一、澳大利亞如何實(shí)施績效審計(jì)

　　澳大利亞審計(jì)署從20世紀(jì)70年代初期開始對(duì)聯(lián)邦公共部門開展績效審計(jì)。當(dāng)時(shí)主要是適應(yīng)建立高效率政府的要求，提高公共資源的使用效率和效果，改善公共管理水平和公共服務(wù)質(zhì)量。20世紀(jì)90年代績效審計(jì)在澳大利亞得到迅速發(fā)展。1997年議會(huì)通過《1997審計(jì)長法案》取代了《1901審計(jì)長法案》，確立了審計(jì)長和審計(jì)署的法律地位，明確了審計(jì)長是議會(huì)的獨(dú)立議員，確立了審計(jì)長的獨(dú)立性和其與議會(huì)之間的惟一關(guān)系；規(guī)定了審計(jì)長作為聯(lián)邦公共部門的外部審計(jì)人員，享有對(duì)聯(lián)邦政府部門（Agency）、事業(yè)單位和公司（authority and company）及其下屬單位進(jìn)行績效審計(jì)的權(quán)力，并根據(jù)部長、財(cái)務(wù)大臣和議會(huì)會(huì)計(jì)審計(jì)聯(lián)合委員會(huì)的要求，對(duì)政府企業(yè)（GBE）進(jìn)行績效審計(jì)。

　　目前績效審計(jì)已經(jīng)成為澳大利亞審計(jì)署的一項(xiàng)主要任務(wù)。從績效審計(jì)報(bào)告的數(shù)量看，績效審計(jì)在審計(jì)署的審計(jì)業(yè)務(wù)中占相當(dāng)重的分量。2001—2002年度審計(jì)署向議會(huì)提交的績效審計(jì)報(bào)告占審計(jì)報(bào)告總數(shù)69％；2000—2001年度和1999—2000年度這一比例均達(dá)到85％以上。根據(jù)澳大利亞審計(jì)署的績效審計(jì)實(shí)踐，實(shí)施績效審計(jì)具體涉及以下幾個(gè)方面內(nèi)容：

　?。ㄒ唬╊A(yù)備研究

　　在對(duì)具體項(xiàng)目實(shí)施績效審計(jì)以前，審計(jì)人員首先進(jìn)行預(yù)備研究以確定是否進(jìn)行績效審計(jì)。預(yù)備研究的內(nèi)容主要是調(diào)查、評(píng)價(jià)被審計(jì)單位的管理，檢查組織內(nèi)部某一個(gè)行政單位的運(yùn)作情況，或某項(xiàng)具體職能的履行情況，或組織內(nèi)部的某項(xiàng)活動(dòng)的系列程序等。預(yù)備研究的目的是在正式實(shí)施審計(jì)前，調(diào)查研究被審計(jì)單位的管理，并根據(jù)發(fā)現(xiàn)的問題確定是否對(duì)其進(jìn)一步實(shí)施績效審計(jì)。如果不實(shí)施審計(jì)，則向議會(huì)報(bào)告預(yù)備研究的結(jié)論；如果實(shí)施審計(jì)，應(yīng)制訂項(xiàng)目審計(jì)實(shí)施計(jì)劃。審計(jì)實(shí)施計(jì)劃應(yīng)包含以下內(nèi)容：了解被審計(jì)單位的業(yè)務(wù)情況，包括被審計(jì)單位的目標(biāo)、責(zé)任關(guān)系、資源、程序和經(jīng)營、管理程序和系統(tǒng)，以及外部經(jīng)營環(huán)境；確定審計(jì)目標(biāo)和審計(jì)范圍；計(jì)劃聘用外部專家；制訂具體審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)；評(píng)估潛在的審計(jì)影響；制訂審計(jì)實(shí)施的具體時(shí)間安排和審計(jì)經(jīng)費(fèi)預(yù)算。

　　（二）審計(jì)實(shí)施

　　1.審計(jì)進(jìn)點(diǎn)會(huì)。在預(yù)備研究中，審計(jì)人員向被審計(jì)單位的管理人員就審計(jì)的目標(biāo)、范圍和重點(diǎn)作出說明，并對(duì)實(shí)施審計(jì)的具體事項(xiàng)作出安排。在沒有開展預(yù)備研究的項(xiàng)目中，審計(jì)組通常在審計(jì)開始的時(shí)候與被審計(jì)單位的高層管理人員舉行進(jìn)點(diǎn)會(huì)。舉行進(jìn)點(diǎn)會(huì)的目的是：使審計(jì)組能夠會(huì)見被審計(jì)單位的重要管理人員；進(jìn)一步解釋審計(jì)的類型和目標(biāo)、范圍、時(shí)間安排和采用的方法；給被審計(jì)單位提供向?qū)徲?jì)署發(fā)表意見和建議的機(jī)會(huì)；在管理層和基層建立合適的聯(lián)絡(luò)安排，對(duì)階段性建議和初步發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行討論；確保被審計(jì)單位清楚地理解審計(jì)的程序，包括對(duì)其實(shí)施審計(jì)的權(quán)力和保守機(jī)密；說明被審計(jì)單位的義務(wù)，澄清任何疑問和誤解；為審計(jì)組作出行政安排，如辦公場所、出入手續(xù)、人員、文件、系統(tǒng)和資料。

　　2.審計(jì)取證。在績效審計(jì)中涉及的證據(jù)主要是：通過查看和調(diào)查取得的審計(jì)證據(jù)；通過會(huì)談取得的證詞和相關(guān)人員的陳述；文書證據(jù)包括法律文件，部長的聲明、報(bào)告、會(huì)議紀(jì)要、備忘錄、參照標(biāo)準(zhǔn)、會(huì)計(jì)記錄的摘錄、正式的圖表和文書傳遞流程的說明、系統(tǒng)設(shè)計(jì)、操作手冊(cè)、組織機(jī)構(gòu)和職能圖表等；通過對(duì)審計(jì)人員所收集信息的分析取得的審計(jì)證據(jù)。

　　二、我國績效審計(jì)的發(fā)展嚴(yán)重滯后

　　我國審計(jì)理論界在上世紀(jì)80年代初國家審計(jì)制度建立不久，就開始探討績效審計(jì)（當(dāng)時(shí)也有人稱之為經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)）問題，并提出我國審計(jì)工作應(yīng)該朝績效審計(jì)方向轉(zhuǎn)變。國家審計(jì)署對(duì)此也是一直持積極態(tài)度，倡導(dǎo)和鼓勵(lì)審計(jì)機(jī)關(guān)在審計(jì)實(shí)踐中探索和開展績效審計(jì)。但我們?cè)?002年下半年針對(duì)我國審計(jì)體制問題所開展的一次問卷調(diào)查結(jié)果顯示，我國審計(jì)機(jī)關(guān)目前仍主要是以真實(shí)性和合法性審計(jì)為主，很少開展績效審計(jì)。

　　（一）現(xiàn)行審計(jì)監(jiān)督體制存在嚴(yán)重缺陷

　　長期以來，各級(jí)政府花錢一直遵循一個(gè)慣例：每年“兩會(huì)”期間，政府先拿出一個(gè)財(cái)政預(yù)算，然后由人大表決通過。但以后錢用到了何處，是不是產(chǎn)生了預(yù)期的效果，卻很少有人知道。由于缺少有效的監(jiān)督，一些部門將財(cái)政資金當(dāng)成“搖錢樹”，本著“公家的錢，不花白不花”的心態(tài)，隨意支出，往往勞民傷財(cái)卻并沒有產(chǎn)生多少積極的效果。根據(jù)我國《憲法》和《審計(jì)法》的規(guī)定，我國目前的審計(jì)體制是行政型審計(jì)監(jiān)督體制，實(shí)施審計(jì)的主體實(shí)際上僅是政府下的一個(gè)機(jī)關(guān)。審計(jì)署南京特派辦審計(jì)理論研究組王景東認(rèn)為，這種體制存在先天不足，妨礙了審計(jì)監(jiān)督的獨(dú)立性，不利于國家審計(jì)對(duì)國家行政機(jī)關(guān)行使公共資源的配置權(quán)和執(zhí)行權(quán)的制約與監(jiān)督。把國家審計(jì)放在行政框架內(nèi)，在實(shí)踐中審計(jì)、財(cái)政、稅務(wù)在各自的監(jiān)督活動(dòng)中行使各自享有的行政權(quán)，無法體現(xiàn)國家審計(jì)的最高監(jiān)督。即使進(jìn)行績效審計(jì)，由政府下屬審計(jì)部門向人大提交績效審計(jì)報(bào)告，也要經(jīng)過政府選擇決定，這實(shí)際上意味著是“我要告訴你什么，你才能聽什么，才能審計(jì)什么”，也就是“自己審計(jì)自己，其獨(dú)立性和公正性不能從根本上得到保證”，難免出現(xiàn)走過場現(xiàn)象。而且，在現(xiàn)實(shí)的審計(jì)工作絕大部分屬于“事后審計(jì)”，即便查出些問題，原先項(xiàng)目的有關(guān)責(zé)任人要么換崗、要么退休，審計(jì)機(jī)關(guān)最終得到的很可能只是一堆看似“證據(jù)確鑿”卻“無用”的數(shù)據(jù)。

　?。ǘ┛冃徲?jì)結(jié)果的處理無法可依

　　監(jiān)督政府花錢，績效審計(jì)完善了財(cái)政資金的監(jiān)管鏈條，但是，如何追究當(dāng)事人的責(zé)任，怎樣追回?fù)p失的國有資產(chǎn)等等，都沒有相應(yīng)規(guī)定。有學(xué)者提出，不妨實(shí)行“上審下”，即由上一級(jí)的審計(jì)機(jī)關(guān)來負(fù)責(zé)對(duì)下一級(jí)政府的審計(jì)?！斑@樣雖然避開了政府對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)的羈絆，同時(shí)也存在了信息不對(duì)稱和行政成本增加的問題?！鄙钲谑猩鐣?huì)科學(xué)院研究員楊立勛認(rèn)為：“要想充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督的作用，審計(jì)機(jī)關(guān)就不能依附于各地方行政機(jī)關(guān)，而應(yīng)該是獨(dú)立于各地方行政機(jī)關(guān)，直接受上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的垂直領(lǐng)導(dǎo)”。也有學(xué)者認(rèn)為：當(dāng)前，國家審計(jì)監(jiān)督的法治化需要解決的是獨(dú)立性和公開性兩大難題，獨(dú)立性是審計(jì)的靈魂。同時(shí)，有步驟地推行審計(jì)公告制度，保持國家審計(jì)監(jiān)督的公開性。

　　績效審計(jì)應(yīng)作為充分發(fā)揮審計(jì)機(jī)關(guān)作用、拓展人大監(jiān)督職能的一項(xiàng)重要制度確立下來。對(duì)審計(jì)出的問題，政府及有關(guān)部門應(yīng)制定切實(shí)可行的整改措施，并盡快建立健全績效審計(jì)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系，把績效審計(jì)結(jié)果與經(jīng)濟(jì)責(zé)任、行政監(jiān)察等結(jié)合起來，解決審計(jì)結(jié)果處理不到位的問題。據(jù)了解，目前我國施行的《審計(jì)法》頒布實(shí)施于 1995年，隨著我國政治、經(jīng)濟(jì)環(huán)境改變，審計(jì)監(jiān)督、執(zhí)法的客觀環(huán)境和條件都發(fā)生了很大變化，修改、補(bǔ)充《審計(jì)法》的部分內(nèi)容已變得十分迫切。

　　三、我國對(duì)澳大利亞績效審計(jì)的借鑒與思考

　?。ㄒ唬┛冃徲?jì)的監(jiān)督成效急需公平、公開

　　現(xiàn)行審計(jì)體制下，審計(jì)監(jiān)督成效受政府首長個(gè)人意志左右。應(yīng)該認(rèn)識(shí)到這種在行政型體制下必然出現(xiàn)的現(xiàn)象是有其制度上和法律上的依據(jù)的，也是政府首長履行其行政管理職責(zé)的必然結(jié)果。那么在現(xiàn)行審計(jì)體制下，決定審計(jì)根本大事和工作重點(diǎn)的決策者必然是政府首長而不是審計(jì)機(jī)關(guān)自己。這樣審計(jì)工作的安排就與政府首長工作職責(zé)、政績?cè)u(píng)價(jià)甚至個(gè)人偏好有直接或間接的關(guān)系。在諸如審計(jì)機(jī)關(guān)審查哪些部門、哪些方面、哪些事項(xiàng)和哪些重點(diǎn)以及問題如何披露、如何處理等方面無不受到政府首長個(gè)人意志的影響。

　?。ǘ┱畬哟紊霞毙柽M(jìn)行績效審計(jì)

　　從法律上講，政府層次應(yīng)該受到審計(jì)監(jiān)督。一方面，審計(jì)機(jī)關(guān)要審計(jì)本級(jí)財(cái)政預(yù)算，審計(jì)預(yù)算從某種意義上講就是審政府，因?yàn)轭A(yù)算的整個(gè)“大盤子”是政府安排的，預(yù)算的執(zhí)行及其執(zhí)行過程中的調(diào)整都是政府負(fù)責(zé)的。另一方面，預(yù)算執(zhí)行中存在的許多問題，如：隱瞞轉(zhuǎn)移收入、擠占挪用資金、違規(guī)使用財(cái)政資金等許多問題無不與政府息息相關(guān)。特別是當(dāng)前公共支出（包括公共項(xiàng)目投資）的決策和使用權(quán)集中在政府或個(gè)別負(fù)責(zé)人手中時(shí)，權(quán)力的集中往往伴隨著權(quán)力運(yùn)作上缺乏透明度，如再得不到有效的監(jiān)督制約，既容易產(chǎn)生權(quán)錢交易等腐敗行為，又容易縱容決策隨意性和長官意志等現(xiàn)象發(fā)生，從而無可避免地使財(cái)政資金出現(xiàn)巨大的浪費(fèi)和損失。但“內(nèi)部審計(jì)”下審計(jì)監(jiān)督對(duì)象主要是財(cái)政和其他預(yù)算執(zhí)行部門、單位以及下級(jí)政府，不包括本級(jí)政府層次。這樣一些問題特別是那些與政府或政府首長有直接關(guān)系的問題就難以深查，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題，也難以對(duì)外都披露。由于許多問題與政府行為有關(guān)，審計(jì)機(jī)關(guān)也無可奈何。由于“同級(jí)審”所提出的審計(jì)工作報(bào)告在提交人大前須經(jīng)政府審閱把關(guān)，披露問題屬政府“自我檢查”，故問題披露的深度和解決問題的力度要大打折扣。這樣在預(yù)算和公共開支的真實(shí)性和合法性審計(jì)上，就因體制原因未能全面和深入的情況下，審計(jì)機(jī)關(guān)就更難以去評(píng)價(jià)政府在預(yù)算和公共開支上存在的損失浪費(fèi)和投資效益問題，更不用說去評(píng)價(jià)與政府或政府首長有關(guān)的決策失誤。

　　（三）績效審計(jì)急需強(qiáng)調(diào)人大立法監(jiān)督

　　我國在上世紀(jì)80年代初建立國家審計(jì)制度之時(shí)，人大作為我國最高權(quán)力機(jī)關(guān)的地位和權(quán)力還主要體現(xiàn)在憲法和理論上。黨的工作平臺(tái)、國家的政務(wù)和經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限基本集中在政府特別是中央政府中。當(dāng)時(shí)仍是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，正在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制改革，改革中出現(xiàn)了許多問題，如經(jīng)濟(jì)秩序混亂、企業(yè)財(cái)務(wù)混亂等。這些問題大都是由政府來處理和解決的，所以政府需要建立審計(jì)這樣的監(jiān)督制度以加強(qiáng)其經(jīng)濟(jì)監(jiān)管職能。這樣我國審計(jì)機(jī)關(guān)自成立以來就一直圍繞著黨政工作中心實(shí)施審計(jì)監(jiān)督工作。李金華審計(jì)長的一句話對(duì)此進(jìn)行了權(quán)威性的詮釋：審計(jì)機(jī)關(guān)要真正圍繞地方黨委、政府的工作中心開展工作并取得成效，當(dāng)?shù)攸h委滿意、政府滿意，審計(jì)署就滿意。顯然這種對(duì)國家審計(jì)的定位就在一定程度上影響了審計(jì)監(jiān)督朝服務(wù)于人大立法監(jiān)督方向的轉(zhuǎn)移。因?yàn)?，人大與政府的地位、職責(zé)和工作內(nèi)容畢竟是不同的，特別是人大的一個(gè)重要職能就是監(jiān)督政府。再分析當(dāng)前在我國經(jīng)濟(jì)改革和財(cái)經(jīng)領(lǐng)域中所存在問題的成因，一個(gè)重要方面恰恰是公共權(quán)力過于集中、公共決策過于 “暗箱操作”、缺乏權(quán)力約束機(jī)制。而構(gòu)建和實(shí)施以立法監(jiān)督為主的有效的外部監(jiān)督與約束機(jī)制是各國憲政歷來所重視的。從績效審計(jì)的產(chǎn)生和實(shí)質(zhì)看，績效審計(jì)是為了提高政府預(yù)算和公共資金支出的透明性和有效性，是為了增強(qiáng)對(duì)政府受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任更深層次的評(píng)價(jià)與監(jiān)督，這顯然就有利于加大對(duì)政府公共權(quán)力約束的力度，這也正是建立良好憲政所需要的。

　　可見，現(xiàn)行審計(jì)體制既限制了績效審計(jì)在審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部的“自我發(fā)育”，又限制了審計(jì)監(jiān)督與人大立法監(jiān)督的直接結(jié)合，從而堵塞了績效審計(jì)發(fā)展的最佳路徑。而要真正開展績效審計(jì)就必須使審計(jì)機(jī)關(guān)建立在能夠獨(dú)立、客觀和公正地審查和評(píng)價(jià)政府層次在財(cái)政預(yù)算管理中的職責(zé)和行為的制度基礎(chǔ)上，為此加快體制改革是首要的。通過體制改革一方面使政府公共權(quán)力受到制約并走向透明化，由一個(gè)包攬一切的全能政府向有限政府轉(zhuǎn)變，使政府對(duì)人大以至納稅人的每一分錢都真正負(fù)責(zé)。另一方面，使人大制度得到進(jìn)一步完善以及預(yù)算監(jiān)督得到實(shí)質(zhì)性加強(qiáng)。惟有如此，績效審計(jì)在配合和加強(qiáng)人大預(yù)算監(jiān)督方面的意義和作用才能凸顯出來，而績效審計(jì)也只有借助于立法機(jī)關(guān)的權(quán)力與推動(dòng)才能真正發(fā)展起來。