財(cái)政支農(nóng)資金是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位政策的體現(xiàn)和農(nóng)業(yè)投入的具體實(shí)現(xiàn)形式，它為促進(jìn)和加強(qiáng)財(cái)政支農(nóng)資金管理，提高資金使用效益，改善農(nóng)業(yè)發(fā)展環(huán)境，提高農(nóng)業(yè)綜合實(shí)力，促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展起到了至關(guān)重要的作用，并奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。但同時(shí)，財(cái)政支農(nóng)資金在管理和使用等方面還存在一些問題，在某些環(huán)節(jié)上已制約了財(cái)政支農(nóng)資金作用的正常發(fā)揮，影響了國(guó)家農(nóng)業(yè)政策的切實(shí)貫徹落實(shí)。

　　一、財(cái)政支農(nóng)資金存在的問題

　?。ㄒ唬┴?cái)政支農(nóng)政策出現(xiàn)偏差，農(nóng)業(yè)投入比例失調(diào)

　　《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》第四十二條規(guī)定“國(guó)家逐步提高農(nóng)業(yè)投入的總體水平。國(guó)家財(cái)政每年對(duì)農(nóng)業(yè)總投入的增長(zhǎng)幅度應(yīng)當(dāng)高于國(guó)家財(cái)政經(jīng)常性收入的增長(zhǎng)幅度?！钡趯?shí)際操作過程中財(cái)政支農(nóng)政策出現(xiàn)偏差，農(nóng)業(yè)投入不足且比例失調(diào)，達(dá)不到增長(zhǎng)幅度。一些地方行政事業(yè)費(fèi)用支出高于支援農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支出，用于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施支出為空白點(diǎn)，農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的配套資金不能到位，不能按照農(nóng)業(yè)項(xiàng)目計(jì)劃規(guī)定配足配套資金。農(nóng)村的小型農(nóng)田水利建設(shè)、農(nóng)村道路建設(shè)、農(nóng)業(yè)科技推廣、農(nóng)村社會(huì)化服務(wù)體系建設(shè)等理應(yīng)由政府財(cái)政投入，由于財(cái)政投入缺位，導(dǎo)致農(nóng)村生產(chǎn)和農(nóng)民生活條件改善不明顯。城鎮(zhèn)居民可以免費(fèi)享用政府提供的公共產(chǎn)品，而農(nóng)民不僅要承擔(dān)部分公共產(chǎn)品的投入，而且還需付費(fèi)享用許多公共產(chǎn)品的服務(wù)。農(nóng)村義務(wù)教育、農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)村環(huán)境保護(hù)等公共產(chǎn)品為此付出了巨大代價(jià)。另外，政府財(cái)政用于農(nóng)村社會(huì)保障的投入比例過低，城市已構(gòu)建以養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和“三條保障線”為主要內(nèi)容的社會(huì)保障框架，國(guó)家財(cái)政每年要給予大量補(bǔ)助。而農(nóng)村人多地少，以土地帶社保的制度不能適應(yīng)農(nóng)業(yè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求，這對(duì)農(nóng)民來說是很不公平的。中國(guó)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡，城市與農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)差別、收入差別是不可否認(rèn)的現(xiàn)實(shí)。盡管農(nóng)村改革先于城市，曾使城鄉(xiāng)收入差距相對(duì)縮小，如1985年城鄉(xiāng)收入比為1.86：1，但近年來農(nóng)業(yè)投入不足、就業(yè)不充分及流通體系不暢，導(dǎo)致農(nóng)民增產(chǎn)不增收，1998年城鄉(xiāng)收入比進(jìn)一步升至2.5：1.城市預(yù)期收入高，客觀上對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移有著不可低估的“拉動(dòng)效應(yīng)”。

　?。ǘ┛h鄉(xiāng)財(cái)政無力提供配套，甚至截留挪用中央和省市財(cái)政支農(nóng)專項(xiàng)資金

　　近年來，除少數(shù)發(fā)達(dá)地區(qū)外，我國(guó)縣鄉(xiāng)本級(jí)財(cái)政的支農(nóng)能力有名無實(shí)，甚至是極其虛弱，財(cái)政支農(nóng)主要依賴中央和省級(jí)財(cái)政。特別是欠發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)和糧食主產(chǎn)區(qū)，縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的問題日益普遍和嚴(yán)重化，縣鄉(xiāng)政府支農(nóng)的實(shí)際能力已經(jīng)普遍弱化，這不僅妨礙了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，還嚴(yán)重制約著農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的穩(wěn)定運(yùn)行。再加上政府能夠向上爭(zhēng)取到資金支持的項(xiàng)目，多屬于農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，而爭(zhēng)取到的項(xiàng)目資金，經(jīng)常被挪用于給政府部門發(fā)放工資。此外，許多調(diào)查表明，與縣鄉(xiāng)財(cái)政收入的增長(zhǎng)相比，財(cái)政支農(nóng)資金的增長(zhǎng)存在較大的不穩(wěn)定性。

　?。ㄈ┲мr(nóng)資金項(xiàng)目管理模式落后，資金安排不科學(xué)

　　目前，支農(nóng)項(xiàng)目投資的隨意性和被動(dòng)性很強(qiáng)，投資也不科學(xué)、不合理。這種投資方式不能給農(nóng)民以穩(wěn)定的心態(tài)從事農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，造成很大投機(jī)心理，缺少長(zhǎng)期和長(zhǎng)遠(yuǎn)的心理準(zhǔn)備。目前，支農(nóng)資金項(xiàng)目管理基本上是延續(xù)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期高度集中的模式，即投資、建設(shè)、管理、使用四位一體的管理方式，這種管理方式的弊端是使行政權(quán)力直接介入工程項(xiàng)目的實(shí)施，缺乏有效的監(jiān)督，易產(chǎn)生腐敗現(xiàn)象，工程質(zhì)量得不到保證，造成資源極大浪費(fèi)。

　?。ㄋ模┲мr(nóng)項(xiàng)目資金監(jiān)管水平低下

　　首先是監(jiān)管職能缺位，我國(guó)支農(nóng)資金接受財(cái)政、審計(jì)、紀(jì)檢等部門的監(jiān)管，在實(shí)際工作中表現(xiàn)多頭監(jiān)管，責(zé)權(quán)劃分不明確，部門配合不協(xié)調(diào)，責(zé)任落實(shí)不到位的現(xiàn)象。支農(nóng)資金透明度低，缺乏完善的舉報(bào)系統(tǒng)，社會(huì)公眾輿論沒有發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)管作用。其次是事前監(jiān)管嚴(yán)重缺乏，主要表現(xiàn)有對(duì)項(xiàng)目立項(xiàng)過程監(jiān)管、工程開工前執(zhí)行“招投標(biāo)、監(jiān)理、合同管理、項(xiàng)目法人制”情況的監(jiān)管、項(xiàng)目開工前對(duì)法人代表及項(xiàng)目單位財(cái)務(wù)人員上崗資質(zhì)及業(yè)務(wù)情況的管理等事前監(jiān)督工作淡化、甚至缺位。有些支農(nóng)項(xiàng)目沒有按照基本建設(shè)管理程序（如財(cái)政部門負(fù)責(zé)的支農(nóng)項(xiàng)目）實(shí)行“四制”管理，以致出現(xiàn)擠占挪用項(xiàng)目資金、工程不能按計(jì)劃通過驗(yàn)收等問題。

　?。ㄎ澹┴?cái)政支農(nóng)資金效益有待提高

　　主要表現(xiàn)為：一是財(cái)政部門滯留支農(nóng)資金。有的單位將支農(nóng)資金列支后，轉(zhuǎn)入“暫存款”科目，于次年陸續(xù)撥付。還有的單位將預(yù)算列支的支農(nóng)資金轉(zhuǎn)入農(nóng)財(cái)部門，未及時(shí)撥付。二是農(nóng)口部門在管理和使用支農(nóng)資金時(shí)，輕視效益。有的農(nóng)口單位年底結(jié)余（包括往年結(jié)余）竟然占當(dāng)年度財(cái)政撥款的82％。三是缺乏科學(xué)論證盲目立項(xiàng)，造成支農(nóng)資金的浪費(fèi)損失。四是資金投向失準(zhǔn)，超出財(cái)政管理范圍，造成財(cái)政支農(nóng)資金的流失。有的主管部門將農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金投入下屬自負(fù)盈虧的獨(dú)立實(shí)體，導(dǎo)致支農(nóng)資金流人私人囊中。五是財(cái)政支農(nóng)資金投入分散，各農(nóng)口主管部門缺少拉動(dòng)地方農(nóng)業(yè)大發(fā)展的重點(diǎn)工程和龍頭產(chǎn)業(yè)，影響支農(nóng)資金整體效益的發(fā)揮，在一定程度上制約了政府對(duì)農(nóng)業(yè)投向的指導(dǎo)作用，不利于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展政策的貫徹執(zhí)行。

　　二、財(cái)政支農(nóng)資金在管理和使用方面的對(duì)策

　　（一）完善財(cái)政支農(nóng)措施，構(gòu)建完整的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)化服務(wù)體系

　　1.完善現(xiàn)行財(cái)政制度，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，在構(gòu)建和完善我國(guó)公共財(cái)政體系時(shí)，必須把向農(nóng)村提供公共產(chǎn)品納入財(cái)政制度框架內(nèi)，讓廣大農(nóng)民能像城鎮(zhèn)居民一樣享受到政府提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，真正給農(nóng)民以國(guó)民待遇。嚴(yán)格按照《農(nóng)業(yè)法》，積極安排財(cái)政支農(nóng)各項(xiàng)支出預(yù)算，全面落實(shí)各項(xiàng)支農(nóng)政策，確保財(cái)政支農(nóng)預(yù)算內(nèi)支農(nóng)支出逐年增長(zhǎng)。建立規(guī)范的財(cái)政支農(nóng)專項(xiàng)補(bǔ)助制度。

　　2.各級(jí)政府都要結(jié)合實(shí)際，制定科學(xué)的農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃。進(jìn)一步明確區(qū)域發(fā)展目標(biāo)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策及財(cái)政扶持的重點(diǎn)。使財(cái)政投入有步驟、有重點(diǎn)地分步實(shí)施，切實(shí)避免財(cái)政資金投入的分散性和盲目性。進(jìn)一步強(qiáng)化財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目立項(xiàng)審批工作。要按照部門分塊組織上報(bào)、專家審核評(píng)定、財(cái)政綜合平衡、領(lǐng)導(dǎo)集體確定的要求進(jìn)行項(xiàng)目的審批工作，確保支農(nóng)項(xiàng)目的科學(xué)性與合理性。加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目資金撥付的管理工作。

　　3.調(diào)整和改革支農(nóng)支出專項(xiàng)資金設(shè)置，推廣運(yùn)用科學(xué)的資金分配辦法，為提高支農(nóng)資金分配的科學(xué)性和客觀公正性，要全面推廣資金分配因素法和公式法，并采取專家和社會(huì)中介機(jī)構(gòu)評(píng)估、評(píng)審制度。在支農(nóng)資金使用過程中，要全面推行報(bào)賬制和集中支付制以及項(xiàng)目選擇的招標(biāo)制度，以提高支農(nóng)資金的使用效益。建立嚴(yán)格科學(xué)的支農(nóng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)考核機(jī)制。建立健全支農(nóng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和支農(nóng)資金使用總結(jié)報(bào)告和效益分析制度。進(jìn)一步完善支農(nóng)資金使用效果考核評(píng)價(jià)辦法。要采取支農(nóng)資金使用效益與下一年項(xiàng)目和資金安排相掛鉤的辦法。建立健全支農(nóng)資金分配和使用獎(jiǎng)懲機(jī)制，最大限度發(fā)揮財(cái)政支農(nóng)資金的使用效益。

　　（二）加強(qiáng)財(cái)政理財(cái)用財(cái)管財(cái)?shù)穆殬I(yè)意識(shí)和監(jiān)管力度

　　1.根據(jù)有關(guān)規(guī)定和實(shí)際情況，對(duì)現(xiàn)有的農(nóng)口部門財(cái)務(wù)管理體制進(jìn)行合理化、科學(xué)化、高效化改革。提高農(nóng)口部門的財(cái)務(wù)管理和會(huì)計(jì)基礎(chǔ)。加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高業(yè)務(wù)人員素質(zhì)。工程技術(shù)人員和會(huì)計(jì)人員，要把好工程質(zhì)量、決算和財(cái)務(wù)管理的關(guān)口，為領(lǐng)導(dǎo)決策提供依據(jù)。同時(shí)，加大對(duì)《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》及相關(guān)政策的宣傳力度，并嚴(yán)格貫徹執(zhí)行，確保國(guó)家立法的嚴(yán)肅性、強(qiáng)制性和普及性。同時(shí)強(qiáng)化法律意識(shí)，擯棄行政行為的隨意性，做到依法行政，保障農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的利益，發(fā)展農(nóng)業(yè)，改善農(nóng)村環(huán)境，增加農(nóng)民收入。

　　2.財(cái)政部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)財(cái)政支農(nóng)資金的管理，要硬化預(yù)算約束，強(qiáng)化部門預(yù)算。在分配支農(nóng)資金時(shí)，既要有明確的政策導(dǎo)向，加大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)業(yè)科技的投入；又要切實(shí)按照實(shí)際需要，把握公眾財(cái)政框架下的預(yù)算支出范圍，減少財(cái)政不必要的負(fù)擔(dān)。加強(qiáng)對(duì)財(cái)政支農(nóng)資金使用情況的監(jiān)督，按照預(yù)算編制和用款進(jìn)度，及時(shí)跟蹤問效。依法采取強(qiáng)硬措施，提高支農(nóng)資金使用的效益。對(duì)違規(guī)操作者，嚴(yán)格執(zhí)行《預(yù)算法》，該停撥款的停撥，該處罰的處罰。只有這樣，才能嚴(yán)肅預(yù)算制約，保證預(yù)算執(zhí)行暢通有效，使有限的財(cái)力達(dá)到最大的成效。

　　3.農(nóng)口主管部門既要細(xì)化部門預(yù)算，科學(xué)編制支農(nóng)項(xiàng)目計(jì)劃，又要嚴(yán)格按財(cái)政批復(fù)預(yù)算內(nèi)容執(zhí)行，加強(qiáng)監(jiān)管。改變部門財(cái)政支農(nóng)資金重點(diǎn)不突出的局面，農(nóng)林水等主管部門要結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，確定一些切實(shí)可行的重點(diǎn)項(xiàng)目，拉動(dòng)龍頭，有所作為，有所建樹。要引入市場(chǎng)機(jī)制，進(jìn)一步規(guī)范各項(xiàng)管理規(guī)定和制度，加大對(duì)支農(nóng)項(xiàng)目的管理，全面推行工程招標(biāo)制、項(xiàng)目責(zé)任制、工程監(jiān)理制、工程預(yù)決算審計(jì)制、專戶報(bào)賬制、責(zé)任追究制等管理制度，提高預(yù)算執(zhí)行的公正性和透明度，維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，杜絕違紀(jì)違規(guī)問題的發(fā)生。

　?。ㄈ┘涌旃藏?cái)政支農(nóng)體系建設(shè)

　　1.財(cái)政支農(nóng)應(yīng)進(jìn)一步拓展視野，樹立大農(nóng)業(yè)觀念，及時(shí)補(bǔ)位、擴(kuò)大范圍，推動(dòng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)進(jìn)行戰(zhàn)略性的結(jié)構(gòu)調(diào)整。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步調(diào)整和突出財(cái)政支農(nóng)的重點(diǎn)，支持建立健全農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)、農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)；支持農(nóng)產(chǎn)品品牌和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化工程，推動(dòng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整。

　　2.按照公共財(cái)政支出改革的要求，改革財(cái)政支農(nóng)支出資金供給方式勢(shì)在必行。全面推行農(nóng)口事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)分類管理。要大力推行農(nóng)口事業(yè)單位體制改革，加快農(nóng)口事業(yè)單位布局調(diào)整。重新制定農(nóng)口事業(yè)特殊支出定額標(biāo)準(zhǔn)。結(jié)合農(nóng)口事業(yè)的行業(yè)特點(diǎn)，積極研究制定農(nóng)口事業(yè)單位特殊支出的標(biāo)準(zhǔn)定額。改革農(nóng)口事業(yè)支出方式。按照公共財(cái)政支出改革的總體要求，科學(xué)劃分農(nóng)口事業(yè)支出類型。

　　3.加大對(duì)農(nóng)業(yè)的投入，發(fā)揮財(cái)政資金對(duì)社會(huì)資金的吸附和引導(dǎo)作用。按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下財(cái)政職能新的定位，進(jìn)一步更新觀念，建立起以財(cái)政支農(nóng)引導(dǎo)投入方式的多元化，形成社會(huì)投資主體多元化的農(nóng)業(yè)投入新體系。

　　（四）明晰各級(jí)政府在財(cái)政支農(nóng)方面的財(cái)權(quán)和事權(quán)，防止投資缺位和越位

　　目前在財(cái)政支農(nóng)方面，重復(fù)投資、分散投資、政府投資缺位和越位現(xiàn)象同時(shí)存在，一個(gè)重要原因是對(duì)各級(jí)政府及政府各部門之間的事權(quán)界定不清；甚至習(xí)慣于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和壓力型行政體制的思維定式，把本該由中央政府（充其量再加上省級(jí)政府）承擔(dān)的事權(quán)，不切實(shí)際地強(qiáng)加于地方政府。今后，有必要在加強(qiáng)研究、充分討論的基礎(chǔ)上，重新調(diào)整各級(jí)政府在財(cái)政支農(nóng)方面的事權(quán)分工，為實(shí)現(xiàn)不同級(jí)次政府之間在財(cái)政支農(nóng)方面的協(xié)調(diào)整合創(chuàng)造條件。當(dāng)然，此項(xiàng)工作是個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，應(yīng)該采取既積極又謹(jǐn)慎的態(tài)度，操之過急容易產(chǎn)生“先污染，需要再治理”的問題。