過去幾年，中國推出了燃油稅費(fèi)改革、營業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)等舉措。中央政治局常委、國務(wù)院副總理李克強(qiáng)認(rèn)為這積累了正稅清費(fèi)、規(guī)范稅制、公平稅負(fù)等經(jīng)驗(yàn)，取得了調(diào)節(jié)供求、搞活企業(yè)、改善民生等效果，但改革的任務(wù)依然艱巨。
對于2013年，尤其是中央政府涉及換屆，這一年的財(cái)稅體制會如何改革也正被各界揣測與關(guān)注中。
李克強(qiáng)日前在權(quán)威刊物上的一篇文章中表示：“要繼續(xù)深化財(cái)稅體制改革，實(shí)施好結(jié)構(gòu)性減稅措施，減輕納稅人不合理負(fù)擔(dān)，改革資源環(huán)境稅費(fèi)制度，推動稅制完善和結(jié)構(gòu)優(yōu)化，健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的體制。”
優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)
2012年8月29日，財(cái)政部部長謝旭人在《關(guān)于縣級基本財(cái)力保障機(jī)制運(yùn)行情況的報(bào)告》中指出，自2010年推行縣級基本財(cái)力保障機(jī)制以來，我國基本財(cái)力保障缺口縣由2009年的819個(gè)減少到2011年底的113個(gè)，縣級財(cái)力水平明顯提高，提供基本公共服務(wù)的能力顯著增強(qiáng)，保障機(jī)制已初步形成。
結(jié)論讓人欣慰，但是其背后關(guān)于分稅制的爭議卻始終沒有停息，復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副院長韋森就對《第一財(cái)經(jīng)日報(bào)》記者直言：分稅制改革導(dǎo)致大部分錢被中央拿走了，地方收入相對少，但事權(quán)又落在地方。沒有錢就逼著地方政府采取另外的渠道，一是賣地，二是向銀行貸款，導(dǎo)致地方政府負(fù)債很高。
但上述報(bào)告也指出，2011年中國縣級一般預(yù)算收入總額達(dá)2.43萬億元，上級政府對縣級政府的轉(zhuǎn)移支付資金達(dá)2.63萬億元。即中央拿走的錢又多數(shù)返還給地方，對這一點(diǎn)，上海財(cái)大公共管理學(xué)院教授徐曙娜認(rèn)為，轉(zhuǎn)移支付會有一個(gè)傾向，那就是偏向“專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付”，而非“一般轉(zhuǎn)移支付”，前者通常要求�？顚Ｓ�，甚至地方還要撥付一塊做配套資金。這種轉(zhuǎn)移支付有可能在給予地方更多財(cái)力的同時(shí)，也限制了地方調(diào)用財(cái)力的自由度。
全國人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會副主任委員、中國公共財(cái)政研究院院長高強(qiáng)也建議優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，即增加“一般轉(zhuǎn)移支付”，減少“專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付”，盡量少要求地方再出資金對中央轉(zhuǎn)移支付做配套。此外，他還建議，根據(jù)我國財(cái)政經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的特點(diǎn)，對經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的西部地區(qū)實(shí)行特殊的財(cái)政體制。
因?yàn)�，目前全國�?shí)行統(tǒng)一的財(cái)政體制，東部地區(qū)按照分稅制比例上繳國家財(cái)政以后，資金還有相當(dāng)?shù)氖Ｓ啵軌蚧緷M足地方開支；但西部地區(qū)可留用的財(cái)力就非常少。在四川、內(nèi)蒙古、寧夏個(gè)別縣，其自有財(cái)力只有10%，少的僅有1.5%，其余全靠上級轉(zhuǎn)移支付。為此，高強(qiáng)建議對于這種貧困縣的財(cái)政收入，可以不必先交上去再發(fā)下來。
徐曙娜也認(rèn)為稅交上去又返回來，來回肯定損失一些效率，可以對這個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行適度優(yōu)化。她還強(qiáng)調(diào)，想普遍降低中央政府在分稅制中的比例，即使不是完全不可能，但也確實(shí)太難。不過，在省級及以下層面修改分成比例是完全有可能。比如增值稅的分成總體上是中央占75%，地方占25%，也就是省以下可以對四分之一的財(cái)力進(jìn)行再分配。
這種情況下，她認(rèn)為可以強(qiáng)化對基層政府的財(cái)力支持，因?yàn)樗闹С鲐?zé)任確實(shí)比較重，也是有操作性的。“以上海的房產(chǎn)契稅為例，市政府與區(qū)政府按照2∶8來分成，考慮各區(qū)的實(shí)際，市一級政府完全可以進(jìn)行調(diào)整，平衡各地的支出責(zé)任。”
有財(cái)權(quán)就要有監(jiān)督
十八大報(bào)告提出“加快改革財(cái)稅體制，健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的體制，完善促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)的公共財(cái)政體系，構(gòu)建地方稅體系，形成有利于結(jié)構(gòu)優(yōu)化、社會公平的稅收制度”。
對于平衡財(cái)權(quán)與事權(quán)，韋森認(rèn)為有兩個(gè)方法，一是增加地方政府的稅收分成；二是把財(cái)權(quán)進(jìn)一步向中央收，但收權(quán)后事權(quán)也讓中央多扛點(diǎn)。他認(rèn)為在地方政府存在負(fù)債嚴(yán)重，甚至各自為政的情況，把稅收更多地留給地方，解決不了各地的大問題，反而只會留得更多，也花得更多，還可能滋生腐敗。所以，他建議把財(cái)權(quán)上收，事權(quán)也上收。
徐曙娜對本報(bào)記者強(qiáng)調(diào)說，不管給地方留的錢多還是少，都需要進(jìn)行監(jiān)督，這是兩個(gè)問題。所以，2013年在財(cái)稅領(lǐng)域的信息公開和民主監(jiān)督也存在較大的改革空間。
在韋森看來，要從預(yù)算民主建設(shè)上來啟動政府體制改革。預(yù)算體制改革，應(yīng)該以修改《預(yù)算法》來作為一個(gè)突破口。而與這相關(guān)的還在于人大代表專職化、常任化，這樣就可以監(jiān)督政府的財(cái)政收支的日常行為和重大的經(jīng)濟(jì)決策。
這個(gè)思路與國家行政學(xué)院教授竹立家接近，他也告訴本報(bào)記者，要保證人大參與到預(yù)算編制、審查、質(zhì)詢到監(jiān)督的全程，這樣就會有助于財(cái)稅真正服務(wù)于民。另外，他還特別強(qiáng)調(diào)財(cái)政信息的公開，而目前的公開狀況并不能讓人滿意，而未來不僅要強(qiáng)調(diào)公開透明，還要強(qiáng)調(diào)公開的信息細(xì)化到位，從類、款、項(xiàng)、目，必須公布到底（目）。
稅改試點(diǎn)擴(kuò)容有緩急
上海最先開始“營改增”試點(diǎn)時(shí)，規(guī)定了“試點(diǎn)期間保持現(xiàn)行財(cái)政體制基本穩(wěn)定，原歸屬試點(diǎn)地區(qū)的營業(yè)稅收入，改征增值稅后收入仍歸屬試點(diǎn)地區(qū)，稅款分別入庫”。因此，在徐曙娜看來，“營改增”并不會直接降低地方的財(cái)政收入，不過由于減稅因素存在總量減少的情況，也可能造成一定的影響。
國家稅務(wù)總局稅收科學(xué)研究所副所長靳東升日前也撰文稱，實(shí)行“營改增”，保證了地方的原有利益，但隨著經(jīng)濟(jì)增長，增量部分將進(jìn)一步增強(qiáng)中央的收入能力，削弱地方政府的收入能力，特別是在全國推廣以后，將有可能進(jìn)一步擴(kuò)大中央與地方的收入差距。
但即便如此，徐曙娜認(rèn)為這項(xiàng)改革也還會繼續(xù)，不僅因?yàn)?012年7月國務(wù)院常務(wù)會議確定交通運(yùn)輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)營業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)范圍由上海市分批擴(kuò)大至北京等10個(gè)�。ㄖ陛犑小⒂�(jì)劃單列市），2013年繼續(xù)擴(kuò)大試點(diǎn)地區(qū)，并選擇部分行業(yè)在全國范圍試點(diǎn)。
徐曙娜分析，“營改增”的效果對一些重工業(yè)或者以農(nóng)業(yè)為主的地方可能積極性不大，但是對相關(guān)行業(yè)的激勵作用還是有效的，一些企業(yè)就可能因?yàn)槎愘x的差異進(jìn)行適當(dāng)遷移。所以，如果以現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等為發(fā)展方向的省市也會積極推動。“但是每個(gè)省的情況差異較大，所以"營改增"不太可能一下子推廣到全國所有地方。”
與“營改增”改革狀況相似的還有房產(chǎn)稅，目前，無論是重慶方案還是上海方案都各有利弊。徐曙娜就強(qiáng)調(diào)，房產(chǎn)稅更加敏感，雖然擴(kuò)容或者推廣的猜測很多，但是其阻力也會比“營改增”更大。因?yàn)樵诂F(xiàn)實(shí)中，從滬渝兩地的試點(diǎn)效果來看，房產(chǎn)稅對降房價(jià)的效果并不明顯，而且民眾對方案本身都還有較大爭議，因?yàn)楦叨冉朴谥貞c或者上海的省市并不多，“試點(diǎn)還會逐漸增加，但是不會很快大規(guī)模推動，應(yīng)該有一個(gè)較長的過程”。
韋森也認(rèn)為，如果開征房產(chǎn)稅，再推廣官員家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)公開，就會對房價(jià)產(chǎn)生重大影響，利率對房價(jià)的影響也就開始起“市場作用”了。二手房價(jià)會下來一些，對新房價(jià)格也會有影響。但是問題不僅在于現(xiàn)在的方案沒有普遍征收的不完美和不公平，還在于即便普遍征收也是一個(gè)龐大的工程，尤其是不參與交易的自有房產(chǎn)，價(jià)值怎么評估？“看來要在全國普遍推開房產(chǎn)稅，目前也做不到。”
