改革開放30年中，財(cái)稅改革是一個(gè)重要話題。分稅制改革為什么會(huì)在1994年啟動(dòng)？提出分稅制之前，財(cái)政包干制又有什么歷史背景、作用及局限性？分稅制實(shí)行之后，產(chǎn)生了哪些效果、成績(jī)？未來(lái)還有哪些改革的方向？
近日，就這些話題，國(guó)家稅務(wù)總局原副局長(zhǎng)、中國(guó)經(jīng)濟(jì)50人論壇學(xué)術(shù)委員會(huì)委員長(zhǎng)許善達(dá)，接受了《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》與第一財(cái)經(jīng)頻道《經(jīng)濟(jì)學(xué)人》節(jié)目的聯(lián)合專訪。
財(cái)政包干制：移植承包制前提不足 以及“兩個(gè)比重”下降
《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》：你曾擔(dān)任過(guò)國(guó)家稅務(wù)總局副局長(zhǎng)，是否可以重點(diǎn)從財(cái)稅改革角度談?wù)勚袊?guó)改革30年？總體而言，你如何解讀財(cái)稅改革30年？
許善達(dá)：我們國(guó)家現(xiàn)在的財(cái)稅制度，基本上是1993年設(shè)計(jì)、1994年出臺(tái)的，這個(gè)制度已經(jīng)運(yùn)行了14年�？偟目磥�(lái)，對(duì)于1993年、1994年的財(cái)稅改革，社會(huì)的認(rèn)同度很高。認(rèn)為改革不對(duì)或者改革方案正確但實(shí)施失敗的看法，已經(jīng)基本沒(méi)有了。大家非�？隙�。
《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》：當(dāng)時(shí)是否曾經(jīng)有過(guò)否定的意見(jiàn)？
許善達(dá)：曾經(jīng)有對(duì)改革的意見(jiàn)，但也不是認(rèn)為失敗，而是擔(dān)心改革是否可能實(shí)現(xiàn)預(yù)期目的。而且，在改革方案出臺(tái)以后，財(cái)稅制度引發(fā)的相關(guān)問(wèn)題，也讓很多人擔(dān)心。他們擔(dān)心，最后會(huì)引發(fā)設(shè)計(jì)方案時(shí)沒(méi)有考慮到的問(wèn)題。但后來(lái)，這些擔(dān)心逐漸消失了。
現(xiàn)在回顧這個(gè)改革，我覺(jué)得，很多人可能對(duì)改革中更深層的東西看得不是很清楚。從我自己的經(jīng)歷看，例如財(cái)稅改革針對(duì)的對(duì)象是誰(shuí)、要改什么、搞分稅制要替代什么等方面，人們的認(rèn)識(shí)可能還不很清楚。
《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》：在分稅制之前，實(shí)行的是中央與地方討價(jià)還價(jià)的財(cái)政包干制。財(cái)政包干制背后更深層次的原因是什么？
許善達(dá)：為什么采取包干制呢？當(dāng)時(shí)，國(guó)家從農(nóng)村承包開始改革并取得了很大成功。很多人就主張，農(nóng)村既然能夠成功，城市也搞承包。這種主張?jiān)?986年、1987年很盛行。
人們認(rèn)為，過(guò)去我們農(nóng)產(chǎn)品不夠、糧食少，大肉吃不上，現(xiàn)在一改革，糧食也多了，農(nóng)民收入也增加了，城市的農(nóng)產(chǎn)品供給也多了。所以，城市也得用承包制。
于是，就主張中央與地方之間承包，就是財(cái)政分稅，收入分配承包。國(guó)家和企業(yè)承包，即每個(gè)企業(yè)跟政府簽承包合同，在承包合同上規(guī)定交多少稅。
這種意見(jiàn)在當(dāng)時(shí)成了主流，特別是企業(yè)承包。當(dāng)時(shí)的代表企業(yè)就是首都鋼鐵公司。那時(shí)，在首鋼工廠門口有一面大的隱蔽墻，上面寫著 “承包為本” 四個(gè)字。
提出承包制不是沒(méi)有原因的，它確實(shí)針對(duì)了我們過(guò)去稅制里很多不合理的制度。其中最大的問(wèn)題就是稅收負(fù)擔(dān)重。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下，稅收制度和企業(yè)分配制度是學(xué)蘇聯(lián)的傳統(tǒng)，即政府多集中，然后政府拿錢投資。這種制度對(duì)企業(yè)發(fā)展本身有很大的遏制作用。市場(chǎng)化改革是讓企業(yè)在市場(chǎng)里自我發(fā)展，自己做決策。（原來(lái)）那種制度跟市場(chǎng)機(jī)制改革方向是矛盾的。怎么解決這個(gè)矛盾呢？有很多種辦法。當(dāng)時(shí)有一部分經(jīng)濟(jì)學(xué)家、一部分企業(yè)主張搞承包，比如增值稅，跟企業(yè)談，談好每個(gè)月交多少增值稅，一年交多少所得稅，各企業(yè)包下來(lái)。對(duì)于企業(yè)來(lái)說(shuō)，一年交多少稅固定了，如果自身發(fā)展得好，稅收非常低對(duì)它就有好處。承包的內(nèi)容，不僅是稅收，還包括貸款、利率，甚至有的出口企業(yè)承包外匯、匯率。
在這種情況下，從1987年全面推進(jìn)承包制開始，各項(xiàng)宏觀政策就通過(guò)一個(gè)一個(gè)企業(yè)承包合同在放寬。
所有國(guó)家管的政策都放寬。1988年、1989年出現(xiàn)了通貨膨脹。我聽(tīng)到一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)家指出，導(dǎo)致那次通貨膨脹的很重要的一個(gè)原因就是承包制。我很贊同這個(gè)主張。放寬而不能調(diào)控，國(guó)家失去了宏觀調(diào)控這樣的工具。
在國(guó)家和企業(yè)的分配上，在政府宏觀調(diào)控這個(gè)領(lǐng)域，是不能用承包制的。
《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》：你的意思是說(shuō)，在農(nóng)村改革中成功的承包制，壓根就不應(yīng)該成為財(cái)政和財(cái)稅的主要制度框架？
許善達(dá)：當(dāng)時(shí)很多地方領(lǐng)導(dǎo)人主張，當(dāng)?shù)厥『椭醒胴?cái)政簽一個(gè)承包合同，定好交這么多（稅收），財(cái)政收入多了也不多交。各個(gè)省都要這樣做，這對(duì)于中央財(cái)政有兩個(gè)影響：第一，獲得的資源減少；第二，對(duì)整個(gè)財(cái)政總收入的控制能力下降。
這對(duì)于調(diào)動(dòng)企業(yè)積極性，對(duì)于調(diào)動(dòng)地方政府經(jīng)營(yíng)有沒(méi)有好處？有好處。過(guò)去統(tǒng)籌管理，地方政府花一分錢也要報(bào)批，這個(gè)政策肯定不適應(yīng)。
但承包制是不是解決問(wèn)題的最好辦法呢？實(shí)踐證明不是。
1992年小平同志提出“發(fā)展才是硬道理”。這時(shí)候人們就要思考怎么才能落實(shí)發(fā)展是硬道理。是不是還要繼續(xù)搞承包制？
《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》：從事后諸葛亮的角度看，財(cái)政包干制確實(shí)不是一個(gè)很好的制度安排。但在當(dāng)時(shí)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下，除了這個(gè)方案之外，還能有什么辦法調(diào)動(dòng)地方、企業(yè)的積極性？如果不是采用財(cái)政包干制，分稅制會(huì)不會(huì)在當(dāng)時(shí)啟動(dòng)？
許善達(dá)： 稅收負(fù)擔(dān)重，可以降低，稅收制度有不合理的地方，可以改制。作為一個(gè)基本制度，全社會(huì)要統(tǒng)一稅制，（在此基礎(chǔ)上）大家再競(jìng)爭(zhēng)。依靠企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)，要靠基本制度下的企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)，而不能靠企業(yè)同政府簽合同，一個(gè)交的稅少，一個(gè)交的稅多（這樣來(lái)競(jìng)爭(zhēng)）。這不是真正的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。
我覺(jué)得，當(dāng)時(shí)并不是沒(méi)有替代方案。
�。ㄖ皇牵┰诋�(dāng)時(shí)的情況下，農(nóng)村承包制改革的成功確確實(shí)實(shí)讓很多人容易產(chǎn)生這樣的想象，即在城市里也搞承包。
《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》：農(nóng)村領(lǐng)域的成功放大了承包制的作用。
許善達(dá)：對(duì)，放大了承包制的作用。我覺(jué)得，經(jīng)過(guò)這么一段實(shí)踐， 1992年以后，人們開始認(rèn)識(shí)到承包制不是一個(gè)好制度。持這種看法的人越來(lái)越多，包括經(jīng)濟(jì)學(xué)家、企業(yè)家。
《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》：你講的是財(cái)稅領(lǐng)域還是所有領(lǐng)域的承包制？
許善達(dá)：我覺(jué)得這是對(duì)所有承包制最基本的看法。當(dāng)然，矛盾最尖銳的是在財(cái)稅領(lǐng)域，因?yàn)槌邪疃嗟氖秦?cái)稅承包。銀行的貸款承包，能行嗎？也是不行的。
所以，通過(guò)幾年的實(shí)踐，人們已經(jīng)開始認(rèn)識(shí)到承包制作為一個(gè)基本制度，是不行的。
中國(guó)農(nóng)村不像蘇聯(lián)有集體農(nóng)莊，又不像西方市場(chǎng)國(guó)家土地是農(nóng)民自己的。中國(guó)是集體所有土地，當(dāng)時(shí)是人民公社制度。在這樣的情況下，采用承包制度，逐漸包產(chǎn)到戶，土地仍然是集體的。所以，當(dāng)時(shí)選擇聯(lián)產(chǎn)承包制，是符合中國(guó)國(guó)情的，也確實(shí)很成功。
但是研究城市改革，把適宜中國(guó)農(nóng)村的制度移植到城市來(lái)，我認(rèn)為前提不足。
