內(nèi)容摘要：分稅制改革破冰，營(yíng)改增動(dòng)了誰(shuí)的奶酪？
日歷翻到2013年，啟動(dòng)已滿周年的營(yíng)業(yè)稅改征增值稅改革的路線已經(jīng)清晰。
按照現(xiàn)有思路，營(yíng)改增將有序擴(kuò)大試點(diǎn)，適時(shí)將郵電通信、鐵路運(yùn)輸、建筑安裝等行業(yè)納入，并根據(jù)中央和地方財(cái)力，逐步擴(kuò)大到全國(guó)。
營(yíng)改增，就是一個(gè)簡(jiǎn)單的營(yíng)業(yè)稅改增值稅嗎？在中國(guó)社科院財(cái)貿(mào)所所長(zhǎng)高培勇眼里，營(yíng)改增充滿了魅力，這項(xiàng)改革就像潘多拉的盒子，一旦被打開(kāi)，完全可能引發(fā)一場(chǎng)重大的財(cái)稅體制以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制改革。
營(yíng)改增的推進(jìn)是一大盤(pán)棋，牽扯到中央和地方稅收分成、地方新增稅種的開(kāi)辟，以及機(jī)構(gòu)和人員的變動(dòng)。與之相對(duì)應(yīng)，“財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配”或“財(cái)力與事權(quán)相匹配”的分稅制原則，有了重新審視其布局的必要，以國(guó)地稅分設(shè)為特點(diǎn)的現(xiàn)行稅收征管格局、中央和地方財(cái)稅和行政關(guān)系則都將面臨調(diào)整和改革。
營(yíng)改增“疾走”
按照國(guó)務(wù)院副總理李克強(qiáng)的說(shuō)法，推進(jìn)營(yíng)改增是深化財(cái)稅體制改革的“重頭戲”，也是以結(jié)構(gòu)性減稅促進(jìn)穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)的“關(guān)鍵點(diǎn)”。
十二五時(shí)期營(yíng)改增將推廣至全國(guó)。事實(shí)上，早在2012年1月1日上海率先啟動(dòng)改革之時(shí)，不少業(yè)界人士就已經(jīng)意識(shí)到，改革將不止局限于上海一地。
“理論上增值稅擴(kuò)圍長(zhǎng)期在某個(gè)地區(qū)試點(diǎn)的可能性不大。”一位財(cái)稅部門(mén)官員對(duì)記者表示。由于增值稅實(shí)行以票控稅，增值稅進(jìn)項(xiàng)抵扣需要增值稅發(fā)票，一些地區(qū)的企業(yè)能夠開(kāi)具增值稅發(fā)票而別的地區(qū)不能，就會(huì)形成稅負(fù)不公。
隨后一年，營(yíng)改增在9個(gè)省市和3個(gè)計(jì)劃單列市迅速鋪開(kāi)。
上海先行先試，緊鄰的蘇州首先坐不住了。因?yàn)殡x上海地理接近，當(dāng)?shù)氐钠髽I(yè)性質(zhì)和規(guī)模也與上海類似，沒(méi)有試點(diǎn)的蘇州地區(qū)稅負(fù)比試點(diǎn)的上海稅負(fù)就要高。這種情況下，如果蘇州不盡快推進(jìn)營(yíng)改增，企業(yè)很可能遷往稅負(fù)更輕的上海，于是早在2012年2月，江蘇就開(kāi)始啟動(dòng)相關(guān)的調(diào)研和前期準(zhǔn)備工作。
在中國(guó)政法大學(xué)教授施正文看來(lái)，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出2013年繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策，深化結(jié)構(gòu)性減稅政策，無(wú)論是從減稅規(guī)模還是改革重點(diǎn)來(lái)看，營(yíng)改增都是重頭戲。不僅因?yàn)闋I(yíng)改增本身會(huì)推進(jìn)，更重要的是營(yíng)改增的改革會(huì)觸動(dòng)現(xiàn)有的中央地方分稅制度，從而可能引發(fā)新的重大財(cái)稅體制的變革。
觸動(dòng)央地關(guān)系
快速推進(jìn)的營(yíng)改增不可避免帶來(lái)財(cái)稅體制的變化。
按照財(cái)政部財(cái)科所副所長(zhǎng)劉尚希的解讀，營(yíng)改增看似僅涉兩個(gè)稅種，即增值稅擴(kuò)大范圍和營(yíng)業(yè)稅退出，實(shí)際上卻牽動(dòng)了整個(gè)財(cái)稅體制。從體制的角度觀察，營(yíng)改增是一個(gè)事關(guān)財(cái)稅體制全局的重大改革。
在目前的營(yíng)改增試點(diǎn)改革中，“收入分配關(guān)系不變”原則加上試點(diǎn)行業(yè)只是九大類繳納營(yíng)業(yè)稅企業(yè)中的一小部分，暫時(shí)還不會(huì)影響地方政府特別是地稅部門(mén)的地位。但是，一旦按照現(xiàn)有路徑全國(guó)推開(kāi)，影響就會(huì)擴(kuò)大到全國(guó)范圍，涉及所有行業(yè)，地稅部門(mén)的征繳范圍和地方財(cái)政收入的分成都將變成改革不得不面對(duì)的問(wèn)題。
按照現(xiàn)有改革方案，一旦營(yíng)改增，原本歸地稅系統(tǒng)征收的營(yíng)業(yè)稅變成國(guó)稅系統(tǒng)征收的增值稅，地稅第一大稅種全部成為營(yíng)業(yè)稅后，地稅的去留將成為問(wèn)題。
江蘇地稅系統(tǒng)的一位工作人員告訴《華夏時(shí)報(bào)》記者，在當(dāng)?shù)貭I(yíng)改增過(guò)程中，國(guó)稅比較主動(dòng)，如果將營(yíng)業(yè)稅全部改成增值稅，地稅真的就沒(méi)有存在的必要了，“我們的工作就是收點(diǎn)費(fèi)了。”
施正文也對(duì)記者表示，隨著營(yíng)改增的深入，地稅部門(mén)征管范圍會(huì)越來(lái)越小，國(guó)稅、地稅合并的改革是水到渠成的事。
分稅制破冰
更深遠(yuǎn)的影響，是現(xiàn)有分稅體制的變化。
高培勇認(rèn)為，營(yíng)業(yè)稅作為地方第一大稅種逐漸被增值稅取代，現(xiàn)行的分稅制可能在歸屬關(guān)系發(fā)生變化之后做出調(diào)整，增值稅分享體制被打破，勢(shì)必對(duì)1994年以來(lái)的分稅制格局提出新的改革要求。
高培勇還指出，營(yíng)業(yè)稅全部改增值稅后，地方政府幾乎沒(méi)有主體稅了，而政府要有獨(dú)立的收入來(lái)源，尋求收支平衡，就必然要重建地方稅種。
施正文感覺(jué)，2013年房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)擴(kuò)大的可能性很大，而這一邏輯下，中央和地方的稅收分成關(guān)系和財(cái)力事權(quán)分配關(guān)系都將面臨重構(gòu)。
劉尚希甚至為營(yíng)改增全面實(shí)施后的分稅制改革提供了多種路徑選擇。
他認(rèn)為，如果近兩年?duì)I改增在全國(guó)推行，可考慮增值稅的分享比例保持不變，或在調(diào)整的同時(shí)，對(duì)其他共享稅種同時(shí)進(jìn)行調(diào)整，例如在企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅中擴(kuò)大地方的分享比例，或者把個(gè)人所得稅完全劃歸地方稅，同時(shí)調(diào)整企業(yè)所得稅的分享比例。也可以統(tǒng)籌考慮各個(gè)稅種，重新劃分中央與地方的財(cái)權(quán)，重新設(shè)定中央稅與地方稅。
如果稅制改革在近兩年有較大進(jìn)展，可以考慮實(shí)行營(yíng)改增的同時(shí)對(duì)其他稅種一并改革，據(jù)此再考慮財(cái)權(quán)劃分。如消費(fèi)稅、資源稅、環(huán)境稅、房產(chǎn)稅等都有改革的空間和增收的潛力。如此進(jìn)一步完善稅制，調(diào)整中央與地方之間的財(cái)權(quán)劃分才有扎實(shí)的基礎(chǔ)。
劉尚希認(rèn)為，一個(gè)影響范圍較小的改革建議，是對(duì)增值稅的分享比例進(jìn)行調(diào)整，中央比例下調(diào)，地方分享比例上調(diào)，具體比例依據(jù)測(cè)算數(shù)據(jù)來(lái)確定，以不影響地方既得利益為基本原則。
如果改革更為全面，就需要把屬于全民所有的公共資源、資產(chǎn)也納入中央與地方之間的財(cái)權(quán)劃分范圍，把稅權(quán)、費(fèi)權(quán)、產(chǎn)權(quán)作為完整財(cái)權(quán)綜合考慮，徹底調(diào)整中央與地方的財(cái)權(quán)劃分范圍、劃分方式。同時(shí)，對(duì)中央與地方事權(quán)劃分也進(jìn)行調(diào)整，使廣義財(cái)權(quán)、事權(quán)的劃分改革同步推進(jìn)。
