房地產(chǎn)稅計稅依據(jù)改革的方案建議

　　一、房地產(chǎn)稅計稅依據(jù)改革的必要性

　?。ㄒ唬﹥?nèi)外稅制不統(tǒng)一  在現(xiàn)行內(nèi)外分開、房土分開的房地產(chǎn)稅制下，外資企業(yè)保有土地時的稅收成本幾乎為零，其稅負明顯小于內(nèi)資企業(yè)。這種“超國民待遇”雖在改革開放初期為吸引外資起到了一定積極作用，但在世界經(jīng)濟全球化的今天，尤其是我國加入WTO后，外資企業(yè)將在更多領域進入中國市場，這種內(nèi)外區(qū)別對待的房地產(chǎn)稅制將大大損害內(nèi)資企業(yè)的利益，影響稅收的公平性原則。

　　（二）房地產(chǎn)稅制老化

　　在世界主要國家已經(jīng)實行從價征收房地產(chǎn)稅的今天，我國仍以納稅人使用土地的面積作為計稅依據(jù)顯然不符合房地產(chǎn)稅的發(fā)展趨勢。這種簡單的計征方法雖然在操作上比較簡便，但卻造成納稅人在保有土地時的稅收成本明顯偏低，致使納稅人可以不在乎土地的稅收成本，低效率地使用土地。

　　目前對房產(chǎn)雖是從價征收房產(chǎn)稅，但過多依賴會計制度確認計稅依據(jù)的方法也存在諸多問題。例如，由于納稅人對會計制度的理解不同造成計稅依據(jù)的不統(tǒng)一，由于房產(chǎn)取得形式和取得時間的不同造成計稅依據(jù)內(nèi)容的不一致，等等。

　?。ㄈ┱{(diào)節(jié)力度較弱

　　目前房地產(chǎn)稅制調(diào)節(jié)力度較弱主要表現(xiàn)在對土地資源的調(diào)節(jié)上。與房產(chǎn)有限使用的特性相比，土地具有長期使用、不可再生等特征，因此土地是一種稀缺性資源，其經(jīng)濟價值較房產(chǎn)更高。而在目前的房地產(chǎn)稅制下，高價值的土地資源卻承擔著低水平的稅負，房地產(chǎn)稅制對土地資源的調(diào)節(jié)力度較弱。如2001～2003年間，全國房產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的稅收收入平均為278.2億元，遠遠高于同期土地保有環(huán)節(jié)的78.17億元的收入。也就是說土地在現(xiàn)行稅制下的稅負水平相對較低，現(xiàn)有房地產(chǎn)稅不能對土地資源進行有效調(diào)節(jié)。

　?。ㄋ模┙M織收入職能較弱

　　1.從房地產(chǎn)稅總體收入看，近年來我國房地產(chǎn)稅收入增速非常緩慢。2001～2003年房地產(chǎn)稅收入的環(huán)比平均增長速度只有14.93％，且增長速度在2002年后呈下降趨勢。同階段，全國房地產(chǎn)開發(fā)投資以平均每年25％以上的速度增長，房地產(chǎn)市場發(fā)展日益繁榮。按照一般規(guī)律，稅收收入與經(jīng)濟發(fā)展應呈正比例的協(xié)調(diào)發(fā)展關系，而目前房地產(chǎn)稅收入的緩慢增長與全國房地產(chǎn)市場的快速發(fā)展非常不協(xié)調(diào)。房地產(chǎn)稅收入沒有因房地產(chǎn)市場的迅猛發(fā)展而快速增收，其組織收入職能沒有充分發(fā)揮出來。

　　2.從房地產(chǎn)稅占稅收收入比重看。從征收房地產(chǎn)稅較為成功的國家看，如美國、加拿大、英國等國家均建立了以房地產(chǎn)稅為主體稅種的地方稅體系，房地產(chǎn)稅收入占稅收收入的比例一般都超過了8％。而我國這一比例一般在2％左右。

　　我國房地產(chǎn)稅制所以存在上述問題，究其原因主要是計稅依據(jù)的設計已經(jīng)不能適應市場經(jīng)濟發(fā)展要求。這種不適應主要表現(xiàn)為：一是稅制本身的不公平性與市場經(jīng)濟要求的公平競爭性不適應；二是房地產(chǎn)稅制缺乏合理的增長機制與經(jīng)濟的快速發(fā)展不適應；三是稅收調(diào)節(jié)力度的下降與當今宏觀調(diào)控土地資源要求的上升不適應。以改革計稅依據(jù)為核心，進而建立一套公平、科學、現(xiàn)代、完善的房地產(chǎn)稅制是解決以上問題的根本。

　　二、房地產(chǎn)稅計稅依據(jù)改革的方案設計

　?。ㄒ唬┓康禺a(chǎn)稅計稅依據(jù)改革的基本思路

　　1.內(nèi)外合一、房土合一。內(nèi)外合一是指統(tǒng)一內(nèi)外房地產(chǎn)稅制；房土合一是指將房屋和土地合并征稅。按照市場經(jīng)濟公平競爭原則的要求，通過建立內(nèi)外合一、房土合一的房地產(chǎn)稅制。達到營造公平稅收環(huán)境的目的。

　　2.確立房地產(chǎn)稅為地方稅的主體稅種。通過擴大征稅范圍、改變計稅依據(jù)確定方法及合并房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的相關稅費，形成房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的稅收增量，逐步擴大房地產(chǎn)稅的收入規(guī)模和收入比重，將房地產(chǎn)稅確立為地方稅的主體稅種。

　　3.加大房地產(chǎn)稅的調(diào)控力度。我國目前的宏觀經(jīng)濟政策要求加大對房地產(chǎn)市場的調(diào)控力度，而增加房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的稅收成本是提高房地產(chǎn)稅收調(diào)控能力的有效手段。因此，通過開征統(tǒng)一、規(guī)范的房地產(chǎn)稅可以抑制市場中的部分非生活必需性需求，從而規(guī)范房地產(chǎn)市場的發(fā)展。

　　4.在統(tǒng)一稅政的前提下，賦予地方適當?shù)亩愓芾頇?。對于稅基具有相對獨立性和明顯地域性的房地產(chǎn)稅，在統(tǒng)一基本房地產(chǎn)稅收政策的前提下可以下放部分稅政管理權限。如中央只負責制定房地產(chǎn)稅的基本法、規(guī)定各個稅收要素，而將制定實施辦法、評估規(guī)則，調(diào)整稅率（計稅價值比例）、評估周期幅度，選擇減免稅區(qū)域等權限賦予地方。這不僅有利于維護中央大的稅政統(tǒng)一，還有利于各地根據(jù)本地實際情況靈活處理稅收問題，從而促進本地區(qū)經(jīng)濟和各項事業(yè)的健康快速發(fā)展。

　?。ǘ┓康禺a(chǎn)稅計稅依據(jù)改革的方案內(nèi)容

　　1.課稅對象。開征范圍內(nèi)的所有房地產(chǎn)都是房地產(chǎn)稅的課稅對象。不再像舊稅制那樣對經(jīng)營性房地產(chǎn)和非經(jīng)營性房地產(chǎn)區(qū)分對待。按照房地產(chǎn)稅的基本理論，無論是經(jīng)營性房地產(chǎn)，還是非經(jīng)營性房地產(chǎn)，都毫無例外地享受了政府提供的公共服務，按照稅收的“受益原則”，兩類房地產(chǎn)都應成為課稅對象，承擔納稅義務。

　　2.計稅依據(jù)。從國際房地產(chǎn)稅發(fā)展的趨勢看，對房地產(chǎn)進行評估并據(jù)評估值征收房地產(chǎn)稅已經(jīng)成為世界主要國家的共識。因此。新稅制應改變目前既有從量計征又有從價計征的雙重征收方法的局面，統(tǒng)一為從價計征，且按照房地產(chǎn)評估值征稅。

　　按照房地產(chǎn)評估值征稅必然要求根據(jù)市場情況運用適當?shù)脑u估方法，對房地產(chǎn)進行批量評估。目前世界公認的評估方法主要有三種：成本法、市場比較法和收益法。三種評估方法各有一定的適用范圍。地方政府可以根據(jù)當?shù)胤康禺a(chǎn)市場的實際情況選用適當?shù)脑u估方法。

　　3.征稅范圍。隨著改革開放的深入，農(nóng)村地區(qū)的集體經(jīng)濟得到了迅速發(fā)展，城市與農(nóng)村地區(qū)的差距正在逐漸縮小，某些農(nóng)村地區(qū)實際上已經(jīng)演變?yōu)樾〕擎?zhèn)，我國過去的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構在某些地區(qū)正在逐漸被打破。以北京市為例，2003年郊區(qū)生產(chǎn)總值為820億元，比2002年增長15.2％；第二、三產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)增加值351.7億元和373.0億元。分別比2002年增長20％和13.4％；農(nóng)民人均純收入達6496元，實際增長11.5％。經(jīng)濟的增長帶動了當?shù)胤康禺a(chǎn)市場的發(fā)展。越來越多的企業(yè)和居民來到這里投資置業(yè)，進一步促進了經(jīng)濟的發(fā)展。形成良性循環(huán)。在這些地區(qū)企業(yè)和居民均享受到了與城市相當?shù)墓卜?，甚至有些公共服務的質(zhì)量還遠遠高于城市。按照稅收公平原則的要求，享受了這些公共服務的企業(yè)和居民理應威為房地產(chǎn)稅的納稅人。因此。在這些城市與農(nóng)村差異較小的地區(qū)開征房地產(chǎn)稅，不僅可以為當?shù)卣I集更為充足、穩(wěn)定的稅收收入，提供有力的財力保證。而且還可以保證城市和農(nóng)村不同納稅人間的稅負公平。

　　4.稅率。不同房地產(chǎn)在經(jīng)濟活動中的收益是不同的。所能承受稅負的能力也是不同的。寫字樓、商場類型的房地產(chǎn)收益較高，承受稅負的能力較大，而住宅類型的房地產(chǎn)收益較低，所能承受稅負的能力自然較小。因止根據(jù)不同房地產(chǎn)的類型設置不同稅率符合稅收“量能征收”原則。除了可以利用稅率調(diào)節(jié)稅收收入外，還可以利用計稅價值比例調(diào)節(jié)。它類似現(xiàn)在房產(chǎn)稅和城市房地產(chǎn)稅中的“減除比例”，相當于給納稅人一定的折扣優(yōu)惠，使納稅人能夠以相對較平和的心態(tài)接受房地產(chǎn)稅這一新事物。另外?？梢再x予地方政府一定的調(diào)整權限，在規(guī)定的調(diào)整幅度內(nèi)地方政府可以根據(jù)本地的實際情況選擇恰當?shù)亩惵屎陀嫸悆r值比例。

　　（三）房地產(chǎn)稅計稅依據(jù)改革的實施步驟

　　房地產(chǎn)稅計稅依據(jù)改革大致需要同時經(jīng)過兩條路線：一條是以改革房地產(chǎn)稅理論制度為代表的“政策路線”，房地產(chǎn)稅政策的制定者需要在前期充分調(diào)研的基礎上。通過對課稅對象、納稅人、計稅依據(jù)、征稅范圍、減免稅政策、稅費改革、稅負水平、立法工作等改革要素進行理論性研究探討，逐步建立起全新的房地產(chǎn)稅理論；另一條是以改革計稅依據(jù)確定方法為代表的“技術路線”，房地產(chǎn)稅的征收機關需要探討，實踐，確定新的從價計征房地產(chǎn)稅的評估方法，開發(fā)適應評估方法需要的技術手段，并在采集真實數(shù)據(jù)的基礎上開展模擬評稅和數(shù)據(jù)測算工作，完善評估標準和技術手段。

　　兩條路線之間盡管有著工作內(nèi)容上的許多不同，但不是截然分開的?！罢呗肪€”的研究成果將指導“技術路線”中某些具體問題的解決，為“技術路線”提供指導性意見；而“技術路線”的真實數(shù)據(jù)將為“政策路線”的理論研究提供準確的數(shù)據(jù)支持。

　　無論是“政策路線”還是“技術路線”，都需要詳實的改革計劃，內(nèi)容包括改革的總體目標、實施步驟、保障措施、時間安排等，在計劃的推進過程中，可以本著“先易后難”，“先簡單后復雜”的原則，先期選擇具有典型地域特點、房地產(chǎn)市場發(fā)展較成熟的地區(qū)進行試點。待時機成熟時可先在試點工作取得較好效果的地區(qū)開征全新的房地產(chǎn)稅，最后再視情況推廣至全國。

　　此外，房地產(chǎn)稅制改革不僅需要財政稅務部門參加，還需要國土管理部門、房屋管理部門等多部門的協(xié)同配合。通過搭建房地產(chǎn)稅的法律框架，將部門間互相配合以立法的形式固定下來。逐步建立起以房地產(chǎn)數(shù)據(jù)資源共享為紐帶的順暢的部門分工，合作機制，從而形成一套多角度、多層次完善的房地產(chǎn)稅收法律制度，為順利開展評估征稅工作提供法律依據(jù)和保障。

　　三、房地產(chǎn)稅計稅依據(jù)改革的建議

　?。ㄒ唬┰O立評估機構

　　評估機構是評估行為的主體，其業(yè)程度的高低直接決定著評估結果的公平性和準確性。美國、加拿大等國都設有獨立的評估機構，從目前取得效果來看，獨立的評估機構有利于房地產(chǎn)批量評估工作的開展。因此設置獨立的專業(yè)機構負責評估工作是很有必要的。在我國的房地產(chǎn)稅制改革中，可以將評估機構作為稅務機關的組成部分，與其他政策管理部門、征收管理部門并行設置。評估機構的職責應包括：評估手冊的制定、房地產(chǎn)稅源數(shù)據(jù)的采集和分析，批量評估房地產(chǎn)，爭議處理等其他職責。

　　（二）制定過渡政策

　　任何新舊制度的更替都會調(diào)整原有的利益格局。從國外某些國家改革的經(jīng)驗看。在捷克、愛沙尼亞等東歐前社會主義國家，納稅人稅負的增加是房地產(chǎn)稅制改革的阻力所在。在我國房地產(chǎn)稅制改革過程中由于新舊稅制的差異較大，尤其是在計稅依據(jù)的確認方法上存在本質(zhì)的差異，納稅人的稅負將會出現(xiàn)較大的變化。因此，處理好既得利益者的不滿情緒就顯得尤為重要了。

　　制定適當?shù)倪^渡性政策是實施新稅制的有效保障。例如?？梢栽试S一般納稅人在過渡期內(nèi)逐漸增加房地產(chǎn)稅負，將稅負增加的壓力在一定期間內(nèi)緩慢釋放；可以設定較高的標準，只對符合標準的住宅征稅，以取得公眾的支持；可以將部分農(nóng)村和行政事業(yè)單位的用地，用房列入減免稅范圍，暫不對其征稅。

　?。ㄈ﹥鋽?shù)據(jù)

　　評估征稅能否實行、房地產(chǎn)批量評估系統(tǒng)能否威功建立以及評估結果能否為公眾和政府接受，評估基礎數(shù)據(jù)的質(zhì)量至關重要?；A數(shù)據(jù)不能滿足評估要求、不易采集。就不能實行評估征稅，更談不上建立批量評估系統(tǒng)；市場數(shù)據(jù)不完善或者不能及時更新。就不能建立合理的評估數(shù)學模型。評估結果就會過多偏離市場價值。不被公眾和政府接受。因此，制定完善的數(shù)據(jù)采集制度和建立通暢的數(shù)據(jù)采集渠道是房地產(chǎn)批量評稅工作的前提。

　　基礎數(shù)據(jù)的采集制度和渠道，會因評估地區(qū)的實際情況而有較大差異。從北京市目前的房地產(chǎn)市場和數(shù)據(jù)管理情況來看，可以開辟多種渠道采集數(shù)據(jù)，并逐步實現(xiàn)制度化?；A數(shù)據(jù)的采集渠道應著重從以下方面考慮：建立財產(chǎn)登記制度，通過要求納稅人定期或不定期地向稅務機關申報，逐步掌握全市納稅人的房地產(chǎn)稅源數(shù)據(jù)；建立與統(tǒng)計部門、房土管理部門等相關政府部門的數(shù)據(jù)資源共享機制，獲取房地產(chǎn)交易數(shù)據(jù)、成本數(shù)據(jù)、收益數(shù)據(jù)等市場數(shù)據(jù)；與房地產(chǎn)中介公司合作，獲取房地產(chǎn)市場數(shù)據(jù)。

　　（四）技術手段

　　在我國改革房地產(chǎn)稅收制度的進程中，必須考慮循序漸進地開發(fā)CAMA.綜合國外房地產(chǎn)稅發(fā)達國家開發(fā)CAMA的經(jīng)驗做法，無論何種CAMA系統(tǒng)，其主要構成大致都是：數(shù)據(jù)管理子系統(tǒng)、市場數(shù)據(jù)分析子系統(tǒng)、評估子系統(tǒng)、評估結果管理子系統(tǒng)。數(shù)據(jù)管理子系統(tǒng)實現(xiàn)稅源數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)轉換和數(shù)據(jù)存儲；市場數(shù)據(jù)分析子系統(tǒng)實現(xiàn)市場數(shù)據(jù)采集、市場數(shù)據(jù)分析、市場數(shù)據(jù)報告；評估子系統(tǒng)實現(xiàn)評估數(shù)學模型建立，數(shù)學模型校準和價值評估；評估結果管理子系統(tǒng)實現(xiàn)評估結果輸出、評估結果上訴管理和評估結果統(tǒng)計報表。

　　另外，從國外的經(jīng)驗看，隨著GIS技術從軍用轉向民用，更多的CAMA系統(tǒng)與GIS系統(tǒng)互相整合，逐漸形成了新的技術潮流。我國地域廣袤，百萬級人口的大城市眾多，房地產(chǎn)信息數(shù)據(jù)量極大。如果批量評估需要對特定區(qū)域的房地產(chǎn)信息進行統(tǒng)計分析。僅僅依靠人力是無法完成的。因此將GIS系統(tǒng)整合至CAMA系統(tǒng)，可以幫助評估人員及時準確地掌握房地產(chǎn)稅基礎數(shù)據(jù)，高效地實現(xiàn)批量評估房地產(chǎn)的功能。

　　（五）培養(yǎng)人才

　　按房地產(chǎn)評估值征收房地產(chǎn)稅在我國是一件全新的事物，其中涉及房地產(chǎn)稅收理論、不動產(chǎn)研究、房地產(chǎn)評估、數(shù)理統(tǒng)計、計算機應用、地理信息技術等多個專業(yè)領域的知識和技術，這都需要大量的具備上述一種或多種專業(yè)知識背景的專業(yè)型人才。在借鑒國外經(jīng)驗和對外交流時也需要既精通專業(yè)又懂英語的人才。因此可以利用國際、國內(nèi)的各種資源，采取多種方式，著力培養(yǎng)適應房地產(chǎn)稅制改革工作需要的專業(yè)型人才?？梢耘c國際房地產(chǎn)稅協(xié)會、國際估價官協(xié)會等國際專業(yè)性組織合作，也可以與香港差餉署等在房地產(chǎn)稅方面具有先進管理經(jīng)驗的政府機構合作，一方面邀請上述單位的專業(yè)人士來中國進行專項輔導，另一方面可以組織工作人員到上述機構進行工作實習。請他們?yōu)槲覀兣囵B(yǎng)人才。還可以充分利用國內(nèi)的大學或專業(yè)機構的專家資源。請國內(nèi)專家和稅務部門一起研究工作，一方面有針對性地向專家請教，有效解決工作難題，另一方面可使工作人員在研究探討中不斷提高專業(yè)知識水平。

　　（六）立法工作

　　我國房地產(chǎn)稅制的立法工作大致包括3個步驟：

　　1.前期調(diào)研工作。從不同角度對房地產(chǎn)稅整體立法工作進行專題調(diào)研，為制定立法計劃、掌握立法程序、確定立法內(nèi)容做好前期準備工作。2.擬寫房地產(chǎn)稅法的立法草案。在前期調(diào)研的基礎上，政策制定者按照預定的時間計劃擬寫完成房地產(chǎn)稅法的立法草案，并在規(guī)定的時間內(nèi)上報立法部門。3.制定房地產(chǎn)稅的地方性法規(guī)。在房地產(chǎn)稅法草案規(guī)定的范圍內(nèi)，各地根據(jù)自身情況制定房地產(chǎn)稅法實施細則、房地產(chǎn)稅評估規(guī)則等法規(guī)文件，以明確數(shù)據(jù)采集、評估方法、評估流程，爭議處理辦法等征收房地產(chǎn)稅過程中的實際操作內(nèi)容。