「內(nèi)容提要」農(nóng)村公共產(chǎn)品供給效率低下是我國(guó)三農(nóng)問(wèn)題中的一個(gè)長(zhǎng)期癥結(jié)，這既體現(xiàn)了公共產(chǎn)品供給的一般問(wèn)題，也反映了我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的特殊矛盾。本文從供給制度的角度剖析了我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的困境，并初步探討了相應(yīng)的配套改革措施。

　　「摘 要 題」農(nóng)村公共物品

　　「關(guān) 鍵 詞」農(nóng)村/公共產(chǎn)品/供給制度

　　農(nóng)村公共產(chǎn)品是公共產(chǎn)品向農(nóng)村地域的延伸，是公共產(chǎn)品的一個(gè)重要的組成部分。建國(guó)以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給制度經(jīng)歷了數(shù)次變遷，但每次變遷的結(jié)果都沒(méi)有從根本上解決供給效率低下的問(wèn)題。這既體現(xiàn)了農(nóng)村公共產(chǎn)品作為一種特殊的產(chǎn)品，其供給制度本身的一般困境，也反映了作為我國(guó)三農(nóng)問(wèn)題復(fù)雜性的冰山一角——農(nóng)村公共產(chǎn)品供給所面臨的特殊矛盾。本文試圖從改革開(kāi)放前后我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度的變遷入手，剖析我國(guó)目前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的制度困境并提出相應(yīng)的改革措施。

　　一、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的制度變遷

　　現(xiàn)行農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給體制是在人民公社時(shí)期制度框架的基礎(chǔ)上建立和發(fā)展起來(lái)的，受農(nóng)村土地制度因素變遷的影響，我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給經(jīng)歷了兩個(gè)階段。在政社合一的人民公社體制下，基本生產(chǎn)資料歸集體所有，公共產(chǎn)品的供給和使用都是由集體統(tǒng)一組織、安排。政府作為惟一的供給主體，在農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給中擔(dān)當(dāng)了號(hào)召者、組織者的角色。在當(dāng)時(shí)重工輕農(nóng)戰(zhàn)略及財(cái)政收入有限的條件下，制度內(nèi)公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重不足，人民公社正常運(yùn)轉(zhuǎn)所需的公共產(chǎn)品支出不得不主要依靠制度外供給，實(shí)際中采用的則是以勞動(dòng)力代替資本的方法，由政府以行政命令的方式動(dòng)員并組織勞動(dòng)力承擔(dān)土壤改良、水利建設(shè)、道路修建等勞動(dòng)密集型投資項(xiàng)目。這些措施的結(jié)果是擴(kuò)大了灌溉面積8018萬(wàn)畝，并使全國(guó)水災(zāi)面積由1949年的1億多畝縮小到1952年的1600多萬(wàn)畝。同時(shí)對(duì)一些水災(zāi)比較嚴(yán)重的河流，如淮河、沂河、沭河、永定河、大清河、潮白河等開(kāi)始了全流域的根本治理，長(zhǎng)江、黃河也采取了一些臨時(shí)有效的措施，以解除洪水的威脅。根據(jù)統(tǒng)計(jì)資料，從二五時(shí)期開(kāi)始到1979年，國(guó)家用于農(nóng)業(yè)的基本建設(shè)投資占國(guó)家全部基建投資的比重從9.8％升至17.7％，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給水平在解放后30年有了較大的改觀。

　　1978年之后，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，農(nóng)民作為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體擁有了一定的剩余索取權(quán)和財(cái)產(chǎn)分配權(quán)。在“交夠國(guó)家的，留足集體的，剩下的是自己的”的體制激勵(lì)下，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性有了很大的提高。但是與農(nóng)業(yè)發(fā)展密切相關(guān)的農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給激勵(lì)問(wèn)題不僅沒(méi)有得到相應(yīng)地解決，反而大大弱化了。從1980年到1988年，我國(guó)用于農(nóng)業(yè)的基建投資比重呈下降趨勢(shì)，由原來(lái)的9.3％下降至3.0％，表現(xiàn)為一些新的公共產(chǎn)品供給不但沒(méi)有滿足，而且原有的供給水平也遭到相當(dāng)程度的破壞，道路年久失修、水利設(shè)施淤塞，導(dǎo)致抗災(zāi)能力減弱，影響了農(nóng)業(yè)的持續(xù)發(fā)展。究其原因，主要有以下幾個(gè)方面：一是從1985年我國(guó)財(cái)稅制度改革之后，原來(lái)統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政體制被打破，中央政府下放了事權(quán)，卻沒(méi)給予地方相應(yīng)的財(cái)權(quán)，地方政府即使心有余也力不足。尤其是分稅制之后，各農(nóng)戶繳納的農(nóng)業(yè)稅收和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)稅收成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的主要來(lái)源，農(nóng)業(yè)稅長(zhǎng)期的輕稅政策和某些地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的停滯使地方稅收極其有限，公共財(cái)政的預(yù)算內(nèi)低收入導(dǎo)致制度內(nèi)公共產(chǎn)品供給不足。二是在農(nóng)業(yè)比較利益低下的情況下，農(nóng)村資金通過(guò)財(cái)政、金融渠道外溢現(xiàn)象十分嚴(yán)重，進(jìn)一步加劇了資金的短缺。如1991年，農(nóng)村資金通過(guò)財(cái)政渠道凈流出629億元，所占比重為77.2％；通過(guò)金融渠道流出186億元，占22.8％。三是農(nóng)民缺乏對(duì)公共產(chǎn)品進(jìn)行投資的激勵(lì)。由于公共產(chǎn)品本身的特性決定了農(nóng)村公共產(chǎn)品不可能由農(nóng)民私人來(lái)提供，每個(gè)人都希望由別人來(lái)提供，自己能成為“免費(fèi)搭車者”。在農(nóng)地制度改革初期，農(nóng)民只擁有土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和使用權(quán)，土地的頻繁調(diào)整造成的經(jīng)營(yíng)期限的不穩(wěn)定導(dǎo)致農(nóng)民預(yù)期的短期性，對(duì)公共產(chǎn)品的投入從而沒(méi)有任何激勵(lì)。四是在資金緊張的狀況下，資金使用效率低下，惡化了農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給困境。與生產(chǎn)性大型公共產(chǎn)品的供給不同，基層政府一般對(duì)非生產(chǎn)性公共產(chǎn)品的供給有著較強(qiáng)的激勵(lì)，這些產(chǎn)品主要為一些“面子工程”、“政績(jī)工程”等。僅1993年國(guó)務(wù)院授權(quán)農(nóng)業(yè)部宣布取消的農(nóng)村達(dá)標(biāo)升級(jí)活動(dòng)就有43項(xiàng)，由于這些達(dá)標(biāo)升級(jí)活動(dòng)關(guān)系鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的政績(jī)，因此盡管與農(nóng)民生產(chǎn)生活關(guān)系不大，其供給仍是富有激勵(lì)的。可見(jiàn)在缺乏監(jiān)督的情況下，資金使用的隨意性及濫用性，造成了非生產(chǎn)性公共產(chǎn)品供給的惡性膨脹并最終成為農(nóng)民負(fù)擔(dān)的主要來(lái)源。

　　總之，改革的負(fù)面后果是農(nóng)業(yè)總投資的下降，公共財(cái)政力量薄弱，金融信貸支持不足，私人資金和勞動(dòng)力的投向轉(zhuǎn)移，從而導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足。表現(xiàn)在公共項(xiàng)目建設(shè)趨緩，如1980～1986年鄉(xiāng)村辦水電站數(shù)量連年下降。與此同時(shí)舊的公共產(chǎn)品不斷折舊，目前全國(guó)43萬(wàn)座水庫(kù)中，約有1/3屬病險(xiǎn)庫(kù)，水庫(kù)容量由上世紀(jì)80年代初的4500億立方米，下降到目前只占30～50％。水利設(shè)施抗災(zāi)能力的減弱，使受災(zāi)面積由1970～1979年平均每年受災(zāi)面積388萬(wàn)人km[2]上升到1980～1992年間的4500萬(wàn)人km[2]（張軍，1996）。

　　二、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的制度困境

　　從我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的變遷過(guò)程來(lái)看，無(wú)論是人民公社時(shí)期，還是農(nóng)業(yè)改革推行時(shí)期，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給都陷入了相同的困境，而陷入困境的深層次原因從根本上說(shuō)是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制方面存在的問(wèn)題，它既體現(xiàn)了公共產(chǎn)品供給本身的一般困境，也反映了我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的特殊矛盾。

　　從公共產(chǎn)品供給的一般性來(lái)看，農(nóng)村公共產(chǎn)品作為公共產(chǎn)品的一個(gè)組成部分，具有消費(fèi)的共同性、非排它性和非競(jìng)爭(zhēng)性特征。公共產(chǎn)品屬于“市場(chǎng)失靈”的一個(gè)重要領(lǐng)域。一方面，如果由私人通過(guò)市場(chǎng)提供就不可避免地出現(xiàn)“免費(fèi)搭車者”，從而導(dǎo)致“公共地的悲劇”；另一方面，外部效應(yīng)的存在，使私人不能有效提供公共產(chǎn)品也會(huì)造成其供給不足。這時(shí)就需要政府出面提供公共產(chǎn)品，彌補(bǔ)“市場(chǎng)缺陷”。人民公社時(shí)期，政府掌握有收益索取權(quán)和資源分配權(quán)，承擔(dān)了提供大部分公共產(chǎn)品的責(zé)任。人民公社解體之后，設(shè)立了鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府，鄉(xiāng)政府取代人民公社成為農(nóng)村基層政權(quán)，并承擔(dān)起本轄區(qū)公共產(chǎn)品供給的職責(zé)。這在我國(guó)的1982年《憲法》中也給予了明確的認(rèn)定�！稇椃ā芬�(guī)定，鄉(xiāng)級(jí)政府的職能是：“執(zhí)行本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算；管理本行政區(qū)域的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、司法、計(jì)劃生育等行政工作�！甭氊�(zé)范圍幾乎涵蓋了農(nóng)村社會(huì)生活的各個(gè)方面。然而由政府作為惟一的供給主體，不可避免地存在一些弊端，具體來(lái)說(shuō)，表現(xiàn)為：第一，供給的任意性。在提供什么公共產(chǎn)品、什么時(shí)間提供及提供多少的數(shù)量問(wèn)題上，由政府根據(jù)多種因素來(lái)決定；第二，供給的強(qiáng)制性。公共產(chǎn)品的供給權(quán)力由政府壟斷，以政府的偏好為原則，較少考慮需求方的意愿。

　　從農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的特殊性來(lái)看，由于其所處的地域性（廣大農(nóng)村地區(qū)）和分布的分散性，決定著政府必須具備雄厚的財(cái)力和完善的決策及監(jiān)督機(jī)制。然而我國(guó)農(nóng)村產(chǎn)品供給的變遷過(guò)程表明，無(wú)論是在供給資金的籌集，還是供給資金的使用上，我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制無(wú)不體現(xiàn)出了一種體制外的特征。具體表現(xiàn)為：第一，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給資金籌集的體制外特征。在目前我國(guó)公共產(chǎn)品提供的職責(zé)劃分上，中央政府主要負(fù)責(zé)全國(guó)性公共產(chǎn)品，地方政府負(fù)責(zé)地方性公共產(chǎn)品。而履行與農(nóng)民收入增長(zhǎng)及農(nóng)業(yè)發(fā)展息息相關(guān)的農(nóng)村公共產(chǎn)品所需要的費(fèi)用并不能由地方政府（主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）的制度內(nèi)財(cái)政收入完全負(fù)擔(dān)。由于農(nóng)業(yè)稅的輕稅政策，因此以農(nóng)業(yè)為主要收入來(lái)源的縣、鄉(xiāng)政府財(cái)政力量十分薄弱，財(cái)政缺口大。這種情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于一種矛盾的地位：既要履行法律的職責(zé)，又要提供公共產(chǎn)品，因此通過(guò)制度外籌集公共資源便成為一種必然的選擇。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度外的財(cái)政收入來(lái)源主要有四項(xiàng)，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)上繳的利潤(rùn)和管理費(fèi)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌資金、罰沒(méi)收入及各種集資、捐贈(zèng)收入。而村級(jí)組織的收入一開(kāi)始就沒(méi)有納入公共財(cái)政的范圍，主要通過(guò)向農(nóng)民收取“三項(xiàng)提留”（公積金、公益金、管理費(fèi)）的方式來(lái)獲得，其中公積金主要用于修建農(nóng)田水利設(shè)施、購(gòu)置農(nóng)用固定資產(chǎn)、興辦集體企業(yè)等；公益金用于“五保戶”、困難戶的補(bǔ)助以及其他集體福利支出等；管理費(fèi)用于村委會(huì)干部的工資和管理支出。第二，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策的體制外特征。與城市相比，農(nóng)村公共產(chǎn)品帶有一定的分散性和局限性，加上大部分公共產(chǎn)品投資周期長(zhǎng)、見(jiàn)效慢，從而造成地方政府官員決策行為的短期性和體制外特征。農(nóng)村基層政府作為一級(jí)組織具有獨(dú)立的利益，它所追求的目標(biāo)可能與農(nóng)民的要求并不相同。為了達(dá)到基層政府的目標(biāo)，農(nóng)村公共產(chǎn)品的需求就不是由農(nóng)村社區(qū)的農(nóng)民自下而上來(lái)決定的，而是基層政府自上而下做出決策，供求之間并不對(duì)稱，供求矛盾突出。第三，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的激勵(lì)和約束機(jī)制的扭曲。公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品不同，它不是通過(guò)市場(chǎng)價(jià)格來(lái)反映消費(fèi)者的需求信息，從而對(duì)供給者形成激勵(lì)和約束。在目前村民自治程度相對(duì)較低的情況下，農(nóng)民尚缺乏能夠正確表達(dá)自身意愿的機(jī)制和渠道，對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的強(qiáng)制性供給無(wú)法進(jìn)行“硬”性約束。同時(shí)，受當(dāng)前行政體制的影響，政府提供公共產(chǎn)品的激勵(lì)也不是來(lái)自于真正的消費(fèi)者農(nóng)民的需求，而是基層政府追求經(jīng)濟(jì)利益和政治利益的雙重目標(biāo)。這種激勵(lì)和約束機(jī)制的扭曲，最終對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給效率產(chǎn)生了非常不利的影響。

　　三、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度的配套改革措施

　　從以上的分析中可以看出，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給陷于困境的直接原因在于體制外供給，而導(dǎo)致體制外供給的原因又是錯(cuò)綜復(fù)雜的，所以在進(jìn)行公共產(chǎn)品供給體制改革時(shí)，不能就農(nóng)村談農(nóng)村，就農(nóng)民談農(nóng)民，要結(jié)合農(nóng)村發(fā)展的背景，進(jìn)行綜合配套改革。

　�。ㄒ唬﹨^(qū)分公共產(chǎn)品的層次，進(jìn)一步明確投資主體。根據(jù)在消費(fèi)過(guò)程中的性質(zhì)不同，農(nóng)村公共產(chǎn)品又可區(qū)分為純公共產(chǎn)品與準(zhǔn)公共產(chǎn)品。純公共產(chǎn)品是指在消費(fèi)過(guò)程中具有完全的非競(jìng)爭(zhēng)性與非排它性的產(chǎn)品，如農(nóng)村基層政府行政服務(wù)、農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略研究、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)科學(xué)研究、大江大河治理等。農(nóng)村純公共產(chǎn)品同其它純公共產(chǎn)品一樣應(yīng)由政府免費(fèi)提供。然而，現(xiàn)實(shí)中的絕大多數(shù)農(nóng)村公共產(chǎn)品是以準(zhǔn)公共產(chǎn)品的形式存在的。準(zhǔn)公共產(chǎn)品的性質(zhì)介于純公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品之間，具有不完全的非競(jìng)爭(zhēng)性與非排它性。具體來(lái)說(shuō)有兩類，一類是具有排它性與非競(jìng)爭(zhēng)性的公共產(chǎn)品，如高速公路，該類產(chǎn)品由政府提供還是由私人提供主要考慮該項(xiàng)產(chǎn)品收費(fèi)管理的難易程度以及它的需求彈性，難度越大，彈性越大就越適合于采用政府提供的方式，相反則應(yīng)采用市場(chǎng)提供的方式。另一類是具有非排它性和競(jìng)爭(zhēng)性的公共資源，如農(nóng)村基礎(chǔ)教育，公共衛(wèi)生等，這類產(chǎn)品由政府提供還是由市場(chǎng)提供取決于該類產(chǎn)品的收益的外溢性程度，如果產(chǎn)品的內(nèi)部收益較小，外部收益大，則適合于政府提供，反之則適合于由市場(chǎng)提供。目前鑒于縣級(jí)財(cái)政的巨大壓力，中央、省級(jí)政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)更多的責(zé)任。

　�。ǘ�）實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體多元化，加快融資機(jī)制的創(chuàng)新。各級(jí)政府是提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的主體，但決不意味著只有政府才能提供，農(nóng)民和其他社會(huì)成員也可以進(jìn)入這一領(lǐng)域。據(jù)公共財(cái)政理論，依據(jù)農(nóng)村公共產(chǎn)品中的準(zhǔn)公共產(chǎn)品的性質(zhì)，可以采用政府與市場(chǎng)（私人）混合的方式來(lái)提供。本著“誰(shuí)投資，誰(shuí)受益”和“量力而行”的原則，采用“公辦民助”、“民辦公助”的方式，充分調(diào)動(dòng)各類主體投資農(nóng)村公共產(chǎn)品的積極性，即實(shí)行農(nóng)村公共產(chǎn)品市場(chǎng)化發(fā)展。目前已有的研究也表明，部分農(nóng)村公共服務(wù)，如小型水利設(shè)施，由私營(yíng)部門(mén)提供是有效的；部分農(nóng)村良種的提供，專用品種的栽培技術(shù)，市場(chǎng)信息可由“龍頭”企業(yè)提供服務(wù)（王小林，2003）。另外，政府也可以利用市場(chǎng)融資和捐贈(zèng)等形式吸引資金，發(fā)展農(nóng)村社區(qū)公益事業(yè)。以廣州市番禺區(qū)鐘村鎮(zhèn)近三年農(nóng)村義務(wù)教育投資為例，市場(chǎng)和社會(huì)的資金投入總額已經(jīng)占到了整個(gè)投資總額的三分之一，總投資額已經(jīng)突破2000萬(wàn)元。這些資金的注入在節(jié)省政府的公共支出，提高資金的利用效率，推動(dòng)辦學(xué)主體的良性發(fā)展方面發(fā)揮了積極的作用。

　�。ㄈ�）積極推進(jìn)公共財(cái)政體制的改革，加大對(duì)基層政府的轉(zhuǎn)移支付。鄉(xiāng)級(jí)政府是現(xiàn)有行政體制中最基層的一級(jí)政府，在現(xiàn)有的國(guó)家制度框架內(nèi)，向所轄社區(qū)提供包括教育、衛(wèi)生、社會(huì)保障等幾乎所有公共產(chǎn)品是鄉(xiāng)級(jí)政府的重要職能。“分灶吃飯”的財(cái)政體制改革之后，賦予了基層政府提供公共產(chǎn)品的事權(quán)，卻沒(méi)有給予相應(yīng)的財(cái)權(quán)，權(quán)責(zé)不相對(duì)稱，因此必須進(jìn)一步推進(jìn)公共財(cái)政體制的改革，加大國(guó)家對(duì)基層政府的轉(zhuǎn)移支付。具體包括：一是合理劃分事權(quán)，以事權(quán)定財(cái)權(quán)，明確中央政府與地方政府提供公共產(chǎn)品的職責(zé)。一般來(lái)說(shuō)，純公共產(chǎn)品由中央政府全部負(fù)擔(dān)，而準(zhǔn)公共產(chǎn)品應(yīng)由各級(jí)政府共同承擔(dān)，其中中央和省級(jí)以上政府應(yīng)負(fù)主要責(zé)任。二是增加財(cái)政投入，確保財(cái)政支農(nóng)資金總量的穩(wěn)定增長(zhǎng)，要求各級(jí)預(yù)算的支農(nóng)支出增長(zhǎng)幅度不低于財(cái)政支出的增長(zhǎng)幅度。三是調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，加大對(duì)與農(nóng)民生產(chǎn)、生活關(guān)系密切的公共產(chǎn)品的投入。四是調(diào)整支農(nóng)資金投入方式。財(cái)政支農(nóng)資金要盡量減少間接的和對(duì)中間環(huán)節(jié)的補(bǔ)貼，積極探索對(duì)農(nóng)民直接支持的各種有效補(bǔ)貼辦法，逐步建立起以收入補(bǔ)貼、生產(chǎn)補(bǔ)貼、救助性補(bǔ)貼為主的財(cái)政支農(nóng)資金直接補(bǔ)貼方式。

　�。ㄋ模�實(shí)現(xiàn)村民自治，完善決策機(jī)制。按照《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)法》（1998）第三條規(guī)定，作為社區(qū)自治性組織的村民委員會(huì)，其職責(zé)之一是提供社區(qū)內(nèi)人們需要的公共物品和公共服務(wù)。而目前由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能向村級(jí)組織的滲透，村民委員會(huì)部分地失去了應(yīng)有的自治色彩，變成了農(nóng)村公共產(chǎn)品自上而下供給決策的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，扭曲了農(nóng)民的意愿（吳士健，2002）。要徹底改變這種局面，就要從農(nóng)民自身需求出發(fā)，建立公共產(chǎn)品的需求表達(dá)機(jī)制，給予農(nóng)民充分的民主權(quán)利，形成由內(nèi)部需求決定的公共產(chǎn)品決策機(jī)制。首先，必須推進(jìn)農(nóng)村基層民主制度建設(shè)，充分實(shí)行村民自治，由全體農(nóng)民或農(nóng)民代表對(duì)本社區(qū)的公益事業(yè)建設(shè)進(jìn)行表決，使農(nóng)民的意見(jiàn)得到充分反映。其次，加快農(nóng)村基層政府的組織建設(shè)，改變農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)人由上級(jí)組織部門(mén)任命的形式，把主動(dòng)權(quán)交給農(nóng)民，由農(nóng)民直接選舉出能真正代表農(nóng)民利益、對(duì)農(nóng)民負(fù)責(zé)的社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人。再次，建立有效的農(nóng)村公共資源使用監(jiān)督機(jī)制，增加公共資源使用的透明度，定期將收支狀況公之于民。

　　（五）加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機(jī)構(gòu)的改革，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)。我國(guó)從1982年開(kāi)始撤銷人民公社，到1999年全國(guó)共建有縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府近3萬(wàn)個(gè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量達(dá)到44741個(gè)。其中有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)模非常小，不超過(guò)2萬(wàn)人，但政府機(jī)構(gòu)和人員編制并沒(méi)有減少，從而導(dǎo)致地方財(cái)政支出中行政管理費(fèi)用上升。據(jù)有關(guān)資料分析，在鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中，教育事業(yè)費(fèi)、行政管理費(fèi)及人員離退休經(jīng)費(fèi)三項(xiàng)共占支出比重的67.83％，“吃飯財(cái)政”的表現(xiàn)愈益突出，致使鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政日益陷于困境（樊利明，2001）。為加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制的改革，一方面，撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)，減少一部分財(cái)政供養(yǎng)人員，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地的區(qū)域中心作用；另一方面，理順縣鄉(xiāng)關(guān)系，明確劃分縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府的職能范圍，將本來(lái)屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力還給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，使其真正成為一級(jí)功能完備的政權(quán)組織，擔(dān)負(fù)起對(duì)本區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展應(yīng)盡的責(zé)任。

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