一、政府績效審計的研究背景及意義

　　1、績效審計已成為當(dāng)今世界審計的主流。目前國際績效審計方興未艾，無論在理論上還是在實踐上都達(dá)到了一個新高度。就美國、英國、加拿大等一些有代表性的國家而言，績效審計已經(jīng)成為政府審計的主要內(nèi)容，有的甚至占其總工作量的90%以上。如美國的績效審計、加拿大的綜合審計、德國的經(jīng)濟(jì)性審計中橫向?qū)徲嫹椒ǖ倪\用等，都是這些國家社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)水平發(fā)展到一定階段，在審計理論和實踐上的新發(fā)展。毋庸置疑，績效審計已經(jīng)成為當(dāng)今政府審計的一個發(fā)展方向。

　　2、績效審計是政府審計高層次發(fā)展方向。審計不僅要實行真實性合法性審計，更應(yīng)當(dāng)實行績效審計，以便為政府宏觀決策服務(wù)。可以說，審計本來就應(yīng)該包括財務(wù)審計和績效審計兩個方面，績效審計之所以出現(xiàn)很晚，只是由于生產(chǎn)力水平、社會和科學(xué)的進(jìn)步程度以及審計技術(shù)手段的發(fā)展受到當(dāng)時歷史條件的限制而已。正如審計署李金華審計長在2003年全國審計工作會議上的報告中指出的：效益審計是更高層次的審計目標(biāo)，是審計工作的發(fā)展方向。

　　3、我國正在積極開展績效審計試點。在80年代中后期和90年代初，我國審計界對經(jīng)濟(jì)效益審計進(jìn)行了一些探索，沒有深入開展。2002年，李金華審計長在全國審計工作會議上也強(qiáng)調(diào)指出：“‘績效審計’是世界發(fā)達(dá)國家審計機(jī)關(guān)的重要任務(wù)，我們要抓住機(jī)遇，積極在效益審計方面進(jìn)行探索”。我國審計署 2003至2007年審計工作發(fā)展規(guī)劃明確提出要開展效益審計，并且要逐年加大效益審計份量，爭取到20（17年，投入效益審計力量占整個審計力量的一半左右。

　　4、績效審計興起將推動我國政府審計發(fā)展。開展績效審計，不僅延伸了審計的范圍，拓寬了審計領(lǐng)域，而且在財務(wù)審計合法性和合規(guī)性的基礎(chǔ)上，進(jìn)而審查其合理性和有效性，還保證了審計內(nèi)容的連續(xù)性和完整性。并且，隨著績效審計的廣泛實踐，在審計制度建設(shè)上，績效審計將由隨意性向強(qiáng)制性發(fā)展，由零散的、粗略的、彈性較大的審計實踐向統(tǒng)一組織、具有一定規(guī)模和影響的審計活動發(fā)展。并通過立法修規(guī)建立健全有關(guān)審計制度，規(guī)范審計主體和審計客體的行為，從制度上保證這項工作的開展，從而實現(xiàn)績效審計的法制化、制度化和規(guī)范化。同時，績效審計的不斷發(fā)展將大力推動審計理論的研究，從而豐富我國審計理論的寶庫，提高我國審計理論研究的水平。同時，科學(xué)規(guī)范的審計理論反過來又將指導(dǎo)我國的績效審計實踐，促進(jìn)提高我國的審計實踐水平。

　　總之，開展績效審計，是在科學(xué)審計觀指導(dǎo)下的一種科學(xué)審計理念，是在新形勢下提高審計能力、強(qiáng)化審計監(jiān)督的一個必然選擇，有著極重要的意義。我國的政府審計經(jīng)過20年的工作取得了輝煌成績，但仍然處于初級階段，尚未形成適合中國國情的績效審計制度。因此，研究探索政府績效審計具有重要的歷史和現(xiàn)實意義。

　　二、當(dāng)前績效審計研究的重點

　　目前，我國審計界已經(jīng)普遍認(rèn)識到了開展績效審計的重要性，掀起了績效審計研究的熱潮。在我國，績效審計尚處于探索階段，有許多理論問題和實踐問題需要研究，當(dāng)前績效審計研究的重點不是探討是否開展績效審計，也不是簡單地介紹國外績效審計的做法，而是要著眼于指導(dǎo)我國審計機(jī)關(guān)開展績效審計的實踐，解決操作層面的問題，一方面，研究我國開展績效審計的規(guī)范化程序和方法，另一方面，把一些實踐中開展績效審計的好辦法、好經(jīng)驗進(jìn)行系統(tǒng)總結(jié)和概括，推動我國績效審計實踐的發(fā)展。

　　當(dāng)前，績效審計研究中需要重點解決的問題有，績效審計項目選擇的原則和程序；績效審計審前調(diào)查的步驟、方法；績效審計目標(biāo)的確定和標(biāo)準(zhǔn)的選擇；績效審計證據(jù)的收集和評價；績效審計的報告框架、結(jié)果溝通與后續(xù)跟蹤等。

　　針對研究重點，當(dāng)前績效審計研究的方法應(yīng)該是與實踐緊密結(jié)合，規(guī)范研究與經(jīng)驗研究相結(jié)合，注意解決實踐中存在的問題，防止從理論到理論，或者堆砌國外績效審計的資料，從而脫離實際，難以對實踐起到指導(dǎo)作用。

　　如何借鑒國外績效審計的經(jīng)驗，從理論上對績效審計進(jìn)行探討，從實踐上對績效審計“如何去做”的問題進(jìn)行研究是當(dāng)前績效審計研究的重點。本課題研究正是以解決實踐問題為出發(fā)點，立足于我國的實際情況，全面了解我國審計機(jī)關(guān)開展效益審計的現(xiàn)狀，找出存在的困難和問題，在借鑒國外審計的一些有益做法的基礎(chǔ)上，準(zhǔn)確理解和把握我國效益審計的定位，探討如何構(gòu)建具有中國特色的績效審計體系。

　　三、政府績效審計的理論架構(gòu)

　　任何一門學(xué)科在從萌芽走向成熟的發(fā)展過程中，都應(yīng)在總結(jié)實踐的基礎(chǔ)上形成一套完整的、相互關(guān)聯(lián)的、合乎邏輯的理論框架，理論上的提煉又轉(zhuǎn)而成為指導(dǎo)實踐的工具，并在實踐中不斷進(jìn)行修正和提高?？冃徲嫷陌l(fā)展歷史并不長，對其理論的研究探討也就顯得越發(fā)重要和緊迫，特別是適合中國國情、具有中國特色的理論研究和實踐。

　　1、受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任學(xué)說是績效審計產(chǎn)生的理論前提。受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任理論一直是傳統(tǒng)審計的一個重要理論依據(jù)。審計是在這個受托責(zé)任的發(fā)展過程中，不斷擴(kuò)展起來的。對效益責(zé)任履行情況的監(jiān)督與檢查是審計的一項重要內(nèi)容，績效審計由此而生。可以認(rèn)為，效益責(zé)任的形成及其考核是開展績效審計的理論前提。

　　2、凱恩斯革命和公共支出規(guī)模的擴(kuò)展是績效審計產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。凱恩斯主義有效地醫(yī)治了“真正的經(jīng)濟(jì)病癥”。政府審計以獨立的第三者的身份向公共資源的所有者或其他利害關(guān)系人提供客觀公證的信息，績效審計應(yīng)運而生。政府機(jī)構(gòu)的規(guī)模不斷擴(kuò)大，管理和控制活動不斷增強(qiáng)，政府機(jī)構(gòu)的開支也與日俱增。因此，凱恩斯革命和政府公共支出規(guī)模的擴(kuò)展為績效審計產(chǎn)生提供了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

　　3、新公共管理運動是績效審計發(fā)展的政治動力。審計時實現(xiàn)公共管理目標(biāo)的重要手段和工具，公共管理為審計提供了政治、經(jīng)濟(jì)和社會環(huán)境。新公共管理運動創(chuàng)造的政治環(huán)境，推動了績效審計的發(fā)展。

　　4、政府績效審計的目標(biāo)。筆者認(rèn)為政府績效審計的基本目標(biāo)定位是：對被審計單位是否經(jīng)濟(jì)、高效或有效地執(zhí)行有關(guān)政策進(jìn)行獨立審計檢查；對被審計單位和審計對象實現(xiàn)既定目標(biāo)的程度和所造成的各種影響進(jìn)行報告，為決策機(jī)構(gòu)提供相關(guān)的評價意見；發(fā)現(xiàn)并分析審計對象在經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性方面存在問題的跡象或績效不佳的領(lǐng)域，提出審計建議，以幫助被審計單位進(jìn)行整改。

　　5、政府績效審計的范圍。政府績效審計的范圍主要包括：行政事業(yè)單位的經(jīng)費支出，行政單位涉及各級政府部門、人大、政協(xié)、以及由國家財政提供工作經(jīng)費黨派機(jī)關(guān)和部分社會團(tuán)體；事業(yè)單位包括文化教育、科研衛(wèi)生、社會福利及其它社會公共事業(yè)部門；國家投資建設(shè)項目。主要是指由財政性資金（財政撥款或財政融資）投資的各種建設(shè)項目。有些項目并不全部是由國有資金投入的，但只要是屬于政府審計管轄范圍內(nèi)的投資項目都可以進(jìn)行績效審計；其他各種專項公共資金的使用。專項資金是指財政預(yù)算安排的或有關(guān)部門、單位依法自行組織的，具有特定用途的財政性資金。比如行政事業(yè)專項資金、社會保障基金、農(nóng)業(yè)專項資金、環(huán)境保護(hù)專項資金等；國際金融組織和外國政府援助、貸款項目。

　　6、績效審計的職能作用?？冃徲嫷闹饕毮苡腥罕O(jiān)督、評價、鑒證。其他政府審計也具有這三種職能，但其側(cè)重點有所不同，績效審計強(qiáng)調(diào)評價職能。一方面，從公共資源所有者的角度來說，它是一種重要的防護(hù)機(jī)制；另一方面，對于公共資源的使用和管理者來說，績效審計更多地發(fā)揮建設(shè)性作用。