開征環(huán)境污染稅的經濟學思考

　　在經濟增長過程中，環(huán)境污染問題對人類的生存和發(fā)展構成很大的威脅，已成為影響經濟可持續(xù)發(fā)展的重要原因之一。合理利用資源，控制污染，保護生態(tài)環(huán)境，確保經濟的可持續(xù)發(fā)展，已成為社會的共識。

　　一、開征環(huán)境污染稅的理論依據(jù)

　　在現(xiàn)代經濟生活中，市場機制發(fā)揮著越來越重要的作用，它在優(yōu)化資源配置、提高生產效率方面具有明顯的積極作用。但是，市場也并非是完美無缺的，市場機制也存在著失靈的現(xiàn)象，比如負外部效應就是“市場失靈”的重要表現(xiàn)之一。某些生產者或消費者在生產或消費活動中，給其他市場主體造成了損害，但卻沒有為之承擔應有的成本費用。

　　環(huán)境污染是一個負外部效應的典型案例。企業(yè)再生產過程中排放的廢水、廢氣、廢渣等污染了空氣、水資源和土壤，生活在這一環(huán)境的人為之受到了損害，但是企業(yè)卻不需要為這種損害承擔任何的費用，此時，企業(yè)的私人邊際成本低于社會的邊際成本。而企業(yè)的生產活動卻是根據(jù)自己私人邊際成本與收益之間的關系來決定，在這種情況下，為了追求自身利益的最大化，而不惜以損害社會利益為代價來增加生產，造成了社會資源的嚴重浪費。而這種環(huán)境污染產生的經濟學基礎是“市場失靈”，是市場本身難以解決的，它需要政府的介入。

　　西方的經濟學家用外部效應的內在化來解釋政府對外部效應的矯正措施，在他們看來，既然造成負外部效應的物品或勞務市場供給過多的原因，在于私人邊際成本同社會邊際成本的不一致性，那么政府的矯正措施應當著眼于對私人邊際成本的調整，當某種物品或勞務的私人邊際成本被調整到足以使得個人或廠商的決策考慮其所產生的外部效應，就是實現(xiàn)了外部效應的內在化。因此，從經濟學角度來看，“市場失靈”是環(huán)境污染稅產生的基礎，而開征環(huán)境污染稅無疑是解決這一問題的重要方式。

　　二、開征環(huán)境污染稅存在的困難

　　（一）稅額（稅率）確定的困難。開征環(huán)境污染稅，首先要確定稅額的大小。如果稅額過高，就可能嚴重限制企業(yè)的生產發(fā)展，因為制定環(huán)境稅的目的不是使污染減少至零，而是將資源的污染減少到可以容忍的水平。而過高的環(huán)境稅收可能會產生過猶不及的效果，導致社會“過分”清潔而付出過高的代價。如果稅額定的過低，則可能出現(xiàn)稅收收入尚不足以彌補征收成本，對納稅人影響很小，以至于環(huán)境污染還大量存在，仍然達不到開征環(huán)境稅的目的。

　　環(huán)境污染稅稅額的大小，即企業(yè)生產者給社會帶來的未承擔相應成本的大小，稅額這種外部效應是很難準確度量的。這是因為，環(huán)境稅的先決條件是首先確定社會和私人邊際成本，才能計算出準確的稅率。而邊際外部成本的確定需要一系列的詳細信息，從企業(yè)生產造成污染到這些污染在環(huán)境中長期積累并對人們產生的危害，及對這些危害進一步量化用貨幣準確計量，這是一個復雜的程。各個環(huán)節(jié)的轉換涉及到不同的利益集團，所以要確定邊際成本實際上是非常困難的。同時，政府由于技術條件限制不能對這些企業(yè)的具體信息實施有效的控制，結果污染企業(yè)仍可從環(huán)境保護中得到好處，致使環(huán)境污染出現(xiàn)持續(xù)性。污染損壞的成本計算雖然有各種各樣的方法。例如，產率法、機會成本法、調查評價法等等，但是計算的難度很大。所以解決好稅額問題將是開征環(huán)境稅的重要所在。

　?。ǘ┒惢x擇的困難。環(huán)境污染稅還存在稅基確定的難題，一般來說，環(huán)境稅的計稅基礎有三種選擇：污染企業(yè)的產量、生產要素或消費品中所包含污染物的數(shù)量、污染物的排放量。但都存在一定的問題。對于第一種方式，即以污染企業(yè)的產量作為稅基，這必須建立在污染物的排放量與企業(yè)的產量存在著固定比例正相關的基礎上，而現(xiàn)實生活中，各企業(yè)產生污染的程度是不同的，企業(yè)的產量高不一定造成社會污染就嚴重。企業(yè)作為一個以追求利潤最大化為出發(fā)點的理性經濟主體，可能由于該計稅依據(jù)帶來治污成本低，所以根本就不采取治污措施而進行生產。對于第二種方式，即采用生產要素或消費品所包含的污染物數(shù)量作為稅基，也有較大的缺陷：一是生產要素或消費品中所包含的污染物成分與污染物排放量不一定存在因果關系，二是這種稅基沒有考慮到企業(yè)治理污染的可能性，故也極不公平而不可?。坏谌N方式，即以污染物排放量為稅基，它使企業(yè)在維持或增加產量的情況下，只要減輕排放量，即可減輕環(huán)境污染稅金，對企業(yè)形成一種利益刺激作用，企業(yè)可以選擇適合自己的治污方式。但是，排污量的確定并不簡單，而且污染的輕重也有區(qū)別，所以這種稅基也存在缺陷。究竟選擇那種方式作為稅基需要慎重。

　?。ㄈ﹫?zhí)行過程中的職權濫用問題。開征環(huán)境污染稅的目的是保護環(huán)境和資源，并非為了增加財政收入。所以，環(huán)境稅的征收水平不應因政府的財政目標的調整而進行調整，應保持在一個比較穩(wěn)定的水平上。而且，環(huán)境稅的收入應用在實現(xiàn)預定目標的正確途徑上，而不應也不能用在其他利益上。但是，在稅收法律制度還很不完善的情況下，由于我國地方財政一直很緊張，環(huán)境污染稅收入很可能被當作增加財政收入或彌補赤字的工具，于是在征收中隨意性操作和隨意變更，損害我國企業(yè)的國際競爭力。我國絕大部分企業(yè)，與一些發(fā)達國家相比，實力差距還較大，若環(huán)境污染稅征收過高過亂，則勢必增加企業(yè)的成本負擔，使企業(yè)在國際競爭中處于更加不利的地位。所以，環(huán)境稅的執(zhí)行過程中如何防止以上事情的發(fā)生將十分重要。

　?。ㄋ模┤绾谓鉀Q征收成本過高的問題。開征環(huán)境污染稅存在兩個費用問題：一是監(jiān)測污染源的費用。監(jiān)測污染源費用的高低取決于污染物的排放量、濃度、穩(wěn)定的物理特性及現(xiàn)有的檢測技術的有效性。當這些特性隨著時間的變化而變化時，那些比較僵化的稅收制度就難以適應這種情況，其監(jiān)測的費用是非常高的。二是監(jiān)測污染責任歸屬問題的費用。對于污染責任的歸屬可采取兩種方式進行，一種是把污染監(jiān)測的責任賦予污染者，征管者通過對其所使用的監(jiān)測儀器的審查和認定來確保其監(jiān)測報告的準確性；另一種是由征管者承擔污染物排放的監(jiān)測任務。然而兩種方式的費用都是十分高昂的。在當前的技術條件下，降低這兩種費用將十分困難。盡管開征環(huán)境污染稅還存在許多困難，但為了促進人們的生活質量和經濟發(fā)展提供一個有利的生態(tài)環(huán)境，在沒有其他方式能對環(huán)境起到更好保護作用的情況下，通過開征環(huán)境污染稅來治理環(huán)境污染仍然是一個較佳的選擇。

　　三、開征環(huán)境污染稅的幾點思考

　?。ㄒ唬╅_征環(huán)境污染稅的基本條件。一是加快環(huán)境污染稅立法進程，這是實施環(huán)境污染稅的前提條件。二是解決開征環(huán)境污染稅的有關技術問題，這是實施環(huán)境稅的關鍵。三是明確征稅的執(zhí)行機構，這是實施環(huán)境稅的保障條件。

　?。ǘ╅_征環(huán)境污染稅經濟學分析。西方國家嘗到了“先污染后治理”的惡果后，從上世紀70年代他們先后推出了排污量市場化和征收污染稅（環(huán)境保護稅）等措施。由于我國市場經濟尚處在初始階段，各種立法還很不完善，如果采取的措施不當，就有可能引發(fā)大量不良后果及尋租行為。因此，筆者認為：

　　1、征收環(huán)境污染稅的目標要明確。開征的目的就是為了保護環(huán)境和資源。因而，環(huán)境污染稅征收水平絕對不應因政府的財政目標的調整而進行調整，而應保持在一個比較穩(wěn)定的水平上。同時，征收的稅款必須?？顚Ｓ茫饕糜谏鷳B(tài)環(huán)境的恢復與整治；環(huán)境保護科學技術的研究，開發(fā)污染防治新技術和清潔生產技術；對生態(tài)環(huán)境保護、污染控制突出的地方政府給予獎勵支出；為維護環(huán)境而進行的基礎設施建設的投入等。

　　2、稅收政策應以調控為主，聚財為輔，積極發(fā)揮稅收的經濟杠桿作用。為了不加重納稅人的總體負擔，新增的環(huán)境污染稅將通過降低其他一些稅負來加以抵消。在開征環(huán)保稅之后，應及時將企業(yè)繳納的大多數(shù)環(huán)保方面的收費（如排污收費、水資源費）并入環(huán)保稅中一并征收，以避免重復征收，加重納稅人負擔。

　　3、環(huán)境污染稅的實施應分步進行。當前，針對我國大氣、水、固體廢棄物、噪聲、森林資源等污染較為嚴重的情況，可分期分批開征水污染稅、大氣污染稅、污染源稅、噪音稅、生態(tài)補償稅等一系列專項新稅種。以解決我國El益突出的缺水問題，避免和防止生態(tài)破壞行為；待條件成熟后，再擴大到其他資源，并逐步提高稅率，對非再生性、稀缺性資源課以重稅。在地域上，可先對一些污染較嚴重的沿?；虼蠊I(yè)區(qū)城市實行，以后再在全國其他地區(qū)推廣。

　　4、兼顧效率與公平。環(huán)境污染稅的環(huán)保功能是通過稅收負擔這一傳導機制來實現(xiàn)的，而稅負的高低又取決于計稅依據(jù)和稅率這兩個要素。它的計稅依據(jù)應該是各種污染物和廢棄物的排放量、排污濃度、排放時間等多種因素的綜合體，即量化的排污程度。稅率設計應采用累進比例稅率，但考慮到征收的簡便，應采用累進性質的定額稅。對不同行業(yè)制定不同的排污標準，對關系國計民生的行業(yè)可適當降低污染控制要求，以使其在提高排污處理水平前不至于大幅減產。這樣既嚴格執(zhí)行了“誰污染誰負費”的原則，又體現(xiàn)了國家的產業(yè)政策，兼顧效率與公平。