一、現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅制存在的問題

　　我國現(xiàn)行的《中華人民共和國農(nóng)業(yè)稅條例》是1958年6月3日第一屆全國人民代表大會常務委員會第九十六次會議通過，同日中華人民共和國主席令公布的。至今已有42年了。這期間我國農(nóng)村經(jīng)歷了農(nóng)業(yè)合作化、人民公社、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制3個歷史時期。隨著我因社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和農(nóng)村改革的不斷深化，農(nóng)村經(jīng)濟、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力都發(fā)生了巨大的變化。42年一貫制的農(nóng)業(yè)稅制已經(jīng)不適應新形勢的需要，存在許多問題和弊端，主要反映在以下4個方面：

　?。ㄒ唬┝⒎〞r限過長

　　當時開征農(nóng)業(yè)稅的立法初衷，是為了保證國家社會主義建設，鞏固農(nóng)村農(nóng)業(yè)合作化制度，促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展。農(nóng)業(yè)稅制的設計也是同建國初期農(nóng)村農(nóng)業(yè)合作化經(jīng)濟相適應的，并且在以計劃經(jīng)濟為主的經(jīng)濟管理體制下發(fā)揮了巨大的作用。改革開放以后，我國逐步建立了社會主義市場經(jīng)濟體制，農(nóng)村實行了以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制為基礎的經(jīng)濟制度。現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)稅制在立法的意義上也就遠離了歷史和現(xiàn)實的要求，更不適應社會主義市場經(jīng)濟體制的要求。

　?。ǘ┯嫸愐罁?jù)失衡

　　現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)稅制，采用以畝計征、穩(wěn)定負擔、增產(chǎn)不增稅的政策，鼓勵農(nóng)民增產(chǎn)增收。其計稅依據(jù)是農(nóng)業(yè)收入，即以糧食常年產(chǎn)量為計算標準。而常年產(chǎn)量都是在50年代或是60年代測算評定的，與目前實際的常年產(chǎn)量沒有可比性。以吉林省和長春地區(qū)為例，吉林省的計稅常年產(chǎn)量為每畝86斤，長春地區(qū)每畝105斤，而現(xiàn)在實際的產(chǎn)量每畝都在千斤以上，計稅的常年產(chǎn)量遠遠低于實際產(chǎn)量。吉林省農(nóng)業(yè)稅平均稅率確定為14.1％，而全省實際依率計征額僅占實際產(chǎn)量的1.98％；長春地區(qū)僅占1.83％。計稅依據(jù)明顯偏低，使得稅率失去了原有的意義。

　?。ㄈ┯嫸愅恋孛娣e失準

　　計稅土地面積是農(nóng)業(yè)稅計征的重要依據(jù)之一。但是長期以來新開墾的耕地在減免期后沒有及時納入計稅土地面積；同時，各種形式的占用耕地使農(nóng)業(yè)稅計稅土地面積大量減少，也沒有及時核減計稅土地面積，造成有地無稅和有稅無地的現(xiàn)象較為普遍。

　?。ㄋ模┒惙N交叉重疊

　　我國以往的農(nóng)業(yè)稅制改革，重點是農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，原農(nóng)林特產(chǎn)農(nóng)業(yè)稅、原產(chǎn)品稅和原工商統(tǒng)一稅中的農(nóng)林牧水產(chǎn)品稅目合并，改為農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。新的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅出臺后，其課稅范圍與農(nóng)業(yè)稅有交叉重疊現(xiàn)象。農(nóng)業(yè)稅條例征收范圍包括從事農(nóng)業(yè)特產(chǎn)品生產(chǎn)取得的收入。而農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅征收辦法實施以后，對特產(chǎn)品收入實際上又是按照一個獨立的稅種進行課征，造成稅種交叉、重復課征現(xiàn)象，有違稅收的公平原則。

　　二、構(gòu)建農(nóng)業(yè)稅制的原則與目標

　　要解決農(nóng)業(yè)稅制存在的問題，必須按照社會主義市場經(jīng)濟的客觀要求和我國的國情實際，重新構(gòu)建農(nóng)業(yè)稅制，總體設計農(nóng)業(yè)稅制改革的近期目標和長遠目標。

　　我國的基本國情：一是我國是農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟中占有重要的基礎地位。二是我國有13億多人口，其中近9億是農(nóng)民，并依靠土地生存和為國家提供糧食。三是農(nóng)村實行以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制以后，土地在農(nóng)民手里，第二輪土地承包一定30年不變，并在相當長的歷史階段可能會有第三輪、第四輪承包……四是我國加入WTO，面臨機遇與挑戰(zhàn)。五是社會主義市場經(jīng)濟體制已初步建立，國家經(jīng)濟政策的制訂要符合市場經(jīng)濟規(guī)律的要求。

　?。ㄒ唬┺r(nóng)業(yè)稅制改革應遵循的原則

　　1.調(diào)控與聚財?shù)脑瓌t。

　　稅收的基本職能是組織收入、調(diào)節(jié)經(jīng)濟、監(jiān)督管理。農(nóng)業(yè)稅收同樣具備上述職能。構(gòu)建農(nóng)業(yè)稅制必須堅持調(diào)控與聚財相統(tǒng)一的原則。所謂調(diào)控，就是調(diào)整和優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)。當前，一方面我國糧食和其他農(nóng)產(chǎn)品由長期供不應求轉(zhuǎn)變?yōu)殡A段性供大于求，另一方面農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)不合理的矛盾十分突出。需要充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)稅收調(diào)節(jié)的職能，促進農(nóng)村和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整。同時，農(nóng)業(yè)稅收入是我國縣級財政收入的重要來源。以長春市為例，農(nóng)業(yè)稅收入在農(nóng)村各項稅收收入中占74％以上，對鞏固地方政權(quán)建設，維持政府運轉(zhuǎn)，發(fā)展地方事業(yè)，都具有重要的作用。因此，農(nóng)業(yè)稅收必須保持總體稅負不變和地方財政收入持續(xù)穩(wěn)定增長，使農(nóng)業(yè)稅的聚財職能逐步增強。

　　2.適度減負的原則。

　　當前推行的農(nóng)村稅費改革，不僅是規(guī)范農(nóng)村稅費制度、減輕農(nóng)民負擔的重大舉措，而且也是我國農(nóng)村分配關(guān)系的一次重大調(diào)整。構(gòu)建農(nóng)業(yè)稅制必須結(jié)合農(nóng)村稅費改革，堅持減負與適度相結(jié)合的原則。減輕農(nóng)民負擔特別是減輕農(nóng)民非稅負擔是根本目的，適度是衡量減負的尺碼。農(nóng)村稅費改革通過對“三提”、“五統(tǒng)”進行“三取消”、“兩調(diào)整”和“一改革”，使農(nóng)業(yè)稅稅基擴大，農(nóng)業(yè)稅收增長，但農(nóng)民總體負擔要減輕20％或者更多。因此，既要考慮切實減輕農(nóng)民負擔，又要兼顧縣、鄉(xiāng)級財政的承受能力，保證縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府和村級組織履行職責和基層政權(quán)正常運轉(zhuǎn)所必要的經(jīng)費支出。既要考慮全國的統(tǒng)一要求，又要兼顧各地的實際情況，堅持實事求是，一切從實際出發(fā)，解決基層財政收支平衡問題。一方面適當調(diào)整國民收入分配結(jié)構(gòu)，適當向基層傾斜。另一方面，要加強預算管理，量人為出，節(jié)約開支。

　　3.區(qū)域區(qū)別的原則。

　　我國幅員遼闊，地區(qū)間自然環(huán)境和生產(chǎn)條件差異較大，各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平不同，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件及區(qū)域優(yōu)勢、產(chǎn)品優(yōu)勢各有差異。構(gòu)建農(nóng)業(yè)稅制必須堅持區(qū)域區(qū)別的原則。農(nóng)業(yè)稅制就全國而言應該是統(tǒng)一的，但要根據(jù)各地區(qū)的差異性，研究制定相應的稅收政策，促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的不斷發(fā)展。

　　4. 簡便效率的原則。

　　農(nóng)業(yè)稅收主要是在農(nóng)村和面對農(nóng)民。構(gòu)建農(nóng)業(yè)稅制必須堅持簡便與效率相一致的原則。設計稅制要簡便、易懂，為廣大的農(nóng)村納稅人創(chuàng)造納稅上的便利條件，力爭做到計稅簡單、操作簡便、農(nóng)民易會易懂。同時，也要考慮降低稅收成本，賬、冊、表統(tǒng)一規(guī)范，為不斷提高農(nóng)業(yè)稅收征管質(zhì)量和效率創(chuàng)造有利條件。

　　依據(jù)上述原則，新的農(nóng)業(yè)悅制應充分體現(xiàn)農(nóng)業(yè)稅收聚財、調(diào)節(jié)的職能作用，以促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理調(diào)整為目標。農(nóng)業(yè)稅制模式也要在近期內(nèi)實現(xiàn)三個轉(zhuǎn)變：（1）實現(xiàn)以評定常年產(chǎn)量作為計稅依據(jù)向以納稅人實際占用土地面積和農(nóng)業(yè)產(chǎn)品產(chǎn)值作為計稅依據(jù)轉(zhuǎn)變；（2）實現(xiàn)農(nóng)業(yè)稅以實物征收、貨幣結(jié)算相結(jié)合的方式向全部以貨幣形式征收轉(zhuǎn)變；（3）實現(xiàn)農(nóng)業(yè)稅征收由政府行為為主或是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所代征、造成執(zhí)法主體移位向依法治稅和以稅務機關(guān)征收、回歸執(zhí)法主體的方向轉(zhuǎn)變。初步建立以占用土地和農(nóng)業(yè)收益為課征對象的復合稅制，最終實現(xiàn)以土地稅和個人所得稅替代農(nóng)業(yè)稅的稅制格局。

　　（二）農(nóng)業(yè)稅制改革的近期目標

　　在近期農(nóng)業(yè)稅制改革的進程中，如果按照上述目標模式展開和實施。新構(gòu)建的農(nóng)業(yè)稅制將形成下列具體目標模式和基本特征。

　　1.建立以土地占用稅和農(nóng)業(yè)收益稅相復合的稅制。將現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)四稅中以行為目的為課征對象的契稅并入地方的工商稅收。將耕地占用稅取消，變?yōu)橥恋卣加枚?，并設立兩檔以上的多級稅率。農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)耕用土地，以低廉的地租每年征收土地占用稅。非農(nóng)業(yè)占用土地則以較高稅負多級稅率課征土地占用稅。將現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅合并為農(nóng)業(yè)收益稅。對納稅人在完稅的土地上從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的糧食和其他農(nóng)副產(chǎn)品，在銷售環(huán)節(jié)征收農(nóng)業(yè)收益稅。

　　2.理順國家、集體、個人分配機制。新構(gòu)建的農(nóng)業(yè)稅制應從制度上規(guī)范國家、集體和農(nóng)民個人之間的利益分配關(guān)系。這是從根本上減輕農(nóng)民負擔的制度保障。在減負和規(guī)范的基礎上，使農(nóng)業(yè)稅的稅負水平在一個較長時期內(nèi)保持相對穩(wěn)定，為農(nóng)民創(chuàng)造和提供一個平等競爭的經(jīng)濟環(huán)境，不斷促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。

　　3.建立促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理調(diào)整的目標機制。一是充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)稅制調(diào)節(jié)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)‘結(jié)構(gòu)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的作用，根據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的總體目標和發(fā)展戰(zhàn)略，對全國和區(qū)域性的商品糧基地和主導農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展在稅收方面給予優(yōu)惠，促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化有步驟地實施。這對十我國糧食資源的優(yōu)化配置乃至整個農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)都具有至關(guān)重要的意義。

　　（三）農(nóng)業(yè)稅制改革的遠期目標

　　農(nóng)業(yè)稅制改革的遠期目標是與國際慣例接軌，與市場經(jīng)濟運行要求相適應，進一步增強調(diào)節(jié)功能和聚財功能。為加快實現(xiàn)我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)業(yè)工業(yè)化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)系列化和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)一體化的發(fā)展，創(chuàng)造優(yōu)良的稅收環(huán)境?；谶@一目標，要根據(jù)國際上多數(shù)國家的通行做法，對土地資源占有和使用者，課征土地稅；同時，對農(nóng)民的個人收益征收個人所得稅。最終實現(xiàn)取消農(nóng)業(yè)稅。

　　三、構(gòu)建農(nóng)業(yè)稅制的途徑與環(huán)境

　?。ㄒ唬└母镛r(nóng)業(yè)稅制的途徑選擇

　　1.簡化合并稅種。

　　將現(xiàn)行契稅并人工商稅收；農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅由于其課稅范圍與農(nóng)業(yè)稅交叉，又是在農(nóng)業(yè)稅基礎上派生的，可并入農(nóng)業(yè)收益稅；把耕地占用稅改為土地占用稅。使農(nóng)業(yè)四稅歸并為土地占用稅和農(nóng)業(yè)收益稅。

　　2.合理確定稅率。

　　土地占用稅和農(nóng)業(yè)收益稅的稅率確定，關(guān)系著農(nóng)民負擔的承受與地方財政的需求。要根據(jù)國家對農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的有關(guān)政策，同時考慮地方財政的實際需求，從調(diào)節(jié)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和農(nóng)村生產(chǎn)力水平的實際出發(fā)，兼顧國家、地方和農(nóng)民個人三者間利益關(guān)系，做到合理負擔，取之有度，實際可行。

　　對農(nóng)民承包和占用的土地，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的，每年征收一次低廉土地占用稅。對非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)占用土地，采取高額分級的稅率征收。在確定具體稅率時，應充分考慮經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)與老、少、邊、窮地區(qū)的差別和土地使用價值。課征土地占用稅額度以占現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅總額的60％－70％為宜。農(nóng)業(yè)收益稅可按若干檔次稅率征收，對生產(chǎn)銷售五谷雜糧，采用低稅率；對農(nóng)特產(chǎn)品依不同品種設計多檔次稅率。農(nóng)業(yè)收益稅總額占現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅收總額的30％－40％為宜。采用上述復合稅制后，對土地占用稅實行當年征收，對農(nóng)業(yè)收益稅在銷售環(huán)節(jié)征收，可以跨年度，極大地緩解了以往農(nóng)業(yè)稅征期的巨大壓力。

　　3.減免稅政策的界定。

　　新構(gòu)建的農(nóng)業(yè)稅制，應繼續(xù)保留社會減免和災情減免的稅收政策。要針對地區(qū)差異和經(jīng)濟發(fā)展水平的差異，科學合理地確定農(nóng)業(yè)稅收減免政策，充分體現(xiàn)黨和政府對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的關(guān)懷。

　?。ǘ└母镛r(nóng)業(yè)稅制的環(huán)境要求

　　1.改革和完善財政管理體制。

　　一是改地方財政“吃農(nóng)業(yè)”為“扶農(nóng)業(yè)”。消除和改善地方政府對農(nóng)業(yè)只取不予的做法。目前，我國總體經(jīng)濟發(fā)展已處于工業(yè)化初期并向工業(yè)化中期過渡，按照經(jīng)濟發(fā)展的一般規(guī)律，這一時期應停止農(nóng)業(yè)資源的凈流出，逐步加大國家對農(nóng)業(yè)的扶持力度，多方面實行農(nóng)業(yè)保護政策。其中，財政保護政策的著力點在于加大投入，重點加強農(nóng)業(yè)基礎設施建設，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，不斷增強農(nóng)業(yè)發(fā)展的后勁，保證農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要。二是改地方財政“收支統(tǒng)管”為“收支分離”。1994年實施分稅制后，全國的農(nóng)業(yè)稅征收管理沒有規(guī)范，在全國相當一部分縣級財政中，既管財政支出，又管農(nóng)村稅收，前者是財政的主要職能，后者是地方各自為政的行為。因而，在財政體制上要改革和規(guī)范農(nóng)村稅收管理，明確農(nóng)村稅收征管是地方稅務機關(guān)的職能，體現(xiàn)“收支分離”，充分發(fā)揮財政和稅務機關(guān)的各自功能。

　　2.改革和完善糧食流通管理體制。

　　糧食永遠是同計民生之必須。就是我國加入WTO以后，仍然要對糧食等重要商品進行規(guī)范管理。在市場經(jīng)濟條件下，我國農(nóng)業(yè)的小生產(chǎn)和大市場的矛盾相當突出，農(nóng)民的市場風險比自然災害風險還要大。特別是近幾年來，我國農(nóng)業(yè)連年豐收，糧食市場價格走低，糧食部門按保護價收購糧食難以做到順價銷售，糧庫飽和，糧食積壓，收購資金緊張，糧食消化和轉(zhuǎn)化渠道受阻，農(nóng)民“賣糧難”的問題十分突出。基于此，我國要加快糧食流通體制的改革，大力加強國家對糧食實施的主導收購，拓寬農(nóng)產(chǎn)品深加工轉(zhuǎn)化渠道。要建立農(nóng)產(chǎn)品專業(yè)批發(fā)市場，帶動區(qū)域化生產(chǎn)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)一體化的經(jīng)營，引導所在地農(nóng)民，以及市場輻射作用所覆蓋地區(qū)的農(nóng)民，按照市場需求調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，及時提供質(zhì)量合格、數(shù)量充足的農(nóng)產(chǎn)品。農(nóng)產(chǎn)品專業(yè)批發(fā)市場要做好農(nóng)業(yè)產(chǎn)前、產(chǎn)中和產(chǎn)后服務，包括提供市場信息、優(yōu)良種子、農(nóng)用生產(chǎn)資料、生產(chǎn)技術(shù)服務等。

　　3.緊密結(jié)合農(nóng)村費稅制度改革。

　　這次國家實施的農(nóng)村稅費制度改革，不是農(nóng)業(yè)稅制的改革，但實施農(nóng)業(yè)稅制的改革，必須緊密結(jié)合農(nóng)村的稅費制度改革。要把二者有機地結(jié)合在一起，在農(nóng)村稅費制度改革的基礎上，加快農(nóng)業(yè)稅制的改革步伐；通過構(gòu)建新的農(nóng)業(yè)稅制，進一步促進農(nóng)村、農(nóng)業(yè)分配關(guān)系的合理規(guī)范，減輕農(nóng)民負擔，不斷促進農(nóng)村經(jīng)濟和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的健康、持續(xù)發(fā)展。