分稅制改革：財(cái)政收入占比上升
《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》：采用財(cái)政包干這樣一種制度安排后就發(fā)現(xiàn)，上世紀(jì)80年代末期到90年代初期，地方權(quán)力越來(lái)越大，中央對(duì)地方有點(diǎn)失控。我們一直講“兩個(gè)比重”，即財(cái)政收入占GDP的比重、中央財(cái)政收入占整個(gè)財(cái)政收入的比重。中央財(cái)政收入占整個(gè)財(cái)政收入的比重不斷下降，可能是1994年增稅制出臺(tái)比較大的歷史背景。我們對(duì)分稅制總體評(píng)估還是成功的。回憶當(dāng)時(shí)的改革過(guò)程，你覺(jué)得最有意義的地方是哪些？
許善達(dá)：由于采用承包制，稅收占比下降，在中央、地方財(cái)政關(guān)系上，中央比重下降，這種下降已經(jīng)危害到中央政府對(duì)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的控制能力。這種問(wèn)題在那時(shí)表現(xiàn)越來(lái)越突出。
《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》：分稅制一定要推進(jìn)，而且事后看確實(shí)取得了成功。在1994年之后不久，“兩個(gè)比重”下降的趨勢(shì)迅速得到扭轉(zhuǎn)。但是事情總是有兩面。與此同時(shí)，又帶來(lái)了很多問(wèn)題。比如，有一些人認(rèn)為，分稅制可能是1994年之后中國(guó)經(jīng)濟(jì)粗放增長(zhǎng)的一個(gè)根源。你覺(jué)得對(duì)分稅制的這個(gè)指責(zé)是不是合理？
許善達(dá)：首先，1994年解決了一個(gè)稅制的問(wèn)題以后，國(guó)家和企業(yè)的分配關(guān)系基本上是從稅收制度而來(lái)的，不再一個(gè)企業(yè)一個(gè)企業(yè)承包了。所以，1994年的改革，特別是增值稅的改革，就把承包制度取消了。
雖然國(guó)家沒(méi)有做一個(gè)文件宣布，但事實(shí)上原來(lái)政府和企業(yè)的承包制廢除，使得財(cái)政收入占比下降的趨勢(shì)開(kāi)始減緩。到1996年，降到谷底，1996年以后開(kāi)始上升，即中央財(cái)政收入的比重開(kāi)始上升。這個(gè)重要的目的實(shí)現(xiàn)了。政府財(cái)力的增長(zhǎng)是通過(guò)稅收制度實(shí)現(xiàn)的。中央和地方政府之間，實(shí)行統(tǒng)一的辦法，拿多少按照制度來(lái)。
制度設(shè)計(jì)的時(shí)候，在增量上中央多拿一點(diǎn)。
各地方參加了整個(gè)討論，也認(rèn)為這對(duì)全國(guó)是有益的。
現(xiàn)在，中央財(cái)政占比為60%，實(shí)現(xiàn)了原來(lái)的目標(biāo)。中間也經(jīng)過(guò)一些波折，55%降到54%、52%，但是最后還是實(shí)現(xiàn)了最初的目標(biāo)。
《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》：還有人問(wèn)，中央的財(cái)政實(shí)力是不是過(guò)強(qiáng)了？
許善達(dá)：我認(rèn)為，現(xiàn)在應(yīng)該這么看這個(gè)問(wèn)題，在當(dāng)時(shí)的情況下，這兩個(gè)制度設(shè)計(jì)的目標(biāo)是必要的，而且確實(shí)也實(shí)現(xiàn)了。這幾年，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良好態(tài)勢(shì)與稅制和分稅制的建設(shè)，有很大關(guān)系。因?yàn)�，這兩個(gè)制度構(gòu)成了整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本制度。這個(gè)基本制度在推動(dòng)整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展上的作用非常大。
但是，改革總是分階段的，任何一個(gè)時(shí)期都有一個(gè)主要矛盾。當(dāng)時(shí)的主要矛盾是解決承包制，為了這個(gè)目的其他一些問(wèn)題暫時(shí)不能都解決。比如從稅制上說(shuō)，當(dāng)時(shí)還是延續(xù)了過(guò)去的舊稅制，稅收負(fù)擔(dān)比較高。把承包制取消了，但從負(fù)擔(dān)上看，維持原來(lái)的稅收負(fù)擔(dān)不變，既不提高稅負(fù)也不降低。這么多年，企業(yè)對(duì)改革是接受的。
但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，原稅制里不合理的因素，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的障礙逐漸顯現(xiàn)出來(lái)，包括分稅制。分稅制造成的一些問(wèn)題突顯出來(lái)，比如基層政府收入和支出責(zé)任的問(wèn)題等。這些問(wèn)題當(dāng)時(shí)就有，但隨著主要矛盾的解決，這個(gè)制度里原來(lái)的一些缺陷、不足逐漸顯現(xiàn)出來(lái)，成為主要矛盾了。
現(xiàn)在比較突出的問(wèn)題需要好好研究。我認(rèn)為，需要比較大、比較深層的改革解決這些矛盾，要在鞏固原來(lái)成績(jī)、效果的情況下把這些矛盾處理好。這樣，就能推進(jìn)整個(gè)經(jīng)濟(jì)生活進(jìn)一步發(fā)展。
繼續(xù)推進(jìn)改革 著手解決稅收與稅源背離
《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》：就是說(shuō)，我們首先承認(rèn)1994年分稅制改革達(dá)到了目標(biāo)，而且確實(shí)是成功的，第二步是認(rèn)識(shí)到還有未完成的財(cái)稅改革。對(duì)于這點(diǎn)，人們提出不少建議，比如需要建立一個(gè)橫向以及縱向的制度化的、實(shí)質(zhì)性的稅收制度，可預(yù)期的、透明的制度。我看到你在橫向角度有深入的研究，也提出了非常好的建議，事實(shí)上也得以在實(shí)踐中推進(jìn)。能不能給我們做一點(diǎn)介紹？
許善達(dá)：最近幾年稅收的實(shí)際工作中凸現(xiàn)一個(gè)問(wèn)題。財(cái)政部有一個(gè)統(tǒng)計(jì)，按照目標(biāo)各省的收入統(tǒng)計(jì)，東部和中西部的差距大概是在3：1，東部是3、中西部是1.中央財(cái)政現(xiàn)在就要解決這個(gè)問(wèn)題。首先有稅收返還，然后再有一般收入性轉(zhuǎn)移支付，再有專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。
《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》：目前這三塊的比重分別是多大？
許善達(dá)：最大的是稅收返還，第二是專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，一般收入性轉(zhuǎn)移支付比重相對(duì)比較少。實(shí)際統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，稅收返還沒(méi)有解決差距。對(duì)于調(diào)節(jié)收入差距，它的作用是零。
那么，重點(diǎn)就是后兩種辦法。通過(guò)后兩種辦法，差距從3倍降到了1.8倍左右。這是我們現(xiàn)在實(shí)際統(tǒng)計(jì)的數(shù)字。對(duì)這個(gè)數(shù)字，應(yīng)該說(shuō)社會(huì)不太滿(mǎn)意，認(rèn)為1.8倍仍然很大。
我覺(jué)得這個(gè)問(wèn)題從兩方面來(lái)看，一是原來(lái)的3倍究竟是怎么形成的？我們?cè)诠ぷ髦泻鸵恍?a href="http://m.galtzs.cn/zhuanti/diaocha/" target="_blank" class="bule">調(diào)查證明，這個(gè)3倍的差距，不是稅源的差距。
這里需要說(shuō)說(shuō)陜西省的一位副省長(zhǎng)趙正永，當(dāng)時(shí)我到陜西去的時(shí)候，他提出這個(gè)問(wèn)題：陜西省有很多稅源，但這個(gè)稅都沒(méi)有給我們，而是讓別人收去了。在我和趙正永副省長(zhǎng)的主持下，我主管的國(guó)稅局科研所和陜西省的財(cái)政廳國(guó)稅局、地稅局聯(lián)合，以陜西作為一個(gè)典型進(jìn)行了調(diào)查，后來(lái)我們就把這個(gè)調(diào)查放到全國(guó)去，又找了二十幾個(gè)省來(lái)做同樣的調(diào)查。
《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》：根據(jù)你們的測(cè)算，稅源的差距大約有多大？
許善達(dá)：我們沒(méi)有全國(guó)范圍的數(shù)據(jù)，但從一些典型案例來(lái)看，我相信不會(huì)超過(guò)2倍。
《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》：可以下降30%多？
許善達(dá)：可以縮小這么一大塊。為什么呢？因?yàn)檫^(guò)去的稅制有一個(gè)缺陷，而我們對(duì)稅收缺陷一直沒(méi)有給予足夠的關(guān)注。
我們?cè)谘芯慷愂罩贫鹊臅r(shí)候，只考慮怎么計(jì)算稅基、稅率是多少，在什么時(shí)候、什么地點(diǎn)納稅，納稅人是誰(shuí)。每次稅法都有這樣詳細(xì)的規(guī)定。但是我們的制度里缺了一個(gè)要素，就是收入應(yīng)該歸誰(shuí)。過(guò)去，在這個(gè)問(wèn)題上采取一個(gè)比較簡(jiǎn)單的方法，公司納稅人在什么地方就把稅交給誰(shuí)。
《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》：這個(gè)操作起來(lái)比較簡(jiǎn)單。
許善達(dá)：簡(jiǎn)單，而且過(guò)去矛盾也不突出。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，大公司越來(lái)越多，稅源分布在很多地區(qū)，但是交稅在一個(gè)地方交。
這種現(xiàn)象就是，分布在一個(gè)地方的稅源產(chǎn)生的稅收被另一個(gè)地方收去了。
這種現(xiàn)象最近幾年發(fā)展速度非�？�。在我們的調(diào)查中，這樣的材料很多。其中比較典型的例子，我原來(lái)說(shuō)過(guò)很多次，像西氣東輸，營(yíng)業(yè)稅是按照運(yùn)輸量、運(yùn)輸里程來(lái)計(jì)算，幾千公里的營(yíng)業(yè)稅都在企業(yè)注冊(cè)地繳納，沿途那么多省都得不到稅收。但是他們要其提供資源、服務(wù)。
增值稅、消費(fèi)稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅的研究證明，占整個(gè)收入92%的稅收，都不同程度存在這個(gè)現(xiàn)象，即一個(gè)地方的稅源所形成的稅收被另外一個(gè)地方收取了。
《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》：現(xiàn)在這個(gè)狀況是不是已經(jīng)有所有改進(jìn)呢？
許善達(dá)：有兩方面改進(jìn)，一是，我們采取了一個(gè)問(wèn)題一個(gè)問(wèn)題解決的辦法。比如，三峽電站。三峽電站發(fā)電是在宜昌，但是水庫(kù)淹沒(méi)的面積主要在重慶。在國(guó)務(wù)院的主持下，三峽電站發(fā)電的增值稅直接在重慶和湖北之間分配。當(dāng)時(shí)曾有人主張，中央從宜昌征收，再轉(zhuǎn)移給重慶。但這個(gè)設(shè)想，重慶不同意。后來(lái)，國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志接受這個(gè)意見(jiàn)，不要再經(jīng)過(guò)中央轉(zhuǎn)移，而是直接分配。
類(lèi)似這樣的個(gè)案比較少。國(guó)家稅務(wù)總局也處理過(guò)一起，比如發(fā)電輸電，到最后售給用電戶(hù)不同的環(huán)節(jié)，增值稅怎么分配。過(guò)去，發(fā)電環(huán)節(jié)的稅收很少，大量的稅收都在后面，交給后面環(huán)節(jié)（所在）的地方�？墒牵垭姸际窃诔鞘欣�，發(fā)電可能在邊遠(yuǎn)地方。所以，在當(dāng)時(shí)政策允許的空間里，提高了發(fā)電環(huán)節(jié)給當(dāng)?shù)亟坏亩�，減少了售電環(huán)節(jié)交的稅收。
《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》：但個(gè)案對(duì)于解決整體問(wèn)題還不夠。
許善達(dá)：不是還不夠，是很不夠。這個(gè)矛盾原來(lái)是通過(guò)個(gè)案解決。這次在《企業(yè)所得稅法》通過(guò)的過(guò)程中，我們國(guó)家取得了一個(gè)非常實(shí)質(zhì)性的突破。在立法過(guò)程中，主要是國(guó)務(wù)院提交人大審議，全國(guó)人大作出決議。
雖然這個(gè)法是人大通過(guò)的，但全國(guó)人大要求，關(guān)于企業(yè)所得在地方間分配的問(wèn)題，國(guó)務(wù)院要制定辦法，要解決這個(gè)問(wèn)題。作為全國(guó)人大通過(guò)立法的一個(gè)要求，必須這樣做�！镀髽I(yè)所得稅法》今年1月1日開(kāi)始實(shí)施。
現(xiàn)在已經(jīng)公布了一個(gè)新制度。這個(gè)新制度是什么呢？就是總公司匯總分公司交的稅，拿出一半，再在分公司所在地進(jìn)行分配，而且分配的時(shí)候，不是主觀的，也不是談判式，而是根據(jù)分公司所擁有的資本量、銷(xiāo)售收入和工資總額等因素。
這個(gè)政策應(yīng)該說(shuō)還是很有限的。首先，很多企業(yè)沒(méi)有納入這個(gè)政策范圍。但是，我覺(jué)得納入一部分也是不得了的。其次，納入這一部分也有不足，它只分50%，還有50%沒(méi)有分。但這也是突破。
這標(biāo)志著什么呢？就是稅源所在地要求獲得該項(xiàng)稅收，這得到了立法機(jī)關(guān)的支持，而且已經(jīng)變成了現(xiàn)實(shí)。
我覺(jué)得這個(gè)意義太大了。雖然它現(xiàn)在是在一個(gè)很小的范圍內(nèi)，而且在操作上有很多問(wèn)題，但在中國(guó)可以說(shuō)是稅制建設(shè)歷史上第一次明確了稅源地有權(quán)獲得它產(chǎn)生的稅收。將來(lái)有關(guān)單位要按這個(gè)原則兌現(xiàn)它的稅收。我覺(jué)得這個(gè)問(wèn)題可以說(shuō)是中國(guó)稅制建設(shè)歷史性的突破。
這是實(shí)質(zhì)性的突破，解決了過(guò)去稅制里一個(gè)重大的缺陷。
