一、新國有資產(chǎn)管理體制下的財務(wù)總監(jiān)制度及其特征

　　財務(wù)總監(jiān)制度是在企業(yè)所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)相分離下，由董事會向企業(yè)委派財務(wù)總監(jiān)參與企業(yè)重大經(jīng)營決策，組織和監(jiān)控企業(yè)日常財務(wù)活動的一種經(jīng)濟監(jiān)督制度。1994年，深圳市投資管理公司在國內(nèi)率先推出了國有企業(yè)財務(wù)總監(jiān)制度。經(jīng)過近兩年的試點，財務(wù)總監(jiān)制在深圳市全面推行。這一制度切中了舊的國有資產(chǎn)管理體制弊端，在實踐中防范了大量企業(yè)違法違規(guī)經(jīng)營行為，化解了許多經(jīng)營風(fēng)險，并有效地堵塞了國有資產(chǎn)流失的途徑。由于其能較好地滿足產(chǎn)權(quán)部門實現(xiàn)監(jiān)督職能的需要，為企業(yè)國有資產(chǎn)保值增值發(fā)揮了重要作用，因此，受到全國各地的關(guān)注和肯定，許多省市借鑒這種制度，制定了地方性的關(guān)于財務(wù)總監(jiān)制度的行政法規(guī)。在新的國有資產(chǎn)管理體制下，國務(wù)院國資委和上海、北京、江蘇等地正逐步推行財務(wù)總監(jiān)制度。

　　在新的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制下，財務(wù)總監(jiān)制度具有鮮明的特征：

　　首先，財務(wù)總監(jiān)的委派主體有很大不同。新的國資管理體制確立了對企業(yè)國有資產(chǎn)管理實行管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的體制，國資委作為惟一履行出資人職責(zé)的代表，在理論上消除了傳統(tǒng)體制下國有資產(chǎn)多頭行政監(jiān)管的弊端，實現(xiàn)了國有資產(chǎn)的所有者到位，這是與傳統(tǒng)國有資產(chǎn)管理體制的最大區(qū)別。由新成立的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會直接或間接任命的財務(wù)總監(jiān)，履行與財務(wù)事項有關(guān)的監(jiān)督職能，其實質(zhì)是國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會為了國有資產(chǎn)監(jiān)管而下派的財務(wù)監(jiān)督人員。在新體制下，財務(wù)總監(jiān)只對惟一的國有資產(chǎn)出資人負(fù)責(zé)，有別于舊體制下的多頭監(jiān)管。

　　與企業(yè)集團為了加強對權(quán)屬公司的管理而實施的財務(wù)總監(jiān)制度相比，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門派駐的財務(wù)總監(jiān)，是從所有者監(jiān)督層面意義上而言的，而前者則是內(nèi)部管理者層次意義上的，并無法對集團公司經(jīng)營者形成有效監(jiān)督。

　　其次，財務(wù)總監(jiān)工作的獨立性特征更為突出。與企業(yè)內(nèi)部財務(wù)會計人員和審計人員相比，財務(wù)總監(jiān)的獨立性主要體現(xiàn)為：

　?。?）財務(wù)總監(jiān)由所有者委派，代表所有者行使監(jiān)督權(quán)，具有法定的權(quán)威性。

　　（2）財務(wù)總監(jiān)按照一定的程序進(jìn)入董事會，參與企業(yè)的決策，具有實質(zhì)的權(quán)威性。

　　（3）財務(wù)總監(jiān)從財務(wù)專家中選拔，除具有專業(yè)會計知識外，還具有很強的財務(wù)管理能力和審計能力，具有專業(yè)的權(quán)威性。

　?。?）財務(wù)總監(jiān)的人事關(guān)系、工資待遇、考核晉升和住房等利益與企業(yè)無關(guān)，沒有在企業(yè)領(lǐng)取任何報酬和報銷費用，消除了財務(wù)總監(jiān)與企業(yè)的共同經(jīng)濟利益，自身地位比較獨立，不受企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人控制，對企業(yè)的監(jiān)督具有較強的獨立性和客觀性，具有獨立的權(quán)威性。同時，新體制下的財務(wù)總監(jiān)只對惟一的國資所有者代表負(fù)責(zé)，權(quán)責(zé)更為明晰。

　　二、財務(wù)總監(jiān)制度的理論與現(xiàn)實效應(yīng)分析

　　1.財務(wù)總監(jiān)制度是控制國有企業(yè)內(nèi)部人控制問題和會計信息失真現(xiàn)象的現(xiàn)實選擇。委托代理理論認(rèn)為，由于委托人與代理人之間的信息不對稱、風(fēng)險不對稱、利益目標(biāo)函數(shù)不同等，很容易產(chǎn)生委托代理問題，即代理入侵犯委托人利益問題。在我國國有企業(yè)主要體現(xiàn)為內(nèi)部人控制問題，通常與會計信息失真問題緊密相連。有關(guān)審計表明，我國國有企業(yè)普遍存在較為嚴(yán)重的內(nèi)部人控制問題及會計信息失真問題，不少國有企業(yè)財務(wù)管理紊亂，企業(yè)做假賬現(xiàn)象比較普遍，特別是虛增利潤問題較為突出，同時存在著較為嚴(yán)重的國有資產(chǎn)流失問題。盡管對國有企業(yè)有多種控制體系，但并未能有效控制內(nèi)部人控制問題，尤其是部分企業(yè)經(jīng)營者的違法違規(guī)行為所導(dǎo)致的國有資產(chǎn)流失問題。為此，如何做好對國有企業(yè)財務(wù)監(jiān)督對防止國有資產(chǎn)流失至關(guān)重要。作為委托人維護(hù)自身利益的一種重要監(jiān)督機制的財務(wù)總監(jiān)制度，可以在一定程度上控制企業(yè)經(jīng)營者的“逆向選擇”和“道德風(fēng)險”，保護(hù)國有資產(chǎn)所有者權(quán)益。財務(wù)總監(jiān)是基于委托代理問題的控制，是對企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的一種完善，它符合我國現(xiàn)階段客觀經(jīng)濟環(huán)境的要求。

　　2.財務(wù)總監(jiān)制度是對現(xiàn)有企業(yè)財務(wù)監(jiān)管制度的有益補充。現(xiàn)實中，國有企業(yè)的內(nèi)部人控制問題通常與企業(yè)經(jīng)營者授意財務(wù)人員制作虛假報表，操縱會計信息有關(guān)。企業(yè)內(nèi)部財務(wù)人員由于獨立性的缺失，難以形成對經(jīng)營者違法違規(guī)行為的有效監(jiān)督，甚至與經(jīng)營者合謀共同侵犯國有股東權(quán)益。來自企業(yè)外部的監(jiān)督，如政府監(jiān)督、債權(quán)人監(jiān)督和社會監(jiān)督通常難以詳細(xì)、全面、及時地監(jiān)督和制止企業(yè)經(jīng)營過程中的違法、違規(guī)行為，更側(cè)重于事后監(jiān)督或事后審計，事前與事中則成了監(jiān)管盲點。與此不同的是，財務(wù)總監(jiān)的監(jiān)督一改以往側(cè)重事后審計監(jiān)督為事前、事中的“實時監(jiān)督”。在財務(wù)總監(jiān)制度下，財務(wù)總監(jiān)可以依規(guī)進(jìn)入企業(yè)決策部門，參與企業(yè)財務(wù)計劃，監(jiān)控企業(yè)財務(wù)活動，為國資委有效掌握企業(yè)日常會計活動及重大資金調(diào)度、資產(chǎn)處置和對外投資行為等活動，及時了解國有資產(chǎn)經(jīng)營的真實情況提供了信息支持。同時，針對國有企業(yè)經(jīng)營管理中的違法行為，財務(wù)總監(jiān)可以及時發(fā)現(xiàn)并提醒董事會終止實施違反國家財經(jīng)法規(guī)、行政法規(guī)的行為和可能造成的國有資產(chǎn)損失的經(jīng)營行為，督促其整改，從而形成對國有資產(chǎn)運營的有效監(jiān)督。

　　由此可見，相對于現(xiàn)有國有企業(yè)財務(wù)監(jiān)督制度而言，財務(wù)總監(jiān)制度吸收了總會計師制度和內(nèi)部審計制度的財務(wù)管理與監(jiān)督職能，彌補了總會計師在職責(zé)權(quán)限上的局限性和內(nèi)部審計制度滯后性的缺陷，實際上是對國有大中型企業(yè)總會計師制度和內(nèi)部審計制度的發(fā)展與完善。

　　3.財務(wù)總監(jiān)制度是現(xiàn)階段完善我國國有企業(yè)治理機制和管理制度的重要組成部分。目前，我國國有企業(yè)的公司法人治理結(jié)構(gòu)并不完善，董事會、監(jiān)事會形同虛設(shè)，所有者監(jiān)督缺位，企業(yè)內(nèi)部尚未形成有效的監(jiān)督約束機制。這是導(dǎo)致國有企業(yè)內(nèi)部人控制問題和會計信息失真的主要原因之一。而受出資人代表委派以獨立身份進(jìn)入國有企業(yè)的財務(wù)總監(jiān)，可以在一定程度上強化對國有企業(yè)經(jīng)營者的監(jiān)督和威懾力，督促企業(yè)經(jīng)營者合法經(jīng)營。財務(wù)總監(jiān)職責(zé)的履行是與企業(yè)的內(nèi)部經(jīng)營活動以及決策緊密聯(lián)系在一起的，構(gòu)成了現(xiàn)代企業(yè)內(nèi)部約束機制的有機組成部分，在內(nèi)部約束機制運行中發(fā)揮財務(wù)監(jiān)督職能。尤其對那些監(jiān)事會設(shè)置形式主義或者缺失的國有企業(yè)，財務(wù)總監(jiān)代表所有者行使監(jiān)督職能，承擔(dān)監(jiān)事會的有關(guān)監(jiān)督職能，必將進(jìn)一步完善法人治理結(jié)構(gòu)?？梢哉f，在我國國有獨資公司和國有控股企業(yè)中實行財務(wù)總監(jiān)制度，是國有資產(chǎn)所有者和投資者通過一個代理人（財務(wù)總監(jiān)）加強對另外一個代理人（即經(jīng)營者）監(jiān)控手段的重要補充，進(jìn)一步完善了企業(yè)外部監(jiān)督機制。

　　三、關(guān)于財務(wù)總監(jiān)制度的觀點爭議

　　（一）關(guān)于財務(wù)總監(jiān)制度的法規(guī)對抗與沖突問題。

　　較多反對財務(wù)總監(jiān)制度者認(rèn)為，國有企業(yè)財務(wù)總監(jiān)制度與《公司法》有一定的沖突。他們認(rèn)為，《公司法》規(guī)定了企業(yè)的管理層由股東會選舉或董事會聘任產(chǎn)生，具有經(jīng)營上的獨立性，而財務(wù)總監(jiān)制度則意味著行政權(quán)介入企業(yè)內(nèi)部，政府行政方式直接插手了企業(yè)的管理體制，干預(yù)了企業(yè)經(jīng)營權(quán)，與“產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)”的現(xiàn)代企業(yè)制度相背離。

　　盡管《公司法》規(guī)定了企業(yè)擁有獨立的經(jīng)營自主權(quán)，但這種自主權(quán)也是有限的，并不允許企業(yè)的胡作非為和違法經(jīng)營?，F(xiàn)階段，我國財務(wù)總監(jiān)制度的設(shè)置初衷就是針對國有企業(yè)中的違法違規(guī)經(jīng)營行為的，是股東維護(hù)權(quán)益的現(xiàn)實選擇。實際上，由于委托代理問題的存在，不論是以美國為代表的市場式治理機構(gòu)，還是以德日為代表的股東相互持股治理機制以及東南亞的家族治理機制，都采取多種形式，通過所有權(quán)監(jiān)督約束經(jīng)理人員行為，維護(hù)股東權(quán)益。我國不少非國有企業(yè)和一些公司制企業(yè)為解決企業(yè)發(fā)展過程中出現(xiàn)的財務(wù)監(jiān)管滯后問題，也在積極嘗試在企業(yè)內(nèi)部建立財務(wù)總監(jiān)制度。可以說，這些企業(yè)建立財務(wù)總監(jiān)制度并不是來自國家的行政指令，而是企業(yè)自身發(fā)展對財務(wù)進(jìn)行有序、有效監(jiān)管的內(nèi)在要求，是所有權(quán)的具體體現(xiàn)?！豆痉ā芬裁鞔_規(guī)定，國家授權(quán)投資的機構(gòu)或者國家授權(quán)的部門可以依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定，對國有獨資公司的國有資產(chǎn)實施監(jiān)督管理，從而為國有企業(yè)的出資人代表和所有者代表聘任、委派財務(wù)人員或者通過財務(wù)總監(jiān)制度加強對企業(yè)國有資產(chǎn)運作和財務(wù)活動的監(jiān)管行為提供了法律依據(jù)。財務(wù)總監(jiān)制度是國資委履行出資人職責(zé)的基本權(quán)利，不僅是其依法享有對企業(yè)經(jīng)營和財務(wù)信息的知情權(quán)的重要手段，而且還可以使財務(wù)總監(jiān)代表所有者或出資人把好財務(wù)監(jiān)督關(guān)，強化所有權(quán)對經(jīng)營權(quán)的財務(wù)約束，使經(jīng)營者在重大經(jīng)營決策和財務(wù)收支活動方面最大限度地體現(xiàn)出所有者的利益。

　　（二）關(guān)于管理重疊問題。

　　反對財務(wù)總監(jiān)制度的第二個重要理由是認(rèn)為財務(wù)總監(jiān)的職責(zé)和權(quán)限與企業(yè)財務(wù)人員有一定的重疊，違反了管理學(xué)的“一事一職”原則，會導(dǎo)致多重管理沖突。他們認(rèn)為，《會計法》和《總會計師條例》以及企業(yè)的財務(wù)內(nèi)控制度（如企業(yè)內(nèi)部審計制度）中都明確規(guī)定了企業(yè)會計主管、財務(wù)負(fù)責(zé)人以及總會計師的職責(zé)和權(quán)利。這些制度基本上都賦予了財務(wù)人員對違法違規(guī)行為的制止權(quán)、財務(wù)與會計事項的管理權(quán)、重大經(jīng)濟事項的監(jiān)督權(quán)等，這與財務(wù)總監(jiān)職責(zé)有不少重復(fù)，因而理論上與財務(wù)總監(jiān)職責(zé)和權(quán)利發(fā)生沖突，從而不利于企業(yè)管理制度的規(guī)范。

　　盡管我國法律規(guī)定了財務(wù)會計人員的職責(zé)和財務(wù)人員的獨立性，但在國有企業(yè)財務(wù)監(jiān)管實踐中，這些法律并未得到有效的執(zhí)行。公司財務(wù)人員經(jīng)常受制于企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者，不少企業(yè)財務(wù)人員還與企業(yè)經(jīng)營者相互勾結(jié)共同侵犯國有資產(chǎn)權(quán)益，這也是現(xiàn)階段我國國企大量會計信息失真的重要原因之一。而當(dāng)前我國對國有企業(yè)經(jīng)營者的監(jiān)督更多停留在審閱企業(yè)的財務(wù)報告、考核經(jīng)營業(yè)績等事后監(jiān)督上，并無法杜絕和避免企業(yè)經(jīng)營過程中的違法違規(guī)行為。為此，進(jìn)一步完善對企業(yè)財務(wù)監(jiān)管至關(guān)重要。而作為現(xiàn)有財務(wù)監(jiān)督手段的有益補充的財務(wù)總監(jiān)制度，不僅有助于加強對企業(yè)經(jīng)營者違法違規(guī)行為的監(jiān)督和約束力，而且，還可以為完善企業(yè)財務(wù)制度，提升企業(yè)財務(wù)管理水平提供專業(yè)技能上的支持和指導(dǎo)。至于管理上的沖突，可以在財務(wù)總監(jiān)制度設(shè)計上通過嚴(yán)格規(guī)定財務(wù)總監(jiān)人員的工作職責(zé)，避免他們直接插手企業(yè)進(jìn)行國有資產(chǎn)管理，以實現(xiàn)財務(wù)監(jiān)督權(quán)與企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)之間的和諧統(tǒng)一。

　?。ㄈ╆P(guān)于財務(wù)總監(jiān)的成本問題。

　　不少人認(rèn)為財務(wù)總監(jiān)的職責(zé)是財務(wù)監(jiān)督，不參與企業(yè)管理，使得這種制度純粹是一種監(jiān)督制度，不僅需要付出大量成本，而且造成了人力資源浪費。他們通常以財務(wù)總監(jiān)的高監(jiān)督成本為由反對向國有企業(yè)派駐財務(wù)總監(jiān)。實際上，所有者對經(jīng)營者的監(jiān)督成本不僅包括所有者為獲取信息所支付的費用（如專設(shè)的機構(gòu)費用、人員經(jīng)費等），還包括由于監(jiān)督滯后、經(jīng)營者敗德行為給所有者造成的經(jīng)濟損失等。尤其是后者，因經(jīng)營者的敗德行為導(dǎo)致的國有資產(chǎn)流失不僅數(shù)額巨大，且通常難以挽回。認(rèn)為財務(wù)總監(jiān)制度高成本的觀點僅僅看到了其部分可見成本，而忽視了我國國有企業(yè)經(jīng)營中的實際情況，忽視了大量的國有資產(chǎn)流失問題。從經(jīng)濟上講，只要一個制度收益大于制度成本，就具備了經(jīng)濟的合理性。向國有企業(yè)派駐的財務(wù)總監(jiān)，可以及時了解經(jīng)營者經(jīng)營管理動態(tài)和財務(wù)資源流向及配置狀態(tài)，將有效制止經(jīng)營者的敗德行為所導(dǎo)致的所有者和投資者的損失，將彌補財務(wù)總監(jiān)給所有者和投資者增加的一些監(jiān)督成本，在一定程度上保證該制度的經(jīng)濟合理性。

　　四、新體制下推行財務(wù)總監(jiān)制應(yīng)注意的若干問題

　　1.財務(wù)總監(jiān)人才的市場化聘任機制。財務(wù)監(jiān)督是一項涉及面廣、專業(yè)性強的工作，要求財務(wù)總監(jiān)必須是具有較高素質(zhì)的優(yōu)秀專業(yè)人才，不僅應(yīng)具有較高的貫徹執(zhí)行有關(guān)法律、法規(guī)和國家政策的水平，還應(yīng)堅持原則，清正廉潔：不僅應(yīng)具有企業(yè)經(jīng)營管理的基本知識及相應(yīng)的分析判斷能力，還應(yīng)是會計核算的內(nèi)行，理財業(yè)務(wù)的高手。為保證國企財務(wù)總監(jiān)隊伍的高素質(zhì)，應(yīng)進(jìn)一步創(chuàng)新財務(wù)總監(jiān)人員市場化選拔機制，堅持高標(biāo)準(zhǔn)選聘財務(wù)總監(jiān)人員。

　　2.明確財務(wù)總監(jiān)的權(quán)責(zé)范圍。在財務(wù)總監(jiān)制度的設(shè)計上，必須明確其工作職責(zé)、權(quán)力范圍和運作規(guī)則等，做到既能對經(jīng)營者進(jìn)行有效監(jiān)督，又不干預(yù)企業(yè)自主經(jīng)營。一般來說，實行財務(wù)總監(jiān)制的企業(yè)不再設(shè)立總會計師，企業(yè)經(jīng)營者享有不受財務(wù)總監(jiān)制限制的、法律法規(guī)所賦予的完全財權(quán)和經(jīng)營自主權(quán)，尤其是要保證企業(yè)經(jīng)營者的合法經(jīng)營自主權(quán)，原則上只要企業(yè)的經(jīng)營行為沒有違法違規(guī)，沒有侵犯國有資產(chǎn)權(quán)益，財務(wù)總監(jiān)無權(quán)干涉。

　　3.建立完善的財務(wù)總監(jiān)約束機制。應(yīng)建立充分的激勵和嚴(yán)格的約束機制，既要設(shè)計合理的激勵性報酬方案，以調(diào)動財務(wù)總監(jiān)的工作積極性，又要制定科學(xué)的財務(wù)總監(jiān)工作業(yè)績考核評價辦法，以及工作失誤的責(zé)任追究制度，從而使約束具有剛性。財務(wù)總監(jiān)與企業(yè)是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，不參與、不干預(yù)公司的日常經(jīng)營活動，不得接受公司的任何報酬、福利待遇和饋贈。這是避免財務(wù)總監(jiān)不被企業(yè)經(jīng)營者同化或收買，確保財務(wù)總監(jiān)獨立性的核心環(huán)節(jié)?？梢栽谖韶攧?wù)總監(jiān)的國有企業(yè)中設(shè)立有效的舉報機制，完善對財務(wù)總監(jiān)職責(zé)的監(jiān)督機制。

　　4.正確處理好財務(wù)總監(jiān)與其他監(jiān)督的關(guān)系。財務(wù)總監(jiān)是代表所有者行使監(jiān)督權(quán)，這種監(jiān)督形式與企業(yè)內(nèi)部的會計監(jiān)督、審計監(jiān)督，以及企業(yè)外部的審計監(jiān)督各有分工，相輔相成，并形成國有企業(yè)的有機監(jiān)督體系。財務(wù)總監(jiān)在行使外部監(jiān)督權(quán)的同時，應(yīng)起到對企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督和其他經(jīng)濟監(jiān)督的補充和完善的作用，因此，實踐中應(yīng)正確處理好財務(wù)總監(jiān)與其他經(jīng)濟監(jiān)督的關(guān)系，不能顧此失彼，只強調(diào)所有者的財務(wù)監(jiān)督，而忽視其他監(jiān)督形式。

　　財務(wù)總監(jiān)制度的實施是為了改變當(dāng)前國有企業(yè)所有者缺位和經(jīng)營者權(quán)力失控，目的在于建立一種兩權(quán)相互制約的機制。從長遠(yuǎn)上看，應(yīng)盡力完善國有企業(yè)的法人治理機構(gòu)，董事會、監(jiān)事會要真正對股東負(fù)責(zé)，充分發(fā)揮其維護(hù)所有者利益，保證國有資產(chǎn)保值增值的作用，尤其是企業(yè)的董事會一定要起到約束經(jīng)營者行為的作用。在國有企業(yè)建立起較為完善的公司治理機制下，可以將財務(wù)總監(jiān)委派制納入企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，由現(xiàn)在的政府委派過渡到董事會委派，使財務(wù)總監(jiān)委派制體現(xiàn)出企業(yè)行為的本質(zhì)。