論我國當前的需求調控與稅收政策選擇

　　始自20世紀末首次在我國國民經濟運行中出現的供過于求的嚴重失衡局面，既是我國經濟增長模式轉變的必然結果，也是我國市場化改革中逐漸顯現的市場經濟發(fā)展的常態(tài)性特征。它不僅標志著我國國民經濟發(fā)展中曾長期存在的短缺狀態(tài)已告結束，而且，它也表明，我國經濟發(fā)展的主要障礙已從生產領域轉移到消費領域?；蛘哒f，供求平衡的難點已由供給轉向需求。6年來，啟動市場，刺激消費，擴大投資已成為我國宏觀調控政策實施的重要指向。盡管2003年的經濟運行形勢是1997年以來最好的一年，全年經濟增長速度超過9%，但仍未從根本上改變通貨緊縮的壓力。在當前通貨緊縮狀況有所緩解但尚未根本緩解的情況下，國家仍需利用各種政策工具繼續(xù)為改善供需矛盾做出努力。而在實施宏觀調控的諸多政策工具中，稅收政策以其在市場經濟中的獨特地位在需求調控中具有重要的作用及相應的作用空間。正確認識二者的關系，合理把握稅收政策的作用空間與力度，有助于供求關系的趨好，從而在確保我國經濟、社會的健康發(fā)展中發(fā)揮其應有的作用。

　　一、當前的內需不足既是我國經濟增長模式轉變的必然結果，也是我國推進市場化改革中逐漸顯現的市場經濟發(fā)展中的常態(tài)性特征

　?。ㄒ唬﹥刃璨蛔愠梢蛑唬航洕鲩L模式的轉變使投資拉動經濟增長的能量下降了

　　改革開放以來，我國經濟實現了持續(xù)高速增長，創(chuàng)造了為世人矚目的經濟發(fā)展成就。在投資、消費和出口的三大動力源中，投資曾扮演了最為重要的角色。而投資的這種地位在短缺經濟時期表現得尤為突出。它是傳統(tǒng)經濟或短缺經濟增長模式下通過投資的快速增長實現經濟快速增長的必然結果。長期以來，因投資體制和管理上的原因，我國各級政府和企業(yè)對大鋪攤子、大干快上的投資情有獨鐘，但由于忽視投資的科學決策程序與可行性研究，只注重數量的快速擴張，因此，粗放經營成為我國傳統(tǒng)經濟增長模式的一個基本特點。而粗放經營的基本特點又表現為：一是數量膨脹。其基本表現是：支撐總量規(guī)模和增長的是高度分散的眾多單體企業(yè)。二是結構劣化。其基本表現是：企業(yè)資產規(guī)模質量低下，并由此形成兩方面的效應：一是使得產品生產不得不囿于低層次的技術選擇，從而形成一般產品的生產能力過剩，而高技術含量和高附加值產品的開發(fā)和生產能力不足，即形成明顯的結構性過剩。二是降低了行業(yè)的競爭壁壘，導致市場的惡性競爭王元：《高速增長過程中過剩經濟出現的原因分析》，《過剩經濟！過剩經濟？-形勢與對策》，經濟科學出版社，1998年版，第31頁……如果說，這種增長模式在經濟短缺的狀態(tài)下矛盾暴露得并不充分，且?guī)砹私洕咚僭鲩L的話，那么，在以投資刺激為主實現的經濟持續(xù)高速增長之后，由于我國整個經濟結構處在一個重大的調整和升級階段，經濟結構的矛盾集中體現在由投資拉動轉向需求約束上，因此，它必然使得經濟增長模式發(fā)生相應的轉變，即由粗放經營轉變?yōu)榧s化經營。而且，就實際的情況來看，應該說，近幾年發(fā)生的需求不足與我國經濟告別短缺后，經濟增長模式的轉變是密切相關的。例如，隨著經濟增長方式的變化，技術的權數加重，在企業(yè)產品競爭力加強的同時，投資創(chuàng)造就業(yè)崗位的能力下降了，以往粗放經營時期經濟增長1%能創(chuàng)造100萬個就業(yè)崗位，而目前同樣增長1%，卻只能創(chuàng)造60萬～70萬個崗位毛歡喜、張璐：《邱曉華解答三大疑問》，《紀實》，2003年第2期第27頁……這表明經濟增長模式的轉變，使得投資拉動經濟增長的能量下降了。2003年，我國固定資產投資的增幅達到1993年以來的最高點，但問題是消費并未同步增長。因此，過快的投資增長，不僅極易進一步加劇生產能力的過?，F象，而且極易引發(fā)一系列結構性矛盾。

　?。ǘ﹥刃璨蛔愠梢蛑盒碌慕洕\行形態(tài)下，消費需求成為對投資增長的基本約束力

　　一般來說，經濟增長取決于由投資、出口和消費組成的社會總需求的變化。我國20余年經濟發(fā)展的實證分析表明，在20世紀80年代和20世紀90年代中期，中國經濟增長的強勁動力除投資外，還來自于出口和消費的同時增長，并在短短20年的時間里，使中國經濟迅速擺脫了短缺而進入供過于求的買方市場。但新的問題是，正是供過于求的市場格局的形成，使得占我國總需求60%的消費需求成為對投資增長的基本約束力。因為新的經濟運行形態(tài)下，構成消費需求的居民可支配收入及居民消費預期等因素都出現了許多新的變化。從居民可支配收入來看，改革開放以來，在城鄉(xiāng)居民收入實現10余年快速增長后，20世紀90年代中后期起其增長速度已明顯趨緩。而居民收入的增長幅度與居民消費支出具有高度的相關性。再從居民消費預期來看，隨著國有經濟結構調整、政府管理機構改革和各種管理體制的改革，以及全球經濟不景氣對國內經濟的負面影響，企業(yè)虧損、倒閉、職工下崗、政府官員的重新安排、住房、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老問題，以及農村勞動力向城市大規(guī)模轉移等問題，已日益明顯地影響到人們的現實生活，從而極大地改變了人們對未來的預期，增強了風險意識。這使得減少消費或增加儲蓄成為消費者行為的自然反映。據統(tǒng)計，2003年2月末，我國本外幣居民儲蓄突破10萬億元大關，9月末人民幣儲蓄也突破10萬億元大關，10月末本外幣并表的居民儲蓄同比增速達到21.2%，居民儲蓄增速高于居民可支配收入的增速，即居民儲蓄存款存在明顯的“超儲蓄”現象。也正因為如此，盡管2003年我國經濟增長速度較快，但整個經濟生活中供大于求的格局并未發(fā)生實質性的變化。

　?。ㄈ﹥刃璨蛔愠梢蛑喝蛐枨笙陆蹬c我國的“雙低”出口結構，使出口增長面臨激烈的國際市場競爭，偏弱的外需難以改善亟須擴大的內需

　　近20多年來，出口增長成為國民經濟增長的重要推動力量之一，而持續(xù)的經濟發(fā)展又進一步促進了出口的快速增長。這也使得這些年來我國出口的增長始終保持在較快的增長速度與較大的貿易順差上。但問題是，由于我國出口結構仍呈現低附加值和低技術含量的“雙低”格局，如我國目前對出口增長貢獻較大的工業(yè)制成品出口中，主要以服裝、旅行用品、鞋等勞動密集型產品在內的雜項制品為大頭，而這些構成我國出口“主力陣容”的商品具有技術含量低的特點，因而不僅競爭壁壘少，競爭門檻低，而且極易與進口國同類商品形成高度敏感性，尤其是易對與我國經濟發(fā)展水平相近的發(fā)展中國家的同類產品形成打壓優(yōu)勢，即因易導致進口國行業(yè)衰退、企業(yè)倒閉和失業(yè)增加而易增加貿易摩擦。況且，早在2000年初，全球經濟就已出現減緩的跡象，盡管2003年下半年開始，隨著伊拉克戰(zhàn)爭的結束，在美國經濟的帶動下，世界經濟出現了復蘇之勢，但總的來講，目前全球經濟仍面臨較嚴重的通貨緊縮壓力。因此，出口產業(yè)已經受到也必然受到全球需求狀況的影響，價格競爭還會愈來愈激烈。2003年，我國進出口貿易高速穩(wěn)定增長，而進口增速持續(xù)高于出口增速，使得貿易順差大幅減少；而且，雖然背景十分復雜，但近年來我國企業(yè)面臨的傾銷訴訟正在明顯增多，這也使得外需對內需擴大的貢獻份額難以大幅增長。

　?。ㄋ模﹥刃璨蛔愠梢蛑模褐袊洕幱隗w制轉軌中，收入與消費的“二元結構”特征日益突出

　　改革開放以來，中國城鄉(xiāng)居民的收入與消費支出在快速增長的同時，其“二元結構”特征也日趨突出。這一方面表現在城鄉(xiāng)之間的差距上。以2001年《中國統(tǒng)計年鑒》資料為例，從收入來看，農村居民家庭人均純收入為2366.40元，而城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入為6859.60元，前者僅約為后者的1/3；從支出來看，城鎮(zhèn)居民人均消費性支出5309.01元，而農村居民僅為1741.09元，后者尚不及前者的1/3.另一方面，在城鎮(zhèn)之間與農村之間，實際的家庭收入和消費的差距也正在擴大。在城市居民中，低收入居民的收入主要來源于以勞動力從事第一職業(yè)獲得的工薪收入，而高收入居民除獲得較高的工薪收入外，還易獲得最具收入增長潛力且占收入相當比重的兼職收入、財產性收入、資本性收入。相應地，其消費支出的差異明顯。仍以2001年為例，全國城鎮(zhèn)居民人均年消費性支出為5309.01元，而困難戶僅2450.91元，不及全國平均數的一半，更不及最高收入戶9843.20元的1/4.在農村，落后地區(qū)的農民收入主要來源于單一的農產品收入，而且，由于商品率較低，農產品收入也大都為實物性收入。而發(fā)達地區(qū)的農民收入不僅多元化，而且，非農收入遠遠超過農業(yè)收入。而上述問題中，又以長期的城鄉(xiāng)二元經濟結構使得農村居民的消費需求不足的問題更為突出。即農民收入低、增長緩慢及城鄉(xiāng)居民收入的差距進一步擴大，已成為農村居民消費需求不足的最重要原因。由于農民人數眾多，它又成為整個居民個人消費需求擴大的最大障礙。在這樣的收入分配格局約束下，形成一個很大的消費群體，或快速形成一個消費高漲時期仍然是比較困難的。

　?。ㄎ澹﹥刃璨蛔愠梢蛑澹涸谥袊氖袌鼋洕l(fā)展進程中，總供需關系的變動同樣呈現供給相對過剩，而需求相對不足的基本趨勢

　　在市場經濟條件下，按照凱恩斯的經典表述，由于存在邊際消費傾向下降的規(guī)律、資本邊際效率下降的規(guī)律，以及流動性偏好規(guī)律作用的影響，有效需求不足的均衡成為現實的、一般情況的均衡。從現實的情況來看，在我國推進市場經濟體制改革的過程中，由于經濟社會中的各種不確定性逐步增加，絕大部分人都會感覺對未來缺乏足夠的把握。換言之，收入預期下降，支出預期上升，將使人們愿意更多地進行儲蓄。同時，從供給的角度來看，在市場經濟條件下，由于技術的不斷進步，當某種社會需求產生時，供給往往可以以更快的速度、更大的規(guī)模滿足需求。因此，在新的形勢下，供需矛盾中，需求將占據主導地位。也正因為如此，當今及未來我國調整供求關系的關鍵是促進需求而非抑制供給。

　　二、當前，應充分重視稅收政策在需求調控中的重要作用

　?。ㄒ唬┍据喓暧^調控之初，偏冷的經濟以及銀行信貸本身的問題，我國金融調控需求未能起到應有的作用

　　在現代經濟社會中，貨幣作為經濟運行的血液，貨幣政策通過調節(jié)貨幣供應量及貨幣供應量與需求量之間的相互關系來實現社會總供需的平衡，是國家進行宏觀調控的主要政策手段之一。在我國目前的經濟緊縮時期，從理論上來講，由于經濟中存在超額生產能力，因而對信用和貨幣的放松可以帶來產出的增長而不會發(fā)生通貨膨脹。其作用機制是：中央銀行增加貨幣供給-利率降低-投資增加。與此同時，利率降低-消費開支增大-刺激生產。但實際上，依靠貨幣政策啟動偏冷的經濟往往存在一定的局限性，在我國尤其如此。

　　一是擴張性的貨幣政策往往因其作用的時滯，以及政策的中間傳導過程較長，而使其對經濟的回升作用難以快速實現。以擴大貨幣供應量為例，按照凱恩斯貨幣政策的傳導機制，貨幣量上升-利率下降-投資增加-國民收入增長。但問題是，這一過程包含許多環(huán)節(jié)，如果某個環(huán)節(jié)出現問題，如因貨幣的流動性陷阱存在，利率就難以隨貨幣供應量的擴大下降到足以使投資回升的水平，因此，其外在時滯較長。

　　二是金融風險的累積及信貸管理體制等方面的問題導致貨幣政策傳導機制不暢而使貨幣政策發(fā)揮作用受限。具體來說，在偏冷的經濟下，中央銀行擴張型貨幣政策往往易受到傳導機制的阻滯。這是因為，首先，盡管中央銀行可以通過貨幣政策工具的操作增加貨幣供應量，進而擴大商業(yè)銀行的貸款能力，但是，商業(yè)銀行能否將擴大了的貸款能力變?yōu)樵黾淤J款的現實，則取決于貸款風險與銀行的財務狀況。換言之，如果經濟形勢惡化造成貸款拖欠率升高，則銀行將更樂于取得國債或上存準備金的收益；而如果銀行以前的不良資產較多，則銀行的承受風險能力和意愿都將降低。從我國的實際情況來看，由于銀行體制改革的深入，商業(yè)銀行已成為或正在成為完全自負盈虧的企業(yè)實體，過去的盲目放貸行為因為風險管理的加強已得到了有效遏制。特別是銀行放貸比例最高的一些國有企業(yè)，由于效益改善不明顯，負債累累，加之商品價格回升緩慢，銀行出于自身風險考慮，自然難以大幅增加放款。據近期的統(tǒng)計，中國國有銀行的壞賬，與GDP比，差不多占26%～27%，如果加上從銀行轉到資產管理公司的1400億元資產，壞賬總額大約占GDP的40%，可以說，中國是世界上銀行壞賬最高的國家之一。而較高的金融風險，必然導致貨幣政策傳導機制不暢，也因而使得貨幣政策發(fā)揮作用受到限制。其次，企業(yè)投資需求很難受到中央銀行擴張型貨幣政策的拉動。一般來說，企業(yè)投資活動取決于三個要素：即投資收益、投資成本，以及對經濟的預期。在經濟蕭條時期，投資收益和經濟預期都會明顯降低，而中央銀行擴大貨幣供應量、降低市場利率的操作因為商業(yè)銀行這一中間環(huán)節(jié)也不見得會使企業(yè)的投資成本真正降低。況且，已有的投資激勵中還受到地區(qū)壟斷、行業(yè)壟斷、國有企業(yè)激勵約束制度不健全等方面的限制。因此，在這一時期，企業(yè)投資欲望并不會因貨幣政策的寬松而上升。再次，消費支出更多地取決于對未來收入的預期而不是貨幣政策的松緊程度。在我國經濟由傳統(tǒng)型經濟轉入現代市場經濟的制度建構過程中，居民因預期收入的下降或收入的不穩(wěn)定及預期支出的剛性增加，也抵銷了貨幣政策的作用力度。如居民必須為住房制度、社會保障制度及教育、養(yǎng)老等體制的改革做準備。而且，在消費激勵方面還受到大宗耐用消費品質量及服務質量的限制等，從而使得低利率對消費的誘導作用也并不明顯。

　　三是金融體系的不完善，使得信貸規(guī)模難以擴大。改革開放以來，我國雖注重了非國有經濟的發(fā)展，但忽視了與非國有經濟相適應的非國有金融部門的發(fā)展。由此產生的問題是：這種金融體系的國家控制和國家壟斷，不僅最終將金融風險集中到了政府身上，而且，限制和削弱了金融業(yè)的市場競爭，造成了金融資源配置的扭曲和國有企業(yè)貸款利用效率的低下，也使得信貸規(guī)模難以擴大。據測算，目前四大國有商業(yè)銀行對國內企業(yè)的貸款，90%以上貸給了經濟總量不足1/3的國有企業(yè)，而占經濟總量2/3的非國有企業(yè)只得到不足10%的貸款。顯然，在非公有制經濟已成為我國經濟新的增長點的今天，信息的不對稱及所有制關系的差別與歧視使國有銀行對非公有制經濟的貸款難以增長，從而制約了投資需求的擴大。

　　而所有這些都制約著貨幣政策發(fā)揮其實際效果。因此，在本輪宏觀調控之初，啟動經濟，貨幣政策未能發(fā)揮出應有的效應。6年來，為緩解通貨緊縮，保證經濟增長，我國實行積極的財政政策以刺激投資，拉動內需，而貨幣政策則是穩(wěn)健型的，著力于防范金融風險。

　?。ǘ拈L期來看，積極財政政策對需求的調控只能是一種短期措施

　　1998年，在內受國內市場需求不足、外受亞洲金融危機沖擊的情況下，我國按照國際通行做法，實施了主要以增加赤字、增加公債和增加政府投資的積極財政政策。該政策實施近6年來，通過巨額資金的集中投入，在加快基礎設施建設步伐，推進企業(yè)技術改造和產業(yè)升級，加強生態(tài)環(huán)境建設和保護等方面取得了較為顯著的成效，拉動了經濟的增長，緩解了通貨緊縮的狀況。而且，從目前的情況來看，積極財政政策馬上全面淡出的條件并不成熟。一是由美國、日本、歐盟三大經濟板塊經濟不景氣導致的整個世界經濟增速緩慢，使我國面臨的國際經濟形勢仍然比較嚴峻。二是原來開工的一大批在建公債項目需要相應增加后續(xù)公債投資。三是積極財政政策一旦全面退出，那么，一大批與積極財政政策密切相關的特定行業(yè)、地區(qū)的發(fā)展將遭受損失，有可能對經濟的穩(wěn)定帶來消極影響。況且，積極財政政策實施以來，社會投資和居民消費增長仍然緩慢，遠沒有成為拉動經濟的主動力。

　　但是，毋庸置疑的是，持續(xù)的積極財政政策必然加大財政風險，并將帶來較大的經濟隱患，因而只能是一種短期措施，必須選擇適當時機逐漸淡出。具體來說，一是盡管目前的國債負擔率等反映債務風險的指標還在控制范圍之內，但如果考慮財政的或有債務和隱性債務，則我國真實的財政風險已經很大。二是經濟資源的有限性，尤其是我國財政收入能力的有限性要求這種擴張性的積極財政政策只能作為一種階段性的政策，否則，勢必導致經濟過熱，進而引發(fā)通貨膨脹。三是實證分析表明，盡管前幾年積極財政政策對拉動我國經濟增長起到了重要作用，但這種推動作用正在逐漸減弱。例如，隨著公債投資的繼續(xù)，各地前期工作做得比較深入和具有明顯經濟效益的基礎設施項目正在減少，公債投資效益逐漸下降。四是連續(xù)多年甚至更長時間的積極財政政策會形成經濟增長對投資尤其是政府投資的過度依賴，而政府配置資源的比例越來越高，將弱化市場配置資源的能力。五是中國加入 WTO之后，按照國際規(guī)則及我國的對外承諾，一些原來不允許民間資本涉足的投資領域將逐漸對國內民間資本和外商開放，如果政府投資不能適時退出這些尚屬有一定盈利前景的基礎設施領域，則必然會影響民間資本和外資投資的熱情。六是世界經濟發(fā)展的經驗和教訓已反復表明，財政赤字、國債政策雖然能在經濟波動中發(fā)揮短期的緩解矛盾的作用，卻難以支持長期的穩(wěn)定增長。而且，長期使用赤字和債務政策的結果，往往將為經濟的持續(xù)增長埋下通貨膨脹、金融和經濟危機的隱患。

　　因此，隨著我國宏觀形勢的趨好，必須注意逐漸減弱積極財政政策實施以來被強化了的財政支出力度，并注意財政支出的逐漸轉向，使之逐漸恢復到“公共財政”所要求的正常軌道上來。

　?。ㄈ┰诤暧^需求調控中，稅收政策具有重要地位

　　財政政策是宏觀調控的主要手段之一，在經濟相對緊縮的時期里，由于貨幣政策的局限性，其運用十分普遍和廣泛。財政政策手段主要包括財政支出和財政收入政策兩個方面，后者主要是指稅收收入政策，但在財政政策的運用中，稅收政策處于基礎地位的作用。其基本原因在于：一是支出政策工具的運用以一定時期的收入能力為基礎。即財政負有彌補市場失靈，為全社會配置公共資源、提供公共商品的重要職責，客觀上需要通過稅收取得大量資金，同時，財政履行職責的過程，也就是實施財政宏觀調控的過程，顯然，國家財政宏觀調控力度的大小是國家財政能力的集中表現，而這又取決于稅收收入規(guī)模及其增長速度。換言之，稅收調控包含在財政調控之中，且對整個財政調控產生影響和制約。二是財政支出促進經濟的有效增長必須在財政收入上得到反映。在市場經濟條件下，稅收作為國家進行宏觀調控的主要工具之一，其內容不僅包括總量調控，以促進社會總供求的平衡，保持經濟的穩(wěn)定增長，而且包括結構調控，即產業(yè)結構、地區(qū)結構、收入分配結構等在內的國民經濟結構，以保持經濟的協(xié)調發(fā)展，而這種經濟的穩(wěn)定與協(xié)調發(fā)展必然通過稅源增長、稅收收入的平穩(wěn)增加得到體現。三是稅收政策是維護市場有效運行的基本防線，從而也制約著支出政策的調控空間。即稅收作為國家的一種非直接償還的強制性征收，無論是稅種的設立，稅目的增減，還是稅率的調整，都將對納稅人的經濟利益產生影響，由此影響納稅人的行為，進而對整個社會經濟生活產生影響。

　　在我國已正式成為世貿組織的一員，且市場經濟體制改革不斷深化的今天，我國經濟結構的調整、地區(qū)的協(xié)調發(fā)展等深層次問題的解決固然離不開財政支出政策的運用，但在積極財政政策必須逐漸淡出的情況下，稅收本身的特點及稅收調控的特點與方式表明，無論是維護效率市場的運轉，還是解決深層次的經濟問題，稅收政策都有其較大的作用空間。因此，當前啟動市場、擴大內需，稅收政策同樣可以發(fā)揮重要的作用。

　　首先，作為總量政策，稅收政策具有擴張或抑制需求的功能，且對需求總量的擴張或抑制作用會通過政策乘數放大。稅收作為一種非直接返還性的財政收入，其任何增加或減少，不僅會直接減少或增加消費需求與投資需求，而且，將影響企業(yè)和居民的需求行為，從而成倍放大稅收政策對社會總需求的擴張和收縮效應。也正因為如此，稅收政策具有反經濟周期的特點。它通常是逆現實經濟運行情況而運作的，政府可根據現實與可預見未來的經濟形勢，主動采取相應的稅收政策措施，以消除通貨膨脹缺口或通貨緊縮缺口。根據稅收政策調節(jié)經濟周期的作用可進一步將稅收政策劃分為自動穩(wěn)定的稅收政策和相機抉擇的稅收政策。前者是指某些能夠根據經濟周期性波動情況自動發(fā)生穩(wěn)定作用的稅收政策，這類政策無需借助外力便可以直接達到穩(wěn)定經濟的效果。而后者必須借助國家財力有意識地干預經濟運行，以達到對經濟的調節(jié)和控制作用。

　　其次，作為結構政策，稅收政策有助于從根本上實現供求的均衡。從稅收與經濟結構調整的關系來看，在市場經濟條件下，稅收作為國家進行宏觀調控的主要工具，可通過對產業(yè)結構、收入結構、所有制結構、地區(qū)結構、企業(yè)規(guī)模等結構的調整，使經濟實現協(xié)調發(fā)展。如差別稅負可影響資源在不同產業(yè)、不同行業(yè)、不同地區(qū)的資源配置；合理的稅負分配原則有助于所有制結構的調整；合理的稅制結構與稅負水平有助于收入結構的改善等等，從而有助于從根本上促進供求狀況的好轉。況且，在處于買方市場的今天，我國未來的經濟發(fā)展面臨嚴重的經濟結構調整的問題。結構性問題需要結構性辦法加以解決，顯然，稅收政策可以從中發(fā)揮重要的結構性調節(jié)作用。

　　三、我國稅收政策在當前的需求調控中可采取的主要措施

　?。ㄒ唬┱{整稅制結構，增強稅收的“內在穩(wěn)定器”功能

　　在我國現行稅制結構中，流轉稅居于絕對主導地位，以增值稅、消費稅、營業(yè)稅、關稅為主體的流轉稅收入占全部稅收收入的70%左右，而所得稅僅占20%左右。這種稅制結構是與供給約束下的賣方市場相適應的，是計劃經濟的產物。而隨著中國經濟市場化程度的加深，以及全球經濟一體化進程的加快，過分依賴流轉稅的政府收入結構所產生的消極作用已不容忽視：一是按比例稅率全額征收的流轉稅缺乏必要的收入彈性；二是過重的流轉稅在出口退稅制度下易對財政產生過大壓力；三是整體稅制對經濟波動的“內在穩(wěn)定器”功能受到較大限制。而從長遠來看，隨著中國經濟發(fā)展水平的進一步提升，居民收入水平和人均GDP的提高，所得稅尤其是個人所得稅的發(fā)展將有廣闊的空間。因此，改善現行稅種結構，加大所得稅、財產稅的比重，尤其是加大個人所得稅的比重，構建以流轉稅和所得稅為主體稅種的稅制模式，具有十分重要的意義。它不僅是市場經濟體制下提高資源配置效率、穩(wěn)定經濟的要求，而且也是調節(jié)收入分配、創(chuàng)建良好的社會經濟環(huán)境的需要。

　　具體來說：在市場經濟體制下，資源配置的作用是以市場為主導的，稅收主要應發(fā)揮穩(wěn)定經濟的作用。由于所得稅，尤其是個人所得稅可以按收入多少設計累進稅率，稅收彈性較大，有較強的社會總需求調節(jié)功能，是經濟的內在穩(wěn)定器，因此，在市場經濟條件下，個人所得稅在調節(jié)經濟總供求方面將大有用武之地。而且，在我國實行市場經濟體制和按要素分配收入以后，社會收入分配已出現較嚴重的兩極分化的趨勢，迫切需要政府加強對收入分配的調節(jié)。為此，當前應特別注意通過建立健全稅收征管制度、建立信息收集和交叉稽核系統(tǒng)，以及完善各項基礎配套措施，來加強個人所得稅的管理，強化個人所得稅的作用，通過對個人應稅收入實現應征盡征，以實現逐步提高所得稅比重，增強個人所得稅對個人收入調節(jié)作用的目標。

　?。ǘ┱{整稅負結構，營造公平的競爭環(huán)境

　　稅收負擔作為納稅人消費公共商品所負擔的成本或支付的價格，其合理與否，宏觀上主要取決于公共商品提供的數量、質量、范圍與提供成本等；微觀上則主要取決于稅制的設計與征管的質量。在經濟發(fā)展水平、政府職責、政府支出范圍一定的情況下，宏觀稅負水平的確定，必須體現稅收法律關系中深層次的平等原則，在此基礎上，應將宏觀稅負在不同的納稅人、征稅環(huán)節(jié)、課稅對象之間進行合理分攤，并體現納稅主體之間的微觀稅負公平，以營造公平的競爭環(huán)境。而我國目前的問題是，在不同的所有制納稅人之間、不同地區(qū)的納稅人之間以及不同收入的納稅人之間存在較為明顯的稅負不公平，從而加大了所有制之間、地區(qū)之間、居民個人之間的收入差距，惡化了競爭與生存環(huán)境。迫切需要我們綜合考慮我國目前加入WTO，國際競爭日趨激烈；西部大開發(fā)戰(zhàn)略實施，地區(qū)經濟均衡發(fā)展的意義；過剩經濟的出現，就業(yè)與需求面臨的巨大壓力等因素，重新調整稅負結構，以增強企業(yè)活力。

　?。ㄈ┩晟贫愔企w系，改善收入分配結構

　　改革開放以來，在城鄉(xiāng)居民收入穩(wěn)定增長的同時，收入分配格局發(fā)生了巨大變化，收入分配差距也在不斷擴大，出現了頂尖底寬的“金字塔”型結構。既不利于社會的穩(wěn)定，也不利于我國供求關系的改善。而現行稅收制度對高收入的調節(jié)作用及收入差距緩解的作用都十分有限。事實上，稅收對收入的調節(jié)，可通過對收入的分配、使用、積累等多個環(huán)節(jié)上的作用加以實現。如通過個人所得稅對個人收入分配結果進行調節(jié)；通過消費稅實現收入再分配，并調節(jié)收入能力；通過財產稅緩解收入分配不公與貧富懸殊；通過社會保險稅，調節(jié)收入再分配，并增強低收入者的收入、支出預期，同時穩(wěn)定社會。而從我國目前的情況來看，完善稅制體系，尤其迫切的是必須加快社會保險稅和財產稅的建設步伐。

　　首先，必須加快社會保險稅的建設步伐。為居民遭遇生存普遍風險時的困難提供社會保障是現代政府的內在職能。政府是社會保障的當然主體。從各國實踐來看，無論社會保險支出的社會政策目標定位于公平還是保障，社會保險的實施過程都無疑存在著收入再分配效應。也就是說，通過社會保險稅和其他稅收的征收以及相應的社會保險受益，一部分國民收入從高收入者轉向低收入者，貧富差距得以縮短。而且，這樣一種再分配效應的波及范圍會隨著社會保險范圍的增大而不斷增大。

　　但社會保障制度是生產力發(fā)展到一定水平，社會化大生產取代手工生產方式之后逐漸發(fā)展起來的。因此，作為社會保障資金的籌資方式，社會保險稅的開征范圍、征收水平同樣應與同期的社會環(huán)境相適應，而不能超越其經濟發(fā)展水平。在我國工業(yè)化、市場化程度不高的情況下，征收社會保險稅的范圍不應過大；在職工收入水平和企業(yè)盈利能力較低的情況下，社會保險稅的征繳比例也不宜過高。同時，從高效、安全的角度出發(fā)，未來的社會保險基金管理應采用基金收入、支出、發(fā)放、運營、管理的組織建構相互分離與相互制約的模式。通過確保社會保險基金的安全、保值與增值，不僅有利于我國社會保障實現真正意義上的社會化，從而為經濟、社會、個人構筑一個真正意義上的“安全筏”，而且有助于增強消費者，尤其是低收入消費者的消費預期。

　　其次，應加緊完善財產稅制度。隨著居民收入的提高和住房貨幣化改革，以及戶籍管理的松動帶來的人口流動的便利，私人擁有房產，甚至多處房產、汽車等大件動產和不動產的情況日益普遍，從而為財產稅的普遍開征創(chuàng)造了基本前提。一般來說，收入分配的公平可分為機會公平和結果公平。前者強調對初始機會的調節(jié)，后者則強調在不同機會或同等機會下應取得大致相同的收入。而財產稅在上述兩個方面都可以有所作為，前者如遺產稅、贈與稅等財產稅，后者如房產稅、車船稅等財產稅。因此，有必要適時建立財產稅制。這不僅有利于增強地方財力，緩解地方財政提供地方公共商品的壓力，而且，有助于調節(jié)收入差距，同時鼓勵消費。

　?。ㄋ模┮?guī)范稅制，減少現行稅制對需求調控的不利影響

　　任何稅制的確立，都離不開其所處的客觀稅收環(huán)境。當前，國際國內稅收環(huán)境正發(fā)生著急劇的變化，如中國經濟的國際化進程不斷加快，從而使得我國整個經濟政策以及稅收政策的確立都面臨嚴峻的全球化挑戰(zhàn)；新技術的發(fā)展，不僅使商業(yè)交易范圍擴大，交易方式靈活快捷，而且也使得交易信息難以追蹤，從而使得傳統(tǒng)稅制在新的稅收環(huán)境下有可能削弱政府的征稅能力，要求政府采取新的措施；需求相對不足，供給相對過剩，成為未來市場經濟發(fā)展的一個基本特征，而傳統(tǒng)稅制的設立以短缺經濟為基本背景；國民收入分配格局和經濟格局發(fā)生根本變化，要求稅制結構與征稅思路發(fā)生改變等等。而且，從當前的情況來看，現行稅收制度確實不利于有效地調控需求，甚至在一定程度上抵銷了積極財政政策對消費與投資的啟動效應。例如，我國增值稅自開征以來，一直采用國際上極少采用的生產型增值稅，不利于產業(yè)結構升級，也遏制企業(yè)新技術開發(fā)上的資金投入；我國現行消費稅對消費面廣量大的一些高檔消費品和高檔娛樂行為不征收消費稅而征收營業(yè)稅，一方面制約了稅收應有的調控消費的作用，另一方面又拉大了東西部地區(qū)地方財政收入差距；我國現行企業(yè)所得稅仍實行內外有別的方法，在地域、產業(yè)結構、經濟發(fā)展水平等諸多因素的影響下，一定程度上引致了我國特有的逆向調節(jié)的稅負格局的形成等等，不利于形成有效供給，帶動需求增長，改善供需矛盾。也正因為如此，我國必須充分利用實施積極財政政策的契機，根據現有的征管水平，切實開展稅制的調整與規(guī)范工作。

　　（五）變流轉稅的價內稅為價外稅，真正發(fā)揮稅收對消費的調節(jié)作用

　　價內稅自1953年從原蘇聯傳入中國一直沿用至今。盡管1994年稅制改革中，增值稅采用價外稅模式，但由于零售環(huán)節(jié)仍采用價稅合一定價的辦法，因此，從消費者的角度來看，增值稅事實上仍然是價內稅模式。而這是傳統(tǒng)計劃經濟體制下與計劃價格相配合的一種政府調控經濟的辦法。在固定不變的計劃價格下，價內稅的價、稅搭配關系使得價格內部稅利相互消長，從而通過稅收起到調節(jié)生產的目的。也就是說，通過對產品純收入的直接扣除發(fā)揮稅收的經濟杠桿作用。其作用機理是：價格提高-同時增加稅收-利潤不變-生產不變-消費下降；價格提高-稅收不變或減少-利潤上升-生產增加-消費下降；價格不變-稅收增加-利潤下降 -生產減少-消費不變；價格不變，稅收減少-利潤增加-生產增加-消費不變；價格下降-同時稅收下降-利潤不變-生產不變-消費上升；價格下降-稅收不變或增加-利潤下降-生產減少-消費上升。

　　在上述價內稅的模式下，價格調節(jié)著消費，而流轉稅調節(jié)著生產。但這種杠桿作用實現的前提是實行計劃價格，即價格不得隨意變動。顯然，在市場經濟條件下，價內稅的作用很難發(fā)揮。因為前提已經不復存在。在現代市場經濟中，資源配置遵循看不見的手的指引。即勞動力、土地、資本、企業(yè)家才能等各種要素都按照社會的供給與需求形成均衡價格，作為信號，指導企業(yè)生產什么、生產多少，以及如何生產，從而實現資源的優(yōu)化配置。而試圖以流轉稅的高低替代價格信號調節(jié)生產的過程是迂回的，效應也是不明顯的。而且，由于流轉稅的本質是對消費支出的征稅，因此，將流轉稅，尤其是增值稅、消費稅改為價外稅，通過課征范圍的選擇、差別稅率的安排、征稅稅率的確定，其調節(jié)消費、調節(jié)收入，進而調節(jié)供給的效應應當說都將優(yōu)于價內稅。

　　此外，還需要明確的是，利用稅收政策盡管可實現對需求的有效調控，但必須具備一個最基本的前提：即政府與納稅人的關系基本上是一種稅收關系。這是因為，在市場經濟條件下，政府支出的范圍主要限于為社會提供難以按市場原則提供的公共商品，而稅收則是市場經濟條件下最基本的和惟一的公共收入形式。只有將政府與企業(yè)的分配關系真正確立為稅收的征納關系，使稅收收入真正成為政府的基本收入分配形式，使納稅成為企業(yè)最基本的支出，從而真正確立稅收在政府收入體系中的主體地位，才能使稅收發(fā)揮其應有的宏觀調控功能。因此，在稅制調整、規(guī)范的同時，相關配套改革也需同步進行。