各國稅收組織機構(gòu)的改革趨勢及借鑒

    任何一個國家的稅務管理都建立在一定的組織機構(gòu)之上。稅務機構(gòu)的設置即通過在各個職能部門之間明確合理地劃分職責與權(quán)限，形成相互協(xié)調(diào)、相互制約的組織關系，最終確保納稅人以最小的遵從成本依法納稅，稅務機關以最低的成本取得應征的稅款。經(jīng)過不斷的改革與發(fā)展，目前世界各國的稅務管理組織機構(gòu)在許多方面呈現(xiàn)出趨同的特征。研究并借鑒世界各國的稅務管理組織機構(gòu)對完善我國的稅務管理體制具有重要意義。

　　一、世界各國稅務管理組織機構(gòu)的改革趨勢

　?。ㄒ唬┰谠O置區(qū)域性稅收機構(gòu)時根據(jù)需要按經(jīng)濟區(qū)域設置，不受行政區(qū)劃的限制

　　許多國家的中央稅務部門在下設區(qū)域性的稅務機構(gòu)時，并不受制于已有的行政區(qū)劃，而主要按照經(jīng)濟發(fā)展水平、人口密集程度、稅源分布情況以及其他社會情況來劃分經(jīng)濟區(qū)域，并相應設置稅務機構(gòu)。例如，在加拿大，不僅大區(qū)稅務局的設置不受行政區(qū)劃的限制，而且大區(qū)稅務局下屬的稅收征收中心也是按照經(jīng)濟區(qū)域來設置的。荷蘭1988年以前按行政區(qū)設置基層征收分局，在本行政區(qū)內(nèi)各類納稅人均由該區(qū)稅務征收分局管理。因此，一個實體公司在全國各地設立的若干分公司往往分別由各行政區(qū)稅務征收分局管理。1988年以后，荷蘭打破行政區(qū)域界限，把全國劃分為5個稅區(qū)，在每個稅區(qū)內(nèi)設若干稅務征收分局。按照經(jīng)濟區(qū)域設置稅務機構(gòu)一方面使機構(gòu)管理擺脫了行政區(qū)劃的限制，更符合“經(jīng)濟決定稅收，稅收反作用于經(jīng)濟”的基本原理；另一方面也使一些資源包括硬件設備、信息資料等能夠突破行政區(qū)劃實現(xiàn)共享，后者在稅收信息化快速推進的今天更具實踐意義。

　?。ǘ﹪@納稅人需求設置并整合稅務部門內(nèi)設機構(gòu)

　　按納稅人需求設置稅務管理機構(gòu)就是根據(jù)納稅人的經(jīng)營規(guī)模、所有制形式或經(jīng)濟部門把稅務工作人員分配到不同的部門，為特定的納稅人群體提供全面的管理服務。這種模式的運用最初是為了確保對重點稅源實行嚴密監(jiān)控。最近幾年，這種模式的應用逐步發(fā)生了改變，發(fā)達國家在稅務管理中開始把納稅人看作是他們的“顧客”，并努力使稅務管理工作適應不同的納稅人。
　　例如，20世紀90年代以來，美國IRS逐漸意識到，在完成征集收入的使命之外，還應更好地理解納稅人的需要，進一步改革既有的組織機構(gòu)，運用更加高效的現(xiàn)代化信息技術改進自身的服務。于是，1998年9月，美國IRS在組織結(jié)構(gòu)重組上一改以往以地區(qū)和服務中心為基礎的做法，圍繞納稅者的需求建立組織結(jié)構(gòu)。新的美國IRS根據(jù)不同的納稅人類型設立了四個主要執(zhí)行部門，每個部門負責向有相似需求的一組納稅者提供端到端的服務。這四個部門是：服務于僅取得工資和投資收入納稅人的工資和投資部，服務于全職或兼職的獨立勞動者和小企業(yè)的小企業(yè)和獨立勞動者部，服務于大企業(yè)和大型企業(yè)集團的大中型企業(yè)部，服務于參與私人和公共退休計劃的雇員、免稅組織以及政府團體的免稅者和政府實體部。由于新的IRS的組織機構(gòu)是按納稅人需求建立的，因而必須保證納稅人的信息準確、完整。為此，IRS運用大量先進的信息技術開展了十一個系統(tǒng)項目，支持新的業(yè)務運作，被稱為與IRS組織機構(gòu)重整相配套的“現(xiàn)代化工程”。
　　美國稅務部門的做法，反映了國際上圍繞納稅人需求設置和整合稅務部門內(nèi)設機構(gòu)的一種思路。實際上，許多國家雖然沒有按納稅人類別來設置稅務機構(gòu)，但也相應設置了一些為納稅人服務的部門，如加拿大的訴訟事務司、日本的國稅申訴審判所、韓國的納稅人服務處等，這些都反映了為納稅人服務越來越受到各國稅務機構(gòu)的重視。

　?。ㄈ┰O置專門的稅務司法或準司法機構(gòu)

　　許多國家在稅收征管中都設有專門的稅務司法機構(gòu)。這些國家的專門稅務司法機構(gòu)一般被賦予了較高的司法權(quán)威，具有較強的司法獨立性。例如，美國、加拿大、日本、意大利、韓國專門設立了稅務法院。在美國，稅務法院有19名法官，在全國各地巡回視察、處理案件。對稅務法院判決不服的，可上訴法院直至最高法院。在加拿大，稅務民事案件必須首先交由稅務法院審理，對該法院判決不服的，可上訴至聯(lián)邦法院，直至最高法院。稅務法院作為聯(lián)邦司法審判體系的一部分，獨立行使職權(quán)，與聯(lián)邦上訴法院、最高法院之間不存在領導與被領導的關系。對納稅人而言，選擇稅務法院的好處在于一方面納稅人可以不必先繳納稅款；另一方面，可以將案件交給精通稅收事務的法官進行判決。
　　此外，一些國家，如意大利、德國、俄羅斯、日本、美國、法國、荷蘭等，還建立了專門的稅務警察隊伍。從世界各國的實踐上看，稅務警察的設置大體上可分為兩類：偏重于執(zhí)行上的強制性和偏重于對涉稅案件的調(diào)查和偵破。前者的典型國家是意大利和俄羅斯，后者的代表是德國和日本。
　　意大利是最早設立稅務警察的國家。該國的稅務警察由財政部直接領導，和平時期接受內(nèi)政部協(xié)調(diào)，戰(zhàn)時則歸國防部指揮。俄羅斯的稅務警察獨立于公安和稅務機關之外，在組織構(gòu)架上由聯(lián)邦稅務警察總局——各聯(lián)邦主體稅務警察局——地方稅務警察分局三級構(gòu)成。俄羅斯《聯(lián)邦稅務警察機關法》賦予稅警武裝執(zhí)法的權(quán)力。偏重于執(zhí)行上的強制性的稅務警察優(yōu)點在于威懾力強、反應迅速、對犯罪行為打擊力度較大。
　　德國采用稅務違法案件調(diào)查局制度。稅務違法案件調(diào)查局負責對稅務稽查局移送和群眾舉報的涉稅犯罪案件進行刑事偵察，對觸犯刑法的案件向法院提起公訴，對于未構(gòu)成犯罪的案件則移交稅務征收局處理。德國稅務違法案件調(diào)查局兼具警察、檢查和行政執(zhí)法的職能，既有稅務檢查權(quán)又有稅務違法刑事案件的偵察權(quán)和起訴權(quán)。與德國相似，日本也在稅務機關內(nèi)部設立調(diào)查監(jiān)督部，對涉稅違法犯罪進行調(diào)查和起訴。偏重于對涉稅案件的調(diào)查和偵破的稅務警察優(yōu)點在于對稅法的掌握全面完整，能夠準確地判斷罪與非罪、此罪與彼罪的界限，有利于把握執(zhí)法尺度，緩解征納矛盾。

　?。ㄋ模┳⒅囟悇諜C構(gòu)職能的分離和制約

　　目前，世界各國稅務管理組織機構(gòu)的設置極少采用單一模式，大都采用混合模式?；旌夏Ｊ降奶卣魇窃谡麄€稅收征管體制中，既有垂直分級體制模式，也有按稅種類型、職能分工、納稅人類型設置稅務管理機構(gòu)的模式。例如，韓國國家稅收管理局內(nèi)既設有征收和申訴局、調(diào)查局，又設有直接稅局、財產(chǎn)稅局、間接稅局等。日本則在國稅廳和國稅局按征管工作流程設置了課稅部（負責稅政管理）、征收部、調(diào)查稽查部等，而在稅務署則按稅種類別設置了個人課稅部、法人課稅部、酒類指導官等。
　  混合模式符合規(guī)模經(jīng)濟的要求，在盡量減少征稅成本的前提下設置稅務管理機構(gòu)，但增加了稅務組織機構(gòu)設置的復雜性。對稅務機關而言，建立明確的職責分工是按照混合模式設置稅務管理組織機構(gòu)必須解決的問題。稅務管理者應在各職能部門間正確劃分職權(quán)，建立起勞動分工制度，以避免職能的重疊、分隔。各職能部門在工作中要相互合作、協(xié)調(diào)。此外，稅務機關的設置還要隨著技術進步、經(jīng)濟環(huán)境的變化、復雜因素的增加而不斷調(diào)整。機構(gòu)設置應符合外部條件的客觀要求，能靈活適應外部條件的變化。在采用混合模式的情況下，世界各國都十分重視稅務管理機構(gòu)職能和權(quán)限的劃分以及稅務管理機構(gòu)職能的分離和制約。

　　二、各國稅務管理組織機構(gòu)改革對我國的啟示

　　借鑒各國經(jīng)驗，國家稅務總局在下設區(qū)域性的稅務機構(gòu)時，可以考慮依照經(jīng)濟發(fā)展水平、人口密集狀況、稅源分布情況以及其他經(jīng)濟社會情況設置稅務機構(gòu)。目前，我國稅務系統(tǒng)除一部分基層稅務分局（所）以外，都是按行政區(qū)劃來設置稅務機構(gòu)，且每級稅務機構(gòu)在功能上都是全能型的。應該說，這種設置方式更多地是考慮了政治管理體制上的因素，而忽略了經(jīng)濟上以及稅務工作現(xiàn)實需求上的因素，其中至少有三方面弊端：首先，不利于稅務部門擺脫不必要的政府行政權(quán)力的干預，稅務機關獨立性的發(fā)揮受到制約。其次，不考慮稅源的大小、人口的分布而趨同地設置全能型稅務機構(gòu)，不利于機構(gòu)的精簡和征稅成本的降低。第三，不利于一些資源包括硬件設備、人力、信息資料等突破行政區(qū)劃實現(xiàn)有效共享。比較而言，按照經(jīng)濟區(qū)劃設置稅務管理機構(gòu)更符合經(jīng)濟發(fā)展水平的需要，能夠降低稅收成本，同時也有利于減少地方政府對國家稅務機關的行政干預。在大規(guī)模按經(jīng)濟區(qū)域設置稅務機構(gòu)的條件成熟前，我們可以考慮對一部分機構(gòu)先按經(jīng)濟區(qū)域設置，如跨區(qū)域設置辦稅服務廳以更好地為集中征收服務，跨區(qū)域設置信息中心使資源在更廣的范圍內(nèi)實現(xiàn)共享，而且國地稅還可以考慮聯(lián)合跨區(qū)域設置，以更好地體現(xiàn)資源整合的效率。同時，對一些邊遠地區(qū)、稅源較少地區(qū)的稅務分局（所）要進一步加大撤并收縮力度，這既適應按經(jīng)濟區(qū)域設置機構(gòu)的需要，又能有效地降低征稅成本。
　　近年來各地稅務機構(gòu)設立了為納稅人提供服務的辦稅服務大廳，在一定程度上改善了對納稅人的服務。然而，國、地稅辦稅服務大廳的分設，不僅給納稅人帶來新的不便，同時也提高了稅收管理部門的征收成本。借鑒國外的做法，可以考慮在一定的區(qū)域內(nèi)（不一定要按單個稅務機構(gòu)的轄區(qū)設置，也可以根據(jù)需要跨轄區(qū)設置），由國地稅務機關聯(lián)合組建由銀行、國庫參與的相對獨立的辦稅服務機構(gòu)，以便更好地為納稅人提供優(yōu)質(zhì)、快捷、系統(tǒng)的服務。此外，還可以根據(jù)納稅人需要，適當增設一些服務部門，如納稅人維權(quán)服務中心等，以改進稅務征收工作。
　　由于征稅主體和納稅主體的關系不是法人與法人或自然人與自然人之間的私法關系，同時權(quán)利和義務也不是直接對等或?qū)年P系，因此征納雙方發(fā)生爭議或發(fā)生稅務犯罪行為，其性質(zhì)與審理方法同一般的民事、刑事案件是有所不同的，因而需要專門的司法機關進行判決和監(jiān)督判決。借鑒國際經(jīng)驗，我國可以按經(jīng)濟區(qū)劃設置專門的稅務法院。例如，可以在華北、東北、西北、西南、中南等設置專門的稅務司法機構(gòu)。這一方面可以體現(xiàn)精簡機構(gòu)、節(jié)約成本的原則，另一方面能夠真正在人事、經(jīng)費方面擺脫地方的行政干預，提高辦案的公正性。稅務法院直接受最高人民法院領導，經(jīng)費由中央財政預算單列，院長由高院院長提名，全國人大常委會審議通過。
　　從實踐上看，我國稅務管理組織機構(gòu)的變遷基本上是按照混合模式展開的。目前，國家稅務總局，省、市、自治區(qū)國家稅務局和地方稅務局，地（市）國家稅務局和地方稅務局，縣（市）國家稅務局和地方稅務局及其下設的分局、稅務所構(gòu)成了我國縱向稅務管理組織機構(gòu)。從橫向上看，稅務管理的內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)為：稅政業(yè)務部門、征收部門、管理部門、稽查部門、計會部門、監(jiān)察部門、人教部門、信息服務部門等。今后，在采用矩陣結(jié)構(gòu)的混合稅收管理機構(gòu)模式的前提下，應進一步明確征收、管理、稽查各部門的職能，既合理分權(quán)，又相互制約。要考慮在這三者之間建立綜合協(xié)調(diào)的機制或機構(gòu)，使其符合機構(gòu)設置協(xié)調(diào)統(tǒng)一、責權(quán)一致、整體效能的原則。要在稅收信息化資源共享的基礎上進行職能模式的績效評估，在各職能部門之間正確劃分職權(quán)，建立起合理的分工協(xié)作制度，避免職能的重疊、分隔。