng)業(yè)剩余轉(zhuǎn)化為重工業(yè)擴張所需的資本積累。隨著改革開放的深入，社會主義市場經(jīng)濟體制的建立與完善，那種采取農(nóng)產(chǎn)品低價收購、派購政策實現(xiàn)剩余產(chǎn)品由農(nóng)業(yè)向工業(yè)的轉(zhuǎn)移的方式是取消了。那種采取在生產(chǎn)組織形式上，實行小農(nóng)經(jīng)濟集體化，便于保證政府干預農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的有效性組織形式也取消了。那種采取禁止或限制農(nóng)村工業(yè)和商業(yè)活動，將農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變?yōu)閱我坏姆N植業(yè)結(jié)構(gòu)生產(chǎn)管理體制也取消了。但是，在限制農(nóng)村勞動力向城市的正常流動戶籍制度卻沒有取消，使占全國人口70%以上的農(nóng)民固定在有限的土地上，這將廣大農(nóng)村割裂在工業(yè)化進程之外，形成了發(fā)展“鴻溝”和分割體制，造成城市與農(nóng)村發(fā)展的嚴重分化。

　　2、政府行為問題。政府行為不規(guī)范，增加了城鄉(xiāng)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展難度。政府行為不規(guī)范的問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。一是政府“越位”。主要是對于城鄉(xiāng)經(jīng)濟一體化過度推動，出現(xiàn)拔苗助長現(xiàn)象。許多地方不顧當?shù)貤l件和市場需求，盲目追求農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化。二是政府“錯位”。主要是政府與農(nóng)民的職責不清。在不少地方，政府對農(nóng)民的自主權(quán)重視不夠，通過行政命令搞“小城鎮(zhèn)”，導致勞民傷財?shù)暮蠊��?/p>

　　3、相關政策問題。我國現(xiàn)行的一些相關政策不利于城鄉(xiāng)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。一個突出問題是農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)增值稅負太重。目前，在對農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)征收增值稅時，稅率深加工按17%、初加工按13%計算。如此一來，如果深加工、初加工企業(yè)從農(nóng)民那里購進農(nóng)產(chǎn)品作原料，即使不加工而直接用于銷售，仍然需要按原料收購額分別交納7%或3%的稅。目前，我國農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)的裝備技術(shù)水平，低于冶金、化工、紡織等行業(yè)。農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)的增值稅負擔相對較重，導致城鄉(xiāng)經(jīng)濟失調(diào)發(fā)展。

　　4、市場問題。市場問題是關系到幾億農(nóng)民切身利益的大事，也是推進城鄉(xiāng)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展需要解決的基本矛盾之一。這里的主要問題有三點：一是現(xiàn)行的國家宏觀調(diào)控體系尚未完善，如農(nóng)業(yè)保護價不到位，農(nóng)產(chǎn)品藏儲設施落后等，這都在一定程度上帶來了市場波動。二是農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場發(fā)育不全。現(xiàn)有的區(qū)域性農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場建設不僅數(shù)量很少，而且存在著設施不全、信息不靈的問題。三是目前國家對一些重要農(nóng)產(chǎn)品價格在市場運行中行政干預過多，這給市場發(fā)育帶來很大影響。

　　5、農(nóng)民貧困問題。經(jīng)多年努力，我國扶貧工作取得了舉世矚目的成就。但是，農(nóng)民貧困問題仍然沒有從根本上得到解決。1998年，我國貧困人口仍然占農(nóng)村人口的4.6%（見表1）。農(nóng)民貧困問題仍然是制約我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的重要因素。

　　6、政府負債與農(nóng)民負擔問題。長期以來，大多數(shù)鄉(xiāng)村政府負債嚴重，難以對鄉(xiāng)村經(jīng)濟進行財政支持。根據(jù)有關資料，目前全國鄉(xiāng)村兩級的負債總額已達4000多億元，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債400萬元，每個村級負債20萬元。與此同時，農(nóng)民負擔更為嚴重，1997年，農(nóng)民現(xiàn)金支出負擔占現(xiàn)金收入的7%（見表2）。

　　7、農(nóng)業(yè)支出問題。投資是現(xiàn)代經(jīng)濟，成長的第一動力，也是推進城鄉(xiāng)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的至關重要的因素。當前這方面的主要問題是：國家財政對鄉(xiāng)村經(jīng)濟支出不僅有限，而且出現(xiàn)相對下降的趨勢。例如，1997年比1991年，國家財政中農(nóng)業(yè)支出下降了近兩個百分點（見表3）。

　　8、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化問題。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化是實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的一個重要途徑。但是，我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的實際進展與實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展要求，仍然有較大差距。當前，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化除了存在農(nóng)產(chǎn)品品種品質(zhì)結(jié)構(gòu)不適應市場需求變化的需要和農(nóng)產(chǎn)品加工增值程度低等問題外。最主要的問題是資金短缺。一方面是國家對農(nóng)業(yè)的支出比重不斷下降。例如，1997年就比1991年下降近兩個百分點。另一方面是國有四大銀行收縮農(nóng)村市場。幾年來，國有四大銀行撤并的縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）機構(gòu)、網(wǎng)點總數(shù)約為三萬多個，極大地限制了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的資金來源。再一方面是農(nóng)村資金大量流失。據(jù)資料顯示：僅2002年第一季度，全國郵政儲蓄余額累計就達6100多億元，其中有2/3來自縣及縣以下，也就說今年一季度有4000億元的農(nóng)村資金倒流城市。

　　9、城市化問題。城市化是城鄉(xiāng)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的根本出路。然而，中國工業(yè)化與城市化發(fā)展嚴重失調(diào)。1998年中國工業(yè)化率（指工業(yè)增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重）為42.2%，而城市化率（指城市人口占總?cè)丝诒戎兀��?0.4%，兩者相差11個百分點多（見表4）。在國際上，發(fā)達國家和發(fā)展中國家在工業(yè)化和城市化過程中，一般城市化水平都高于工業(yè)化水平，而中國城市化嚴重滯后，工業(yè)化發(fā)展沒有有效帶動城市化發(fā)展。

　　表1　中國貧困人口變化情況附圖注：中國官方公布的貧困線相當于每天0.66美元。（2）兩種標準下的數(shù)據(jù)都是根據(jù)國家統(tǒng)計局的年度農(nóng)戶抽樣調(diào)查得出的。（3）資料來源：《世界銀行國別報告——中國戰(zhàn)勝農(nóng)村貧困》，中國財政經(jīng)濟出版社2001年11月版　

表2　農(nóng)民現(xiàn)金負擔情況
年份　　　農(nóng)民現(xiàn)金收入占　　農(nóng)民負擔占　　　以現(xiàn)金支出負擔占
　　　　　　純收入的%　　　現(xiàn)金收入的%　　　　　純收入的%
1994　　　　　64.85　　　　　 5.5　　　　　 　　　 7.5
1995　　　　　62.56　　　　　 5.6　　　　　　 　　 7.8
1996　　　　　63.27　　　　　 5.6　　　　　　　 　 7.8
1997　　　　　67.18　　　　　 5.2　　　　　　　 　 7.0

　　
　　資料來源：楊承訓、楊繼：《加快城鎮(zhèn)化必須改革農(nóng)村上層建筑》《南方經(jīng)濟》2000年第1期
　　　　表3　國家財政中農(nóng)業(yè)支出的比重
年份　　國家財政支出　　　國家財政對　　　國家財政對農(nóng)業(yè)支出占
　　　　　　　　　　　　　農(nóng)業(yè)的支出　　　國家財政支出的比重
1970　　　 649.41　　　　　　 49.40　　　　　　　 7.61
1975　　 　820.88　　　　　　 98.96　　　　　　　12.05
1980　　　1228.83　　　　　　146.95　　　　　　　11.95
1985　　　2004.25　　　　　　153.62　　　　　　　 7.66
1990　　　3083.59　　　　　　307.84　　　　　　　 9.98
1991　　　3386.62　　　　　　347.57　　　　　　　10.26
1992　　　3742.20　　　　　　376.02　　　　　　　10.05
1993　　　4642.30　　　　　　440.45　　　　　　　 9.49
1994　　　5792.62　　　　　　532.98　　　　　　　 9.20
1995　　　6823.72　　　　　　574.93　　　　　　　 8.43

　　
　　資料來源：由《中國農(nóng)村統(tǒng)計年鑒》(1990-1998)推得
　　　　表4　中國城市化率與工業(yè)化率比較
年份　　　　　　工業(yè)化率　　　　　　城市化率　　　　　兩者之差　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　
1949　　　　　　　12.57　　　　　　　10.64　　　　　　　 1.93
1950　　　　　　　14.08　　　　　　　11.17　　　　　　　 2.91
1955　　　　　　　21.00　　　　　　　13.48　　　　　　　 7.52
1960　　　　　　　39.00　　　　　　　19.76　　　　　　　19.24
1965　　　　　　　31.80　　　　　　　17.98　　　　　　　13.82
1970　　　　　　　36.80　　　　　　　17.38　　　　　　　19.42
1975　　　　　　　41.50　　　　　　　17.34　　　　　　　24.16
1980　　　　　　　44.20　　　　　　　19.39　　　　　　　24.81
1985　　　　　　　38.50　　　　　　　23.71　　　　　　　14.79
1990　　　　　　　37.00　　　　　　　26.41　　　　　　　10.59
1995　　　　　　　42.30　　　　　　　29.04　　　　　　　13.26
1998　　　　　　　42.20　　　　　　　30.40　　　　　　　11.8
　　資料來源：王巧玲：《關于中國城市化水平滯后的分析》《城市問題》2001年第2期二、充分發(fā)揮財政政策在我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展中的導向作用財政政策作為國家宏觀調(diào)控的重要政策手段，在推進城鄉(xiāng)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的過程中具有十分重要的資金導向功能和作用。針對我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展中存在的問題，需要我們充分發(fā)揮現(xiàn)行財政政策在協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展中的導向作用，推進城鄉(xiāng)經(jīng)濟協(xié)調(diào)健康發(fā)展。為此，需要在以下幾個方面采取措施：1、制定財政支持城鄉(xiāng)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃，強化政府的宏觀財政導向作用。一是中央政府要成立一個由有關部委參加的城鄉(xiāng)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展領導機構(gòu)，組織財政支持城鄉(xiāng)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展；二是盡快制定一系列法規(guī)、政策，對城鄉(xiāng)財政關系進行宏觀調(diào)控和規(guī)范管理；三是改革城鄉(xiāng)管理體制，加快地市合并步伐，理順城鄉(xiāng)財政關系，為城鄉(xiāng)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展奠定體制和組織基礎。